CC BY
51
26 (209) - 2011
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.22:352
ПЕРСПЕКТИВЫ ПОВЫШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
С. А. ЧЕРНОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: fefnews@mail.ru Дагестанский государственный университет
В статье освещаются тенденции бюджетно-налоговых отношений в субъектах Российской Федерации, анализируются недостатки бюджетного и налогового законодательства. На основании проведенного исследования даны рекомендации, направленные на повышение бюджетного потенциала регионов РФ.
Ключевые слова: бюджетный потенциал, налоговый потенциал, межбюджетные отношения, региональный бюджет.
Стратегия бюджетной политики, проводимая в последние годы Правительством Российской Федерации, несмотря на ряд деклараций о ее социальной направленности, в основном ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета. Проводя такую политику, руководство страны добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако в реализуемом ныне сценарии бюджетной политики в качестве начальной ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно фондовых методов. Не случайно количество фондов поддержки регионов
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы.
возросло до шести. Формируемая таким образом бюджетная политика актуализирует проблему бюджетной обеспеченности регионов Российской Федерации.
Под бюджетным потенциалом понимают максимально возможные расходы, которые может позволить себе бюджет исходя из доходных поступлений. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 131, п. 6) бюджетный потенциал рассматривается с точки зрения бюджетной обеспеченности. Уровень бюджетной обеспеченности определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя [1].
Бюджетный потенциал региона целесообразно рассматривать с точки зрения поступления налоговых платежей и эффективности их использования. Фактически под бюджетным потенциалом региона
можно понимать сумму потенциалов всех действующих в данном регионе доходов и расходов, что раскрывает свойство аддитивности бюджетного потенциала.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 56, 57) определяет структуру доходов бюджета субъекта Федерации, формирует расходные обязательства субъекта РФ (ст. 85). При оценке регионального бюджетного потенциала в качестве доходной базы целесообразно рассматривать только собственные доходы [1].
В структуре бюджетного потенциала региона можно выделить:
— налоговые доходы субъекта РФ;
— неналоговые доходы субъекта РФ и безвозмездные поступления, за исключением субвенций;
— потенциал планируемых расходов субъекта
РФ.
За последние годы наметились некоторые положительные тенденции. Так, доходы бюджетов субъектов РФ за 2001—2011 гг. в реальном выражении увеличились более чем в 2 раза. Продолжается положительная динамика экономических показателей муниципалитетов, что позволило обеспечить рост собственных доходов местных бюджетов более чем на 10%.
Благодаря сформированной структуре доходов и системе мер, стимулирующих проведение ответственной финансовой политики, практически в полном объеме обеспечивается стабильная и своевременная реализация расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Объем неисполненных обязательств консолидированных бюджетов субъектов РФ был существенно сокращен за последние предкризисные годы — с8 до1 %по отношению кдоходам [9].
В целях стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию
доходной базы уточнена методика распределения основного по объему канала финансовой помощи бюджетам субъектов РФ — дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился в результате роста налоговых поступлений. Кроме того, начиная с 2008 г. объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам РФ в исполнении их расходных обязательств.
Вместе с тем определенный «перекос» при распределении налоговых доходов является одной из причин недостаточности доходной базы большинства бюджетов территорий для финансирования делегированных федеральным центром расходных обязательств.
В 2007 г. 41,8% всех налоговых доходов было зачислено в региональные и местные бюджеты (табл. 1), а в 2009 г. - 45,17 %, т. е. на 3,37 % больше. Если проанализировать доходные источники по отдельности, то наблюдается преобладание доли федерального бюджета. Это связанно с реализацией целого ряда правительственных программ по реформированию экономики, финансов, социальной сферы, с принятием существенных поправок в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ.
Целью дальнейшего реформирования бюджетного и налогового законодательства РФ является создание условий, при которых регионы будут стремиться к росту собственной доходной базы и к уменьшению межбюджетных потоков, объемов трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Одним из эффективных способов стимулирова-
Таблица 1
Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему РФ, включая государственные внебюджетные фонды за 2007—2009гг., млрд руб.*
Наименование 2007 2008 2009 2009 к 2007, %
Налоги и сборы в бюджетную систему РФ, всего В том числе: 8 643,4 10 032,8 8 379,3 96,9
— в консолидированный бюджет РФ (включая единый социальный налог) — удельный вес, % — в федеральный бюджет РФ (включая единый социальный налог) — удельный вес, % — в консолидированные бюджеты субъектов РФ — удельный вес, % — в государственные внебюджетные фонды — удельный вес, % 7 360,2 8 455,7 6 798,1 92,3
85,15 84,28 81,11 -4,04
3 747,6 4 078,7 3 012,4 80,3
43,35 40,65 35,95 -7,4
3 612,6 4 377,0 3 785,7 104,7
41,80 43,63 45,17 +3,37
1 283,2 1 577,1 1 581,2 123,2
14,85 15,72 18,87 +4,02
* В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внебюджетные фонды входят в состав бюджетной системы.
