CC BY
62УДК 343.7 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10073
ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕКРИМИНАЛИЗАЦИИ СФЕРЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Мария Михайловна ИСАИЧЕВА, преподаватель, Омская академия МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье рассматриваются пути совершенствования действующего законодательства в целях очищения системы государственных закупок от преступных проявлений. Анализ современной криминальной ситуации, складывающейся в сфере закупок, позволяет констатировать особую уязвимость механизма заключения и исполнения государственных контрактов для коррупционных действий должностных лиц. В связи с этим предложены дополнительные меры противодействия криминальной активности.
Ключевые слова: уголовная ответственность, государственные закупки, декриминализация, должностное лицо.
Annotation. The article discusses ways to improve the current legislation in order to cleanse the public procurement system from criminal manifestations. An analysis of the current criminal situation in the procurement sphere makes it possible to state the special vulnerability of the mechanism for concluding and executing government contracts for corrupt actions of officials. In this regard, proposed additional measures to counter criminal activity.
Keywords: criminal liability, government procurement, decriminalization, official.
Стабильно высокая криминализация сферы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд отмечается уже много лет1. Принятый в 2013 г. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 не привел к решению этой проблемы. Механизм совершения закупок усложнился, но при этом конкурентная система закупок в полном объеме не сложилась.
Весной 2019 г. Генеральный прокурор РФ в ежегодном докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ обратил внимание на то, что за два истекших года ущерб от коррупционных преступлений вырос в два раза и составил 65,7 млрд руб., а в сфере закупок, по данным Минфина России, в результате различных нарушений законодательства ущерб бюджетной системе превысил 153 млрд руб.3
Законодательство о закупках находится в «стадии постоянного реформирования»4; за период действия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в него вносилось 63 корректировки. Однако результативным этот процесс признать невозможно.
Так, в 2014 — 2018 гг., по данным Счетной палаты РФ, уровень конкуренции практически не изменился, 94% закупок совершаются неконкурентными способами, свыше 50% — у единственного поставщика (при этом количество видов таких закупок удвоилось: в 2014 г. их было 28, в 2018 г. стало 56)5.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы6 декриминализация сферы государственных закупок признается одним из актуальнейших направлений. Из этого следует, что для ее успешного решения требуется предпринять ряд неотложных мер по оздоровлению механизма определения постав-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
щиков, заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Определенные законодательные решения в этой части уже состоялись: в 2018 г.: были приняты и вступили в силу изменения в Уголовный кодекс РФ, в соответствии с которыми была установлена ответственность за злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа (статьи 201.1, 285.4) и за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (статьи 200.4, 200.5, 200.6). Однако до настоящего времени практическая апробация этих норм не состоялась, а их содержание было подвергнуто обоснованной критике7.
На наш взгляд, установление ответственности за злоупотребления при заключении и исполнении контракта для представителей заказчика, не являющихся должностными лицами, было ошибкой законодателя.
Аргументируя это, обратим внимание на следующее.
Во-первых, в современный период сформировался, по образному выражению некоторых авторов, «феномен служебной организованной преступности»8. В практике известны случаи, когда организованные группы, созданные должностными лицами, функционируют в течение длительного времени, благодаря чему грубо нарушается установленный порядок совершения государственных закупок и наносится ущерб бюджетной системе.
Например, в Республике Хакассия пресечена деятельность организованной группы, в которую входило пятеро должностных лиц республиканского центра организации закупок, заранее договорившихся и распределивших роли для совершения последующих действий, связанных с обеспечением победы в проведении электронных аукционов конкретным поставщикам. Действуя в соответствии с заранее разработанным планом, каждый из них приложил усилия в области планирования закупок, подготовки извещений о проведении закупки, незаконном ограничении доступа к электронным аукционам других поставщиков9.
Приведенный пример иллюстрирует высокую степень общественной опасности организованной преступной деятельности должностных лиц. Уголовно-правовой инструментарий, созданный в главе 30 УК РФ, позволяет квалифицировать содеянное как одно из преступлений коррупционной направленности (злоупотребление должностными полномочиями, получение
взятки). Криминальная активность лиц, осуществляющих функции представителя заказчика, но не обладающих должностным статусом, не имеет таких широких масштабов, поскольку степень их самостоятельности при исполнении служебных обязанностей меньше, и они контролируются должностными лицами.
