CC BY
196
ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
С.С. Зенин*
Модель профессиональной общественной аттестации в сфере государственного управления: актуальные проблемы реализации**
Аннотация. В статье анализируется современное состояние правового регулирования профессиональной общественной аттестации государственных служащих в Российской Федерации. Автор, последовательно рассматривая особенности аттестации и квалификационного экзамена, более пристальное внимание уделяет изучению признаков профессионально-общественной аттестации. Проведенный анализ позволил выявить ряд проблемных моментов в правовом регулировании процедуры аттестации государственных служащих и сформулировать предложения по его совершенствованию. В статье предлагается унифицировать процедуру аттестации для всех категорий государственных служащих, предусмотреть ответственность за ее непроведение. В работе делается вывод о необходимости создания системы индикаторов, свидетельствующих об уровне профессиональной подготовленности служащих. Проведенное исследование позволило автору сделать вывод о том, что на современном этапе сложилась необходимость трансформации модели профессиональной общественной аттестации в сфере государственного управления по следующим основным направлениям: необходимо унифицировать требования федерального и подзаконного нормативных актов к категориям лиц, не подлежащих аттестации; трансформировать участие представителей общественных советов с уровня общественного мониторинга в реальный инструментарий общественного контроля и открытого государственного управления; разработать индикаторы, позволяющие оценивать уровень профессиональной служебной деятельности, с соответствующей системой материального стимулирования государственных служащих, занимающихся научной деятельностью.
Ключевые слова: общественная аттестация, правовое регулирование, государственная служба, эффективность государственного управления, аттестационная комиссия.
Качество государства зависит от качества людей, поэтому задача политики — обучение и изучение их нужд.
Платон
В отечественной юридической литературе в последнее время все чаще обозначается проблема эффективного государственного управления. Оценка эффективности как инструмента государственного управления становится предметом дискуссии между различными социальными группами, а аудит эффективности государственного управления становится критерием,
по которому судят о необходимости создания или ликвидации тех или иных государственных учреждений или организаций1.
Общая стратегическая цель, определяющая эффективность государственного управления, — повышение уровня социально-экономического
1 См.: Глигич-Золотарева М.В. Аудит эффективности с позиций управления в федеративном государстве. Ч. 1: Общие подходы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 37-42; Она же. Аудит эффективности с позиций управления в федеративном государстве. Ч. 2. Использование методик оценки эффективности государственного управления в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 33-39.
© Зенин С.С., 2015
* Зенин Сергей Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), старший научный сотрудник НИИ ФСИН России. [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Данная статья подготовлена в рамках государственного задания Министерства образования и науки РФ на оказание услуг (выполнения работ) ФГБОУ ВПО Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Модель профессионально-общественной аттестации в сферах бизнеса и государственного управления».
развития, одним из элементов которого выступает повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности госслужбы2. Разработанная в рамках дистрибутивной парадигмы справедливости3 система заслуг закрепляет правило распределения государственных должностей в зависимости от профессиональной компетенции, что, в свою очередь, предполагает не только конкурсный отбор наиболее квалифицированных кадров при зачислении на государственную службу, но и возможность должностного роста государственного служащего. Для этого используются различные способы оценки его профессиональных качеств — аттестация, квалификационный экзамен и др.4
В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ)5, цель аттестации — определение его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
Фактическое отсутствие легального определения аттестации государственных служащих предполагает выявление ее признаков.
Так, Е.П. Поплавская6 выделяет следующие особенности этого института.
Аттестация — это неукоснительная процедура для любого государственного служащего. Ее несоблюдение в установленные сроки считается дисциплинарным проступком и предполагает наложение соответствующего дисциплинарного взыскания. Исключение составляют категории, прямо установленные в законе.
Процедура аттестации осуществляется в государственном учреждении либо специализированной организации. Ее результаты имеют юридическое значение не только для государственного служащего, но и для государства.
Является государственной процедурой. Она проводится в государственном органе, с которым у государственного служащего заключен служебный контракт или в другой, как правило, специализированной для этого организации.
