CC BY
96
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.А. Васильев*
Перспективы проведения профессионально-общественной аттестации государственных служащих: критерии отбора, требования к лицам, проводящим аттестацию, порядок проведения**
Аннотация. В статье рассматривается возможность применения на практике профессионально-общественной аттестации государственных служащих. Сущность такой формы оценивания заключается в том, что лица, которые были отобраны государством для служения народу, должны получать еще и общественное признание. Для того чтобы объективно аттестовать сотрудников государственных органов, предложены критерии, по которым их следует отбирать, а также требования к субъектам, проводящим аттестацию, рассмотрен порядок прохождения таких мероприятий. Особенность проделанной работы заключается в том, что критерии, по которым должны оцениваться служащие, не закреплены в действующих нормативных правовых актах, в том числе для проведения государственной аттестации. Юридическая доктрина также не дает устоявшегося перечня требований к служащим, претендующим на прохождение аттестации. Особенность профессионально-общественной аттестации заключается в том, что оценивать государственных служащих должны быть призваны представители общественных формирований, к которым также должны быть предъявлены еще более высокие морально-психологические и интеллектуальные требования. Сформулированные выводы предложено закрепить в ведомственных правовых документах.
Ключевые слова: аттестация, государственные служащие, профессиональная аттестация, общественная аттестация, общественная оценка, критерии аттестации, требования к служащим, порядок аттестации, субъекты аттестации, государственные органы.
аи обеспечения благополучия любого го-:ударства необходимо правильно орга-шзовать работу его органов. При этом роль играют люди, занимающие в них
те или иные должности. Именно от решений кадровых служащих государственных органов зависит жизнь граждан соответствующей страны. Общество постоянно бросает вызовы, на которые
© Васильев С.А., 2014
* Васильев Станислав Александрович — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [mnogoslov@mail.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Данная статья подготовлена в рамках государственного задания Министерства образования и науки РФ на оказание услуг (выполнения работ) ФГБОУ ВПО Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Модель профессионально-общественной аттестации в сферах бизнеса и государственного управления».
С.А. Васильев
государство вынуждено отвечать, в результате чего современная организация государственной власти перешла от закрытого аппаратного администрирования к открытому ведению своей деятельности, которая в большей своей части подконтрольна обществу. Появляются новые идеи о взаимодействии общества и государства, однако организация общественного контроля все же имеет наибольшую распространенность. По нашему мнению, необходимо расширять спектр возможностей сотрудничества общества и государства. Такое взаимодействие давно созрело для выхода на новый уровень — осуществления профессиональной аттестации сотрудников органов государственной власти силами формирований, созданных совместными усилиями общества и государства — Общественной палатой РФ и ее субъектов, общественными советами при правоохранительных органах, общественно-наблюдательными комиссиями, профессиональными союзами сотрудников государственных органов и т.д. Однако и эта инициатива таит в себе множество опасностей, связанных с компетенцией лиц, проводящих аттестацию, справедливостью проведения такого мероприятия, возможностью появления основы для развития коррупции и т.д. Поэтому необходим детальный доктринальный анализ профессионально-общественной аттестации, прежде чем реализовывать подобную инициативу на практике.
Не вдаваясь в детали определения понятия «аттестация», следует обобщенно отметить, что она представляет собой проверку уже проходящих службу чиновников на их пригодность к осуществлению задач, которые определяет государство. Для объективности проведения подобных мероприятий возможно полное или частичное выполнение этих функций общественными формированиями. Однако необходимо определить критерии, по которым будут оцениваться сотрудники государственных органов, принципы формирования аттестационной комиссии, требования к лицам, проводящим соответствующую аттестацию, а также порядок ее проведения и т.д. Такое предложение обусловлено тем, что конкретные требования, которым должен соответствовать аттестуемый, в нормативных правовых актах не устанавливают-ся1. То есть от субъективного решения комиссии или иного субъекта, проводящего аттестацию, зависит судьба каждого служащего.
А.Н. Цильмак к качественно-количественным показателям относительно аттестации украинских милиционеров относит следующие:
- общий показатель правоохранительной деятельности объекта аттестации;
- уровень выполнения сотрудником функциональных обязанностей;
- уровень профессиональной и специальной подготовки;
- уровень развития типов, видов и подвидов ком-петентностей, профессионально значимых качеств, свойств, умений и способностей;
- потенциальные профессиональные возможности и др.2
Безусловно, под отдельные критерии сложно выработать какие-то формально определенные рекомендации к процессу оценивания. Например, каким образом оценивать потенциальные профессиональные возможности сотрудника? По нашему мнению, данный критерий всегда будет оценен максимально субъективно.