ния регионов самим зарабатывать средства является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходов в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.
Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.
Как известно, принцип самостоятельности бюджетов, регламентированный Бюджетным кодексом РФ, дает органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления
право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов, за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром. Указанный принцип в полной мере может соблюдаться только для бюджетов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Однако в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока, причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ.
Большинство регионов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество бюджетов, сильно зависящих от финансовой помощи из федерального бюджета. Поданным Министерства регионального развития РФ, в2010г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), за исключением Ставропольского края, составила более 60 %.Из них:
— в Чеченской Республике — 92,3 %;
— в Республике Ингушетия — 92,5 %;
— в Кабардино-Балкарской Республике — 58,4%;
— в Республике Дагестан — 68,1%;
— в Республике Северная Осетия — Алания — 70,4%;
— в Карачаево-Черкесской Республике —
70,2%;
— в Ставропольском крае — 36,5 %.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального
бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Так, в 2006 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 65 регионов, в 2007г. — 67, а в 2010 г. их стало 71. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ средств из Федерального фонда поддержки регионов в 2006 г. составил 228,9 млрд руб, в 2007г. — 261,3 млрд руб., в 2008г. — 328,6 млрд руб., в 2009 г. - 373,9 млрд руб., в2010г. -396,9 млрдруб. [2—6].
Среди регионов Северо-Кавказского федерального округа наиболее остро проблема бюджетной обеспеченности стоит в Республике Дагестан. Здесь доля средств, получаемых бюджетом республики из федерального центра, составляет свыше 70 % от всех поступлений в консолидированный бюджет республики [10]. Это свидетельствует о полной финансовой зависимости экономики и социальной сферы Республики Дагестан от федерального центра (см. рисунок). Поэтому актуальной является проблема обеспечения бюджетной самодостаточности республики.
Следует отметить, что если территориальная дифференциация регионов РФ в 1991г. составляла 11,6 раза, то в 1998 г. (без учета средств Фонда финансовой поддержки регионов) — уже 50 раз. В 2010 г. она уменьшилась до 40 [9]. Такая ситуация сложилась во многих регионах РФ. Например, различия по уровню экономического развития по районам Дагестана составляют более 16, а в городах (по показателю производства промыш-
2005
2006
2007
2008
Динамика уровня дотационности консолидированного бюджета Республики Дагестан в2005—2010гг., %
ленной продукции надушу населения) — более 38 раз. Уровень фактического обеспечения бюджетов собственными налоговыми платежами различается по районам Республики Дагестан почти в 10, а по городам — в23 раза [10].
По мнению автора, основным фактором увеличения поступлений доходов в бюджет является развитие бизнеса в регионе. Именно бизнес платит большую часть налогов в бюджет, и в первую очередь налог на прибыль и налог на имущество, а также акцизы. Поэтому доходы бюджета напрямую зависят от величины прибыли, получаемой бизнесом, и стоимости его имущества. Именно бизнес создает дополнительные рабочие места, способствуя тем самым увеличению поступлений в бюджет налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, косвенных налогов.
Увеличение налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты можно обеспечить и за счет легализации «теневого» сектора экономики. По оценкам Федеральной службы государственной статистики, по России в целом продукция теневого сектора составляет примерно 20 % ВВП. Поданным некоторых экономистов, в торговле и сфере обслуживания доля теневого оборота доходит до 50% ВВП и выше. По оценкам экономистов, в Дагестане теневой сектор экономики достигает 40 % ВРП, а по отдельным отраслям производства продукции и услуг - 2/3 ВРП.
Существование огромного теневого сектора сдерживает экономическое развитие регионов РФ, деформирует рынок, снижает налоговый
потенциал, затрудняет решение многих социальных задач. Следствием существования значительного теневого сектора в экономике регионов РФ являются низкая платежная и налоговая дисциплина субъектов хозяйствования, высокая доля наличных денег в платежном обороте, высокая степень коррупции и низкая эффективность деятельности государственных контрольных органов. Прямой ущерб от теневой экономики — сужение доходной базы бюджетов всех уровней.