Объектом проверки является теоретические, практические знания и навыки служащего по за-
2 См.: Показатели эффективности реформы государственного управления. М.: Алекс, 2004. С. 16.
3 См.: Прокофьев А.В. Феномен общественной морали: философский анализ: дис. ... д-ра филос. наук. М., 2006. С. 204; Кашников Б.Н. Либеральные теории справедливости и политическая практика России. Великий Новгород: Изд-во НовГУ 2004.
4 См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция справедливости // Известия вузов. Правоведение. 2011. № 6. С. 102-130.
5 См.: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (ред. от 02.04.2014) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6 См.: Поплавская Е.П. Понятие аттестации государ-
ственных гражданских служащих // Известия ТулГУ Эко-
номические и юридические науки. 2008. № 1. С. 249-256.
нимаемой должности, а также его личностные качества, имеющее значение для прохождения государственной службы.
Осуществляется периодически — 1 раз в 3 года (очередная), а внеочередная — в иные периоды, но реже установленных для очередной аттестации.
Осуществляется специально создаваемыми для этого аттестационными комиссиями.
Используются разнообразные формы проведения аттестации.
Результатом аттестации является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта, которое может сопровождаться прохождением переподготовки, повышения квалификации, стажировки или получением дополнительного образования гражданским служащим, а также изменением условий оплаты его труда7.
Современное законодательство в ст. 48, 49 четко отграничивает аттестацию от квалификационного экзамена, закрепляя за последним вопросы присвоения классного чина8. Как видим, продвижение по службе применительно для государственного служащего возможно только через процедуру сдачи квалификационного экзамена.
В.Б. Башуров в качестве особенностей аттестации гражданских служащих указывает следующие признаки: целевое назначение аттестации; периодичность проведения этой процедуры; субъектный состав лиц, подлежащих прохождению аттестации; предмет оценки; применяемые методы аттестационной оценки; варианты принимаемых решений и правовые последствия аттестации гражданских служащих9.
Как видно из предложенных классификаций признаков исследуемого института, в целом авторы занимают сходные позиции. Тем не менее хотелось бы обратить внимание на ряд особенностей.
Признавая аттестацию в качестве общеобязательной процедуры для всех государственных служащих, законодатель указал на ряд исключений. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 48 Федерального закона № 79-ФЗ, аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. Перечисленные выше категории государственных гражданских служащих, относящиеся к управленческому аппарату (независимо от группы), исключены из процедуры профессиональной оценки их соот-
7 См.: Поплавская Е.П. Указ. соч.
8 См.: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (ред. от 02.04.2014) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
9 См.: Башуров В.Б. Отграничение квалификационного экзамена от аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации // Современное право. 2011. № 11. С. 82-88.
ветствия занимаемой должности. В целях недопущения кадрового протекционизма, на наш взгляд, необходимо унифицировать указанную процедуру для всех категорий государственных служащих, предусмотреть ответственность за неисполнение этого правила, а также поставить в зависимость решение руководителя государственного органа от решения комиссии, проводящей аттестацию10.
Кроме того, указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 (далее — Указ № 110), закрепивший Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих, в п. 3 расширил перечень гражданских служащих, не подлежащих аттестации: а) проработавших в занимаемой должности гражданской службы менее 1 года; б) достигших возраста 60 лет; в) беременных женщин; г) находящихся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет (аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через 1 год после выхода из отпуска); д) в течение 1 года со дня сдачи квалификационного экзамена11. Представляется, что Указ № 110 несколько не соответствует положениям Федерального закона. Без сомнения, расширение перечня обусловлено необходимостью повышенной социальной защиты обозначенных категорий, тем не менее представляется целесообразным унифицировать требования федерального и подзаконного нормативных актов.