Т.В. Вырупаева применительно к государственным и муниципальным служащим выделяет следующие критерии оценки их пригодности:
- профессиональная компетентность;
- деловые и личностные качества;
- коммуникативные навыки;
- результаты труда3.
Как можно заметить, различные ученые используют разные подходы к определению перечня критериев качеств, которым должен соответствовать аттестуемый. Безусловно, данные группы требований разработаны в отношении разных объектов — милиционеров Украины и государственных и муниципальных служащих в целом. Но, несмотря на это, в первом случае перечень не является исчерпывающим, во втором — наоборот. Кроме того, нельзя сказать, что качества, которым должны отвечать любые государственные служащие, содержит более общие критерии.
М.В. Кочарова дает свой перечень критериев, предъявляемых к аттестуемым:
- опыт работы;
- наличие профессиональных знаний и организаторских способностей;
- физические и психофизиологические характеристики4.
1 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020; Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 38. Ст. 4534 и др.
2 См.: Цильмак А.Н. Методология качественно-количественного оценивания критериев профессионализма сотрудников милиции при их аттестации // Психология и право. 2011. № 1. URL: http://psyjournals.ru/psyandlaw/2011/ n1/39331.shtml.
3 См.: Вырупаева Т.В. Формирование системы критериальной оценки деятельности государственных и муниципальных служащих // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2006. № 5. С. 93.
4 См.: Кочарова М.В. Применение принципов и методов
профессионального отбора в аттестации начальников поездов // Человеческий капитал. 2013. № 8. С. 31.
Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности
Такой подход представляется наиболее общим, на основании которого должны быть установлены частные критерии, предъявляемые к аттестуемым сотрудникам государственных органов.
Н.А. Платонова к основным критериям оценки персонала относит:
- квалификацию;
- профессионализм и практические навыки;
- инициативность;
- самоотдачу;
- преданность;
- умение работать в экстремальных условиях5. В данном перечне критериев также встречаются такие, которые нельзя определить формально. Если принять высказанные предложения, то можно столкнуться с ситуацией, когда судьба служащего будет зависеть от того, как комиссия оценит самоотдачу или преданность сотрудника, что, на наш взгляд, не может быть приемлемым.
Как следует из рассмотренных позиций ученых, все критерии аттестации государственных служащих могут быть разделены на общие и частные. По нашему мнению, для выработки конкретных критериев необходимо на основании общих, которые должен учитывать субъект, оценивающий сотрудника, предъявлять конкретные требования к лицу, проходящему аттестацию. При этом общие критерии не могут быть соотнесены между собой или соответствовать какому-либо стандарту, чем и отличаются от частных.
Резюмируя все позиции ученых по данному вопросу, а также авторские рассуждения в данной статье, можно выделить следующие общие критерии аттестации служащих государственных органов:
- качество выполнения аттестуемым своих функциональных обязанностей;
- уровень подготовки;
- профессиональная компетентность и уровень ее развития;
- опыт работы.
Данные критерии не могут соответствовать каким-либо конкретным показателям. Кроме того, по ним нельзя сравнить сотрудников между собой. Качество работы государственного служащего не всегда можно оценивать по так называемой палочной системе, так как один делает мало, но хорошо, другой — наоборот. Уровень подготовки нельзя оценивать по имеющимся документам о полученном образовании. Подготовленность сотрудника формируется в значительной степени именно на практике, поэтому данный критерий также может быть оценен только субъективно. В данном контексте нельзя путать опыт и стаж работы. Возможно, человек занимал должность на
протяжении многих лет, но, не проявляя должную инициативность, принимал участие в малом количестве мероприятий и как такового опыта не набрался.
На основе общих критериев, по которым должен оцениваться аттестуемый, следует определить частные критерии, которыми в основном и должны руководствоваться субъекты, проводящие аттестацию. Общие же критерии они должны только учитывать:
- коммуникативные навыки;
- наличие профессиональных знаний и организаторских способностей;
- уровень выполнения сотрудником функциональных обязанностей и результаты труда.
Коммуникативные навыки должны оцениваться в процессе проведения аттестации комиссией, в результате чего может быть сделан вывод в сравнительном аспекте, относительно других сотрудников. Результаты труда по их количеству и качеству могут быть оценены в сравнении с другими сотрудниками. Отправными точками могут служить показатели лучших и худших сотрудников, в соответствии с которыми следует оценивать аттестуемого6. Уровень необходимых знаний проверяется в процессе проведения аттестации путем собеседования, и комиссия может объективно оценить, насколько данный сотрудник владеет необходимым уровнем сведений, связанных с эффективным выполнением своих должностных обязанностей.