2009
2010
Именно поэтому максимально возможная легализация теневой экономики является одной из самых острых проблем совершенствования государственного регулирования, расширения налоговой базы и ускорения социально-экономического развития регионов России [8].
Важнейшим направлением повышения бюджетного потенциала регионов является мобилизация собственных финансовых ресурсов. Необходимо провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и принятия мер по их оптимизации. Бюджеты регионов недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. В целях увеличения доходной базы региональных бюджетов в первую очередь необходимо осуществить инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, расширению налоговой автономии региональных и местных властей. Также целесообразно рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам с одновременным сокращением наименее эффективных видов финансовой помощи и повышением концентрации межбюджетных трансфертов на отдельных приоритетных направлениях.
Основной резерв увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований связан, в первую очередь, с уплатой региональных и местных налогов благодаря выявлению неучтенных объектов налогообложения.
Другим резервом укрепления налогового потенциала является поддержка значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, включающая меры по использованию гарантийных механизмов и осуществление субсидирования процентных ставок по кредитам банков, предоставляемых предприятиям этих отраслей.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц. Поступления от него формируют основную часть территориальных бюджетов. Важно улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять данные о суммах удержанного и начисленного налога на доходы физического лица (НДФЛ). Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и
взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых экстренных проверок [7].
Очевидно, что важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность территорий, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого необходимо внесение изменений не только в Налоговый кодекс РФ, ноив Бюджетный кодекс РФ.
Наполнение региональных бюджетов необходимыми средствами должно производиться так, чтобы у соответствующих органов формировались стимулы для социально-экономического развития территории. Здесь необходимо руководствоваться принципом ограниченности ресурсов, осуществление которого позволяет при распределении средств задействовать прежде всего потенциал и, следовательно, заботиться о восстановлении использованных ресурсов.
В целях повышения доходной базы региональных бюджетов предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи. Налоговые доходы создают предпосылки для заинтересованности региональных властей в повышении этих доходов, а передача налоговых доходов в виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является инструментом бюджетного регулирования. При этом в тех субъектах, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, предлагается отойти от общего принципа и в целях максимального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов перераспределять больше средств финансовой помощи. При втором варианте территориальные органы, имея меньше самостоятельности в вопросах регулирования собственной налоговой базы, будут лишены стимулов к расширению налоговой базы на подведомственной территории, что не лучшим образом скажется на ее социально-экономическом развитии. Таким образом, в целях выполнения возложенных на регионы задач собственные доходы региональных бюджетов должны в большей степени состоять из налоговых источников, а не формироваться преимущественно за счет финансовой помощи.
Для повышения бюджетного потенциала регионов РФ, по мнению автора, необходимо проведение следующих мероприятий. 1. Продолжить работу по определению реального бюджетного потенциала своих территорий и усилить работу по использованию имеющегося производственного потенциала;
2. Усилить работу по выявлению неучтенных доходов отдельных категорий налогоплательщиков и учету всех субъектов экономической деятельности и объектов налогообложения;
3. Предоставить более широкие полномочия региональным органам власти. Целью такого расширения полномочий является улучшение финансового благосостояния регионов посредством усиления стимулирующей и регулирующей функций налогов;
4. Включить в налоговую компетенцию регионов РФ полномочия по самостоятельному определению региональных налогов, по способам исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и размеров ставок без верхних пределов, устанавливаемых федеральным законодательством.
Проведение комплекса мероприятий будет способствовать увеличению доходной части бюджетов, сокращению дотационности региональных бюджетов и повышению бюджетного потенциала регионов Российской Федерации.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. О федеральном бюджете на2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЭ.
3. О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ.
4. О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3.
5. О федеральном бюджете на 2007 год: Федеральный закон от 19.12.2006 № 238-ФЭ.
6. О федеральном бюджете на 2006 год: Федеральный закон от26.12.2005 № 189-ФЗ.
7. Пронина Л. И. Муниципальные образования в условиях кризиса //Бюджет. 2009. № 9.
8. Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2020 года. URL: http://www.minfinrd.ru.
9. URL: http://www.minfin.ru.
10. URL: http://www.minfinrd.ru.