Временные рамки проведения аттестации, в соответствии с п. 4 Положения о проведении аттестации, предусматривают срок 1 раз в 3 года. Возможна и внеочередная аттестация по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; по решению представителя нанимателя в лице руководителя государственного органа или представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени РФ или субъекта РФ, после принятия в установленном порядке решения: а) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе; б) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих12. Отметим, что временные рамки положений об аттестации в рамках ведомственного нормотворчества четко и
практические без изменений дублируют пункты, закрепленные в Положении о проведении аттестации13.
Состав членов аттестационных комиссией закрепляется в нормативных актах уполномоченных на то учреждений и организаций. Примером может послужить Приказ Минфина РФ от 27.05.2010 № 51н «Об утверждении Порядка создания единой аттестационной комиссии»14, Приказ Ростехнадзора от 26.03.2012 № 185 «Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»15, Приказ МВД России от 17.03.2008 № 245 «Об утверждении Регламента работы аттестационной комиссии Министерства внутренних дел РФ по вопросам федеральной государственной гражданской службы»16. Состав участников комиссии определяется, как правило, из числа руководителей и наиболее высококвалифицированных специалистов государственного учреждения, в том числе представители профсоюзной организации. Кроме того, в ряде случаев состав аттестационной комиссии формируется с учетом необходимости исключения возможности конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения17. С учетом специфики осуществляемой деятельности также могут включаться представители научных, образовательных и других организаций, приглашаемых в качестве независимых экспертов — специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов, представители общественных советов.
10 См.: Антонова Н.М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 23-26.
11 См.: Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» (ред. от 19.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 437.
12 См.: Беляев А. Порядок прохождения государственной службы // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 10. С. 40-52.
13 См. напр.: Приказ МЧС РФ от 28.03.2007 № 168 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации и порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и руководителями территориальных органов, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 22.
14 См.: Приказ Минфина РФ от 27.05.2010 № 51н «Об утверждении Порядка создания единой аттестационной комиссии» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 42.
15 См.: Приказ Ростехнадзора от 26.03.2012 № 185 «Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» (ред. от 22.08.2014) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 35.
16 См.: Приказ МВД России от 17.04.2008 № 245 «Об утверждении Регламента работы аттестационной комиссии Министерства внутренних дел РФ по вопросам федеральной государственной гражданской службы» (ред. от 28.07.2014) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 18.
17 См.: Приказ Минобрнауки России от 28.07.2014 г. № 795
«Об утверждении Положения о порядке проведения атте-
стации работников, занимающих должности научно-педа-
гогических работников» // Российская газета. 2014. 29 авг.
Общее число этих представителей и независимых экспертов в ряде случаев должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов аттестационной комиссии. Все члены аттестационной комиссии при принятии решений обладают равными правами18.
Указом Президента РФ от 19.03.2013 № 20819 в Указ № 110 внесены изменения, согласно которым в состав аттестационной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ»20, образован общественный совет, а также аттестационной комиссии в органе исполнительной власти субъекта РФ, при котором, в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ, образован общественный совет, наряду с лицами, названными в абз. 2 настоящего пункта, включаются представители указанных общественных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов аттестационной комиссии.
Кандидатуры представителей общественного совета при государственном органе для включения в состав аттестационной комиссии представляются этим советом по запросу руководителя государственного органа.
Формирование указанных выше общественных советов осуществляется в несколько этапов. По итогам собственного заседания Совет общественной палаты направляет руководителю федерального исполнительного органа предложение о создании такого совета (включая причины обращения, цель сотрудничества, план работы, сроки и предполагаемые результаты взаимодействия). Руководитель федерального органа исполнительной власти выносит решение по указанному вопросу.
Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется в зависимости от того, кто осуществляет контроль над деятельностью федерального органа исполнительной власти — Президент РФ или Правительство РФ.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке
образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ»21 (далее — Постановление № 481), предложение общественной палаты рассматривается в течении 1 месяца и в течение 2 месяцев образуется указанный общественный совет, функционирующий на бесплатной основе, финансирование деятельности самого общественного совета осуществляется из средств федерального бюджета, выделенных на финансирование соответствующего федерального органа исполнительной власти22.