Данный перечень критериев, по которым, на наш взгляд, должна проводиться профессионально-общественная аттестация государственных служащих, не претендует на абсолютную правильность, но может послужить началом для детальной разработки требований, которые должны предъявляться к аттестуемым. При этом обязательность юридического закрепления таких критериев в процессе проведения аттестации должна определяться в федеральном законодательстве, а конкретный перечень требований необходимо разрабатывать и принимать в каждом отдельном ведомстве с учетом специфики и территории деятельности тех или иных служащих, хотя и не все ученые согласны с этим утверждением7.
Немаловажной проблемой в рамках исследуемой проблематики являются требования, которые должны предъявляться к лицам, проводящим профессионально-общественную аттестацию. Безусловно, такими субъектами должны быть наиболее опытные и авторитетные сотрудники,
5 См.: Платонова Н.А. Особенности аттестации персонала в условиях антикризисного управления // Вестник Уральского федерального. Серия: Экономика и управление. 2011. № 5. С. 175.
6 См.: Курбацкая Т.Б. Психология труда. Психология журналистики. Психология рекламы: учеб. Набережные Челны, 2009. Ч. 1. С. 371.
7 См., напр.: Серопян О.Р. Особенности периодической
проверки профессиональных знаний работников прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2010. № 1. С. 312.
С.А. Васильев
в том числе бывшие (представители профессиональных или ветеранских организаций, общественных советов при государственном органе и т.д.). С учетом того, что в данном процессе могут принимать участие представители общественных формирований (полностью или частично), предъявление к ним конкретных требований имеет большое значение и должно быть максимально полноценно закреплено в соответствующем нормативном правовом акте.
Возможность участия представителей общественности в аттестации государственных служащих предусмотрена ч. 10.1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»8. Однако конкретных требований к таким членам аттестационных комиссий законодательство не предусматривает, кроме того, что это лицо должно являться членом общественного совета при государственном органе, в котором проводится аттестация.
Данный нормативный правовой акт устанавливает требования к составу комиссии, проводящей аттестацию государственных гражданских служащих, но не к качественному ее наполнению. На наш взгляд, это обоснованно, однако если вести речь о профессионально-общественной аттестации, то необходимо обращать особое внимание именно на то, какие конкретно лица оценивают служащих. Для этого к ним необходимо предъявлять конкретные требования, которые должны быть закреплены в ведомственном правовом документе.
В нормативном правовом регулировании и доктрине по данному вопросу отсутствуют четко обозначенные позиции. Представляется, что лица, которые проводят профессионально-общественную аттестацию, должны в первую очередь сами соответствовать тем критериям, на соответствие которых проверяются действующие государственные служащие по своим морально-психологическим и интеллектуальным качествам. Безусловно, лидер ветеранской организации, входящий в состав общественного совета при правоохранительном органе, по своим физическим качествам вряд ли может соответствовать стандарту сотрудника специальных подразделений, но накопленный опыт, багаж знаний позволяет ему оценивать соответствие занимаемой должности тех или иных сотрудников государственных органов.
Помимо этого, лица, проводящие аттестацию государственных служащих, должны пользоваться авторитетом в том общественном формировании, в состав которого они входят, а также быть известным в подразделении, где проводится аттестация.
Порядок проведения государственной аттестации подробно описан в действующих норма-
тивных правовых актах9. Для проведения профессионально-общественной аттестации необходимо соблюдать все те же требования с учетом особенностей, которые были описаны выше.
Так, данный вид аттестации должен проводиться с приглашением государственного служащего, чья кандидатура рассматривается на заседании. В случае его отказа от профессионально-общественной аттестации или неявки без уважительной причины, о данном факте должно быть доложено руководителю соответствующего подразделения, в котором проходит службу этот сотрудник, а аттестация перенесена на более поздний срок.
Субъект, проводящий аттестацию, в первую очередь рассматривает представленные документы, после чего заслушивает сотрудника, проходящего аттестацию. В случае необходимости может быть запрошена характеристика данного сотрудника от его непосредственного руководителя, или заслушивание его мнения о государственном служащем, в случае согласия данного лица. Если будет обоснована необходимость, субъект, проводящий аттестацию, должен быть правомочен назначить повторное заседание для рассмотрения соответствующей кандидатуры. Принятие такого решения также позволит обеспечить наибольшую объективность осуществления описанных мероприятий.