Во-вторых, при нарушении законодательства о государственных закупках широко используются административно-правовые средства контроля, реализуемые подразделениями ФАС России. Результативность этой работы находится на достаточной высоте10, а это значит, что при проведении закупки с нарушением положений закона ее итоги могут быть отменены, и оплата товаров, работ, услуг по государственному контракту не состоится. При совершении этих нарушений работниками контрактных служб (на стадии размещения заказа и при определении поставщика / исполнителя) нанесения ущерба бюджетной системе можно избежать. Между тем новые уголовно-правовые запреты содержат признак крупного ущерба (ст. 200.4, ст. 200.6 УК РФ), подразумевая, что заключение и оплата государственного контракта состоялись.
Иными словами, проведение закупки с нарушением закона было скрыто от контролирующего органа. В силу отсутствия полномочий, присущих должностному лицу, рядовой представитель контрактной службы имеет достаточно мало возможностей для такой противоправной деятельности.
Приведенные аргументы позволяют заключить, что в целях декриминализации сферы государственных закупок новые уголовно-правовые запреты могут оказаться бесполезными и не востребованными у правоприменителей. В свою очередь, для успешного противодействия криминальной активности должностных лиц в сфере осуществления государственных закупок необходима оптимизация правоприменительной деятельности.
Так, можно предложить следующие частные правила квалификации преступлений, совершенных должностными лицами в сфере осуществления государственных закупок:
■ при установлении предварительной договоренности с представителем исполнителя относительно заключения контракта, условий его выполнения или приемки его результатов содеянное следует квалифицировать как получение взятки, если имело место незаконное вознаграждение, а больше никакие суммы должностное
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
лицо не получило, хотя и способствовало их выводу из бюджетной системы;
■ в аналогичных ситуациях, осложненных сговором относительно манипулирования ценой контракта и фальсификацией результатов его исполнения, содеянное следует квалифицировать как получение взятки и растрату с использованием служебного положения, если установлен факт уплаты незаконного вознаграждения, а также последующее незаконное обогащение за счет выведенных из бюджетной системы денежных средств;
■ при наличии договоренности об обеспечении заключения контракта с конкретным исполнителем, не осложненной передачей незаконного вознаграждения, но включающей его уплату в будущем (при условии, что исполнение контракта будет осуществляться надлежаще), содеянное следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности, а также как получение взятки, если вознаграждение (или его часть) было уплачено должностному лицу;
■ в аналогичных ситуациях, если должностное лицо изначально осознавало, что исполнение контракта надлежащим образом осуществляться не будет, содеянное следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности, а также как растрату денежных средств, совершенную с использованием служебного положения.
Таким образом, сфера осуществления государственных закупок получает дополнительную уголовно-правовую охрану, поскольку предложенные правила квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами, развивают правовые позиции Пленума Верховного Суда РФ относительно юридической оценки основных форм противоправного поведения.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что процесс декриминализации, т.е. очищения
от преступных проявлений, сферы осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд принял затяжной характер. Для его успешного завершения в большей части необходима оптимизация правоприменительной деятельности, поскольку нормативная база, созданная для противодействия должностной преступности, не требует совершенствования, за исключением точечных изменений.
1 Интервью заместителя Генерального прокурора РФ А.Э. Буксмана информационному агентству «ТАСС» // ТАСС // URL: https://tass.ru/interviews/1598868 (Дата обращения: 07.07.2019)
2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (принят Гос. Думой 22.03.2013 г., по сост. на 27.06.2019 г.) СПС «Консультант Плюс»
3 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года // Минфин России // URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/ contracts/purchases/ (Дата обращения: 07.07.2019)
4 Архипов Ю.Г. Основы правового регулирования в сфере государственных и муниципальных закупок. М.: МАРТИТ, 2015. С. 142.
5 Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок за 2018 год // Счетная палата РФ // URL: http://audit.gov.ru/promo/goszakupki-2018/ index.html (Дата обращения: 07.07.2019)
6 Национальный план противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы (утв. Указом Президента РФ от 29.06.2018 г. № 378) // Рос. газ. 2018. 1 июля.
7 Бавсун М.В., Борков В.Н. Новые уголовно-правовые меры охраны отношений в сфере закупок для государственных нужд // Современное право. 2018. № 9. С. 90—94.
8 Клейменов М.П., Клейменов И.М., Кондин А.И. Феномен служебной организованной преступности // Вестник Омского ун-та. Сер. Право. 2016. № 4. С. 184—189.
9 Уголовное дело № 22-786/2017 // Архив Верховного Суда Республики Хакасия.
10 Об основных нарушениях со стороны заказчиков в рамках закупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ // ФАС России // URL: https://fas.gov.ru/news/25809 (Дата обращения: 07.07.2019)
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