При федеральных органах исполнительной власти контроль над деятельностью которых осуществляет Президент РФ (в том числе федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), образование общественных советов регулируется Указом Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»23.
В рамках исследования особенностей формирования таких советов считаем верной позицию О.А. Околесновой, по мнению которой существующий сегодня порядок формирования ставит под сомнение их общественное начало. Если состав напрямую зависит от руководителя ведомства, при котором создается общественный совет, то деятельность подобных органов будет объектовой только при условии их независимости от органов исполнительной власти, при которых они созданы. В противном случае их общественный
18 См.: Приказ Минспорта России от 13.09.2012 № 211 «Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии Министерства спорта РФ » (ред. от 30.05.2014) // Российская газета. 2012. 10 дек.
19 См.: Указ Президента РФ от 19.03.2013 г. № 208 «О внесении изменений в Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110, и в Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 12. Ст. 1242.
20 См.: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» (ред. от 20.04.2014) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
21 См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФи» (ред. от 06.06.2013) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 32. Ст. 3322.
22 См.: Давыдов Л.В., Слобцов И.А., Степашина М.С. Комментарий к Федеральному закону от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» (постатейный) // СПС «Консультант Плюс».
23 См.: Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» (ред. от 23 мая 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.
характер утрачивается, и не может быть достигнута основная цель их создания24.
Думается, что на практике будет весьма затруднительно реализовывать право членов таких общественных советов вмешиваться в деятельность аттестационных комиссий, привлекать руководителей, ответственных за проведение аттестации к правовой ответственности25. Подразумевается, на наш взгляд, в лучшем случае реализация функции общественного мониторинга.
При проведении оценки в качестве ее предмета п. 2 Положения о проведении аттестации указывает «определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности», при этом согласно абз. 2 п. 17 вышеуказанного Положения оценивается «его соответствие квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участие в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложность выполняемой им работы, ее эффективность и результативность».
Требование о соответствии квалификационным характеристикам, предъявляемым в рамках указанного выше положения, выглядит, на наш взгляд, избыточным, прежде всего потому что ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ и п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ26 указывают на то, что граждане, поступающие на службу, должны удовлетворять квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом № 79-ФЗ.
Кроме того, в 2013 г. Министерством труда России была разработана система квалификационных требований, нашедшей свое отражение в Методическом инструментарии по установлению квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы27.Следует отметить, что разработанный в рамках компе-тентностного подхода инструментарий, адаптированный в основном на психометрические составляющие, на наш взгляд, не всегда объективно может дать точный прогноз, соответствует ли тот
24 См.: Околеснова О.А. Субъекты информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 22-26.
25 См.: Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. С. 12-18.
26 См.: Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» (ред. от 19.03.2014) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 439.
27 См.: Методический инструментарий по установлению
квалификационных требований к должностям государ-
ственной гражданской службы (документ опубликован не
был) // СПС «Гарант».
или иной кандидат предъявляемым требованиям. На сегодняшний день разумное сочетание тестовых заданий с поведенческими процедурами, дополненными интервью, представляются, на наш взгляд, наиболее эффективным28.
Критерии сложности выполняемой работы, ее эффективность и результативность также, полагаем, требуют усовершенствования ввиду того, что на сегодняшний день унифицированной методики оценки и показателей деятельности государственного служащего, закрепленного в его должностном регламенте, не предусмотрено. А принятые на сегодняшний день методические рекомендации по комплексной оценке в ряде случаев носят рекомендательный характер и могут учитываться при проведении аттестаций29.
Результаты профессиональной служебной деятельности должны содержать индикаторы, которые позволили бы стать мерой, определяющей уровень профессионализма государственных служащих. Следует в этой связи указать на ч. 14—17 ст. 50 Федерального закона № 79-ФЗ, закрепляющие возможность особого порядка оплаты труда государственных служащих. На сегодняшний день нормативно этот вопрос остается неурегулированным, что без сомнения оказывает влияние на достижение конкретных результатов деятельности государственными служащими30. Также, полагаем, возникает вопрос о том, почему особый порядок оплаты труда государственного служащего предполагает его закрепление только за определенными категориями? Эффективность и результативность выполняемой работы должны стать универсальными критериями с соответствующим уровнем материального стимулирования.