В ходе проведения обсуждения личностных и профессиональных качеств сотрудника не допускаются необоснованные обвинения, также не должны высказываться какие-либо подозрения или иные оскорбляющие его честь и достоинства фразы. В интересах всех сторон, принимающих участие в данном мероприятии, создать обстановку доброжелательности и взаимного уважения.
В результате проверки на соответствие указанным выше критериям государственного служащего должно выноситься обоснованное и мотивированное решение, которое также имеет некоторые особенности.
Так, комиссия, проводящая профессионально-общественную аттестацию, не имеет права
Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
9 Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 437; Приказ Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств РФ от 8 февраля 2011 г. № 33 «Об утверждении порядка проведения аттестации и сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 20; 2012. № 13; Российская газета. 2014. № 184; Приказ Федеральной службы по тарифам РФ от 4 июня 2009 г. № 196-к «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации и порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Федеральной службы по тарифам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 33 и др.
Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности
(и не должна его иметь) выносить решение о соответствии или несоответствии сотрудника занимаемой должности. По нашему мнению, результатом такой аттестации должна становится сама оценка уровня сотрудника: насколько его уровень высок, а также то, получил ли он общественное признание и одобрение. По результатам такой оценки государственного служащего не должно в обязательном порядке приниматься решение руководителя соответствующего подразделения. О результатах проведенных мероприятий он должен быть проинформирован, но руководствоваться ими не обязан. Общественное формирование, которое проводило профессионально-общественную аттестацию, должно само выдавать документы, свидетельствующие об об-
щественном признании заслуг данного сотрудника перед обществом и государством.
Проведенный анализ процедурных аспектов профессионально-общественной аттестации позволяет сделать вывод о том, что данный способ оценивания государственных служащих не должен полностью смешиваться с установленной на законодательном уровне государственной аттестацией и, тем более, подменять ее. Сотрудники государственных ведомств должны проходить обозначенные виды аттестаций параллельно и независимо друг от друга. Таким образом, в органах власти будут трудиться не только те сотрудники, которых государство отобрало для себя само, но и те, чей добросовестный труд признан обществом, во благо которого они и осуществляют свою профессиональную деятельность.
Библиография:
1. Вырупаева Т.В. Формирование системы критериальной оценки деятельности государственных и муниципальных служащих // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2006. № 5. С. 92—94.
2. Кочарова М.В. Применение принципов и методов профессионального отбора в аттестации начальников поездов // Человеческий капитал. 2013. № 8 (56). С. 30—34.
3. Курбацкая ТБ. Психология труда. Психология журналистики. Психология рекламы. Психология труда: учеб. Набережные Челны, 2009. Ч. 1. 416 с.
4. Платонова Н.А. Особенности аттестации персонала в условиях антикризисного управления // Вестник Уральского федерального университета. Серия: Экономика и управление. 2011. № 5. С. 170—178.
5. Серопян О.Р. Особенности периодической проверки профессиональных знаний работников прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2010. № 1. С. 311—319.
6. Цильмак А.Н. Методология качественно-количественного оценивания критериев профессионализма сотрудников милиции при их аттестации // Психология и право. 2011. № 1. URL: http://psyjournals.ru/ psyandlaw/2011/n1/39331.shtml.
References (transliteration):
1. Vyrupaeva TV. Formirovanie sistemy kriterial'noy ocenki deyatel'nosti gosudarstvennykh I municipal'nykh slujash'ikh // Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii. 2006. № 5. S. 92—94.
2. Kocharova M.V. Primenenie principov I metodov professional'nogo otbora v attestacii nachal'nikov poezdov // Che-lovecheskiy kapital. 2013. № 8 (56). S. 30-34.
3. Kurbackaya T.B. Psikhologiya truda. Psikhologiya jurnalistiki. Psikhologiya reklamy. Psikhologiya truda: ucheb. Na-berejnye Chelny, 2009. Ch. 1. 416 s.
4. Platonova N.A. Osobennosti attestacii personala v usloviyakh antikrizissnogo upravleniya // Vestnik Ural'skogo federal'nogo universiteta. Seriya: Ekonomika I upravlenie. 2011. № 5. S. 170-178.
5. Seropyan O.R. Osobennosti periodicheskoy proverki professional'nykh znaniy rabotnikov prokuratury // Aktual'nye problem rossiyskogo prava. 2010. № 1. S. 311-319.
6. Cil'mak A.N. Metodologiya kachestvenno-kolichestvennogo ocenivaniya kriteriev professionalizma sotrudnikov mili-cii pri ikh attestacii // Psikhologiya I pravo. 2011. № 1. URL: http://psyjournals.ru/psyandlaw/2011/n1/39331.shtml.
Материал поступил в редакцию 31 августа 2014 г.