Существующая в государственных органах система планирования достаточно часто не позволяет верно оценить результаты работы чиновника уровня руководителя за определенный период. Это приводит к смещению акцента с конечного результата деятельности на исполнение текущих обязанностей по организации работы государственного учреждения, исполнение конкретных поручений, демонстрацию лидерских качеств, что не всегда указывает на результативность их деятельности. Как справедливо указывает Д.А. Герасименко, это приводит к следующим проблемам:
28 См.: Лурье Е. Психологические тесты в оценке компетенций // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2009. № 9. С. 65-78.
29 См.: Приказ ФНС России от 23.05.2012 № ММВ-7-4/349@ «Об утверждении Методических рекомендаций по комплексной оценке федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной налоговой службы» (ред. от 26.05.2014). Абз. 2 п. 13 // СПС «Консультант Плюс».
30 См.: Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 27-32.
- оценка итогов работы государственного служащего не соответствует успешности достижения целей, которые были перед ним поставлены, то есть не является адекватной;
- неадекватность оценки снижает эффективность работы как руководителей, которые были незаслуженно высоко оценены (возникает чувство «безнаказанности» контроля), так и тех, которые были незаслуженно недооценены (снижается мотивация к качественному исполнению обязанностей)31. Большое влияние на вынесение решения по
результатам профессиональной аттестации служебной деятельности государственного служащего оказывает анализ документов, которые передаются в аттестационную комиссию. К ним, в частности, следует отнести: а) административный регламент или положение о соответствующем органе; б) положение о подразделении, в котором проходит службу аттестуемый; в) регламент по замещаемой должности г) отзыв об исполнении обязанностей за период службы д) дополнительные сведения, представленные в аттестационную комиссию гражданским служащим о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период; е) заявление гражданского служащего о его несогласии с представленным отзывом; ж) пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя; з) аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации, позволяющий сравнить сведения о гражданском служащем, проверить выполнение им замечаний и предложений аттестационной комиссии.
На собеседовании гражданскому служащему могут быть заданы вопросы о содержании результатов его профессиональной деятельности с учетом его опыта, знания им налагаемых законом ограничений и порядка их соблюдения; запретов, связанных с гражданской службой, требований к служебному поведению гражданского служащего. Текст вопросов и краткие ответы на них должны найти свое отражение в протоколе. Грамотное оформление аттестационной документации и четкое проведение самой аттестационной процедуры должно исключить основания для обращения работника в суд.
Так, в Апелляционном определении Верховного суда Республики Тыва от 02.07.2013 по делу № 33-565/2013 на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 04.04.2013, в частности, указано, что поскольку о проведении аттестации 10.01.2013, на которой не присутствовали
независимые эксперты и руководитель структурного подразделения, истица заранее не была предупреждена, а также не проводилось обсуждение профессиональных и личностных качеств истицы, и решение не соответствует нормативному правовому акту, суд правильно признал проведение аттестации в отношении истицы с нарушением установленного порядка, а ее результаты не-действительными32.
Положение о проведении аттестации в п. 20 предусматривает ограниченный перечень результирующих решений, принимаемых по итогам аттестации: а) соответствует замещаемой должности гражданской службы; б) соответствует замещаемой должности гражданской службы с включением в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы33.
В случае если по результатам голосования голоса членов аттестационной комиссии распределяться поровну, служащий все равно признается соответствующим занимаемой должности. Указанное правило, закрепленное в п. 19 Положения об аттестации, представляется избыточным, так как может применяться только по последнему основанию, а процедура голосования не предполагает тайного проведения. Следовательно, состав аттестационной комиссии заранее можно предусмотреть нечетный, председательствующий при подсчете голосов сможет принять окончательное решение. Полагаем целесообразным ориентировать членов аттестационной комиссии на четкое установление условий такого соответствия.
Решение, принимаемое аттестационной комиссией, представляет собой резолютивное юридическое действие, ввиду того что в нем итоги аттестации гражданского служащего подводятся в окончательном виде. Фактическая и юридическая обоснованность решения аттестационной комиссии определяет ее результат.
9. Итогом указанных выше видов решений может быть включение служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста в рамках подп. «а» п. 23 Положения об аттестации. Как справедливо указывает В.Б. Башуров, оно не свойственно аттестации гражданских служащих, так как:
31 См.: Герасименко Д.А. Специфика оценки результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. № 1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/spetsifika-otsenki-rezul-tativnosti-professionalnoy-sluzhebnoy-deyatelnosti-gosudarst-vennyh-sluzhaschih (дата посещения: 29.10.2014).
32 См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Тыва от 02.07.2013 по делу № 33-565/2013 // СПС «Консультант Плюс».
33 См.: Некрасова Ю. Проведение аттестации госслужащих // Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2011. № 9. С. 73-77.
1) не соответствует цели аттестации;
2) не обеспечивает равного доступа граждан к государственной службе и, соответственно, противоречит правилу формирования на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы кадрового резерва (ст. 64 Федерального закона № 79-ФЗ);
3) не позволяет определить:
- в какой из кадровых резервов рекомендуется гражданский служащий к включению — в федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта РФ либо в кадровый резерв государственного органа субъекта РФ;
- на какую из вышестоящих должностей гражданской службы гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв;
- на основании каких данных аттестационной комиссией установлено соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям по вышестоящей должности гражданской службы;
- какие правовые последствия влечет данное решение аттестационной комиссии в отношении гражданского служащего в случае отражения мнения аттестационной комиссии в решении представителя нанимателя (правовом акте государственного органа)34. Полагаем, наиболее справедливым здесь видится решение аттестационной комиссии о соответствии или несоответствии государственного служащего замещаемой должности и включении или не включении рекомендации к поощрению по результатам аттестации.
Следует указать особо на то обстоятельство, что в апреле 2014 г. в Указ № 110 были внесены изменения, исключающие словосочетание «установленный порядок», оптимизировав тем самым процедуру принятия результирующего документа35.
Подпункт «б» п. 23 Положения об аттестации предусматривает принятие решения о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации.
Библиография:
Однако Положение об аттестации не указывает сроки реализации такого условия. Кроме того, полагаем ошибочным признавать государственного служащего соответствующим замещаемой должности ввиду отсутствия у него необходимых квалификационных характеристик.
Получается, что в одном случае аттестационная комиссия принимает решение о понижении гражданского служащего в должности или его переводе на нижестоящую должность с его согласия (подп. «в» п. 23 Положения об аттестации), а в другом — направляет на профессиональную подготовку или повышение квалификации. Представляется, что на практике при проведении аттестации субъективное мнение руководителя комиссии может иметь решающее значение.
Подводя итог всему вышесказанному, следует указать на необходимость существенной трансформации модели профессиональной общественной аттестации в сфере государственного управления по следующим основным направлениям:
- унифицировать требования федерального и подзаконного нормативных актов к категориям лиц, не подлежащих аттестации;
- трансформировать участие представителей общественных советов с уровня общественного мониторинга в реальный инструментарий общественного контроля и открытого государственного управления;
- разработать индикаторы, позволяющие оценивать уровень профессиональной служебной деятельности, с соответствующей системой материального стимулирования государственных служащих занимающихся научной деятельностью;
- в рамках итогового решения, на наш взгляд, представляется целесообразным принимать решение о соответствии или несоответствии гражданского служащего замещаемой должности и включении или не включении рекомендации к поощрению по результатам аттестации, направлении на учебу или включении в кадровый резерв, выделив критерии, предъявляемые к нему по должности.
1. Антонова Н.М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 23—26.
34 См.: Башуров В.Б. Указ. соч.
35 См.: Указ Президента РФ от 19.03.2014 № 156 «О внесении изменений в Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110, и Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 12. Ст. 1263.
2. Башуров В.Б. Отграничение квалификационного экзамена от аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации // Современное право. 2011. № 11. С. 82—88.
3. Беляев А. Порядок прохождения государственной службы // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 10. С. 40—52.
4. Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 27-32.
5. Некрасова Ю. Проведение аттестации госслужащих // Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2011. № 9. С. 73-77.
6. Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. С. 12-18.
7. Околеснова О.А. Субъекты информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 22-26.
8. Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2008. № 1. С. 249-256.
9. Пресняков М.В. Конституционная концепция справедливости // Известия вузов. Правоведение. 2011. № 6. С. 102-130.
References (transliteration):
1. Antonova N.M. Problemy juridicheskoj otvetstvennosti v kontekste realizacii konstitucionnogo principa ravnogo dostupa k gosudarstvennoj sluzhbe v Rossijskoj Federacii // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2010. № 5. S. 23-26.
2. Bashurov V.B. Otgranichenie kvalifikacionnogo jekzamena ot attestacii gosudarstvennyh grazhdanskihsluzhashhih Rossijskoj Federacii // Sovremennoe pravo. 2011. № 11. S. 82-88.
3. Beljaev A. Porjadok prohozhdenija gosudarstvennoj sluzhby // Uchrezhdenija kul'tury i iskusstva: buhgalterskij uchet i nalogooblozhenie. 2009. № 10. S. 40-52.
4. Davydov K.V Dolzhnostnye reglamenty gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashhih kak jelement reformy gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii: osnovnye pravovye problemy // Administrativnoe pravo i process. 2011. № 4. S. 27-32.
5. NekrasovaJu. Provedenie attestacii gossluzhashhih // Kazennye uchrezhdenija: buhgalterskij uchet i nalogooblozhenie. 2011. № 9. S. 73-77.
6. Nesterov A.V. Ob obshhestvennom kontrole i otkrytom gosudarstvennom upravlenii // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2014. № 3. S. 12-18.
7. Okolesnova O.A. Subekty informacionno-pravovyh otnoshenij v sfere obshhestvennogo kontrolja // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2014. № 6. S. 22-26.
8. Poplavskaja E.P. Ponjatie attestacii gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashhih // Izvestija TulGU. Jekonomicheskie i juridicheskie nauki. 2008. № 1. S. 249-256.
9. Presnjakov M.V. Konstitucionnaja koncepcija spravedlivosti // Izvestija vuzov. Pravovedenie. 2011. № 6. S. 102-130.
Материал поступил в редакцию 7ноября 2014 г.
Model of the professional public attestation in the sphere of state administration: topical issues of its
implementation
ZENIN, Sergey Sergeevich — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University, senior scientific researcher of the Scientific Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. [[email protected]]
123995, Russia, Moskva, ul.Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article provides analysis of the current situation with the professional public attestration of the public officials in the Russian Federation. The author consequently studies the specificities of attestation and qualification exam, paying special attention to the elements of professional public attestation. The said analysis has allowed to reveal a number of problems in the legal regulation of the procedure of attestation of state service officials, allowing to formulate proposals for its improvement. The article also proposes unification of the attestation procedure for all categories of state service officials, and formulates specific improvements. The conclusion is drawn on the need to form the system of indicators, showing the level of professional competence of the state service officials. The study has allowed the author that at the current stage of development there formed the need to transform the model of professional public attestation in the sphere of public administration in three key directions. In the opinion of the author, there is need to unify the requirements of federal laws and the by-laws to the various categories of persons, who are not subject to attestation: there is need to transform participation of the public councils at the level of public monitoring into an efficient instrument for social control and open public administration, there is also need to develop indicators, allowing to evaluate the level of professional service activities and the system of material support of state service officials, engaging in scientific activities. Keywords: public attestation, legal regulation, state service, efficiency of state administration, attestation commission.
