CC BY
304
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
В.Н. Карташов
Карташов Владимир Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
Перспективные направления совершенствования законодательной техники, тактики и стратегии в юридических науках и практиках1
Ровно 15 лет назад (13 сентября 1999 г.) в Нижнем Новгороде я выступал на научном семинаре с докладом на тему «Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении)» и уже тогда предупреждал о том, что, во-первых, отождествление большинством авторов категорий «юридическая техника» и «юридическая технология» ведет в тупик, является бесперспективным направлением в плане дальнейшего исследования современных юридических технологий и проблем с ними связанными, что такой подход не способствует приросту новых знаний, использованию их в юридических и иных науках и практиках. И речь здесь идет не о «терминологических разногласиях», как полагают до сих пор некоторые юристы (М.Л. Давыдова, А.В. Иванчин, Т.В. Кашанина, А.С. Логинов, Д.В. Чухвичов, А.А. Тенетко и др.), а о достаточно четком определении объекта (предмета) исследования и соответствующей методологии юридического познания.
На мой взгляд, организаторы настоящего научного форума сделали решительный и вполне логичный вывод о том, что кроме законодательной (юридической) техники имеются и иные существенные компоненты в законотворчестве, а именно: стратегии, тактики, принципы, ресурсы и др., которые ну никак не могут быть элементами юридической техники. Данные факты отражены в самом названии темы и в вопросах, выносимых на обсуждение. Кроме того, искусственно построенная модель юридической техники рушится в связи с изданием 28 июня 2014 года Федерального закона № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 172). Основные понятия и юридические конструкции, сформулированные в этом законе ну никак не вписываются в соответствие с принципом «сперматозоида» в категориальный аппарат юридической техники2. Поэтому саратовские ученые оказались более прозорливыми, организовав Центр правовых технологий «ЮРКОМ», а не центр «Юридическая техника».
Во-вторых, хотел бы обратить внимание на то, что законодательная технология является разновидностью правотворческой (юридической) технологии. В более ранних работах я уже неоднократно писал о юридических технологиях, их разновидностях, соотношении с юридическими техниками, тактиками, стратегиями и практиками, что избавляет меня от обстоятельного анализа разнообразных точек зрения по поводу понятия, структур, видов технологий в философских, политических, экономических, управленческих, педагогических, юридических и иных науках и пространных ссылок на большинство теоретических, исторических и эмпирических источников3. Видимо, нет особой нужды повторять
1 В основу статьи положены материалы доклада, сделанного 25 сентября 2014 г. на XVI Международном научнопрактическом форуме «Юридическая техника» во Владимирском государственном университете им. А.Г. и Н.Г. Столетовых.
2 Российская газета. 2014. 27 июня. Многие положения данного закона будут креативно интерпретированы в докладе применительно к законодательной технологии и отдельным ее элементам.
3 Краткую библиографию работ автора по юридическим технологиям см.: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Его же. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика преподавания // Законотворческая техника современной России: состояния, проблемы, совершенствование: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1; Его же. Место и роль интерпретационной техники и тактики в технологии юридического толкования // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества / под ред. В.Н. Карташова. Ярославль, 2007. Вып. 7; Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии). Ярославль, 2007; Его же. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1; Его же. Технология юридической конкретизации (методологический аспект проблемы) // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормативной, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / под. ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008; Его же. Правосистематизирующая технология (краткий очерк) // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические
Карташов В.Н. Перспективные направления совершенствования законодательной...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
в этом докладе уже достаточно апробированные, аргументированные и достоверные положения и выводы по данным и иным вопросам.
В-третьих, в отличие от подавляющего большинства отечественных и зарубежных авторов под законодательной технологией я понимаю основанную на соответствующих принципах, планах и прогнозах (стратегия) систему мыслительных и внешне актуализированных действий компетентных должностных лиц (органов), связанную с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием и т. п. законов, в ходе которой используются необходимые ресурсы (людские, материальные, финансовые, информационные и т. д.), общесоциальные, технические и собственно-юридические средства (техника), специальные приемы, способы, методы и правила (законодательная тактика), процессуальные формы (стадии, производства, режимы) и конкретные виды и методы контроля (надзора) за законодательной практикой ее субъектов и участников.
Исследование природы соответствующих юридических техник и технологий показало, что в правоведении существуют лишь самые общие (самостийные) представления, посвященные строению законодательных и иных юридических технологий, а также отдельных их компонентов (техники, стратегии, тактики и др.). Это создает, на мой взгляд, определенные трудности методологического плана для четкого выделения и грамотного изучения их основных типов (видов, подвидов), отдельных блоков, компонентов (элементов), свойств и связей. Так, С.С. Алексеев полагает, что к правовой технологии относятся «способы изложения норм, система отсылок»1. В.М. Сырых к ее основным элементам относит приемы, правила и процедуры2. В.М. Баранов добавляет к этому ряду принципы права3. Н.А. Власенко пишет, что под юридической (законодательной и т. п.) «технологией следует подразумевать порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятия решения (акта), под которым в широком смысле понимается итог, результат юридической деятельности»4. А.К. Черненко полагает, что юридическая технология есть система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования устойчивых правовых институтов и систем в соответствие с поставленными целями5 (данный перечень можно продолжить, но мнения авторов существенно расходиться не будут).
Юридические технологии относятся к полиструктурным образованиям6. Законодательная технология также имеет логическую и стохастическую, генетическую и функциональную, временную и пространственную, горизонтальную и вертикальную, психологическую и иные структуры.
Кратко рассмотрим первую из структур. В самом общем плане под логической структурой законодательной технологии (от лат. structure — строение, расположение, порядок), по моему мнению, следует понимать такое ее строение, расположение основных элементов и связей в пространстве, времени и т. п., которое обеспечивает целостность и сохранение объективно-необходимых свойств при воздействии на законотворчество внешних и внутренних, объективных и субъективных, индивидуальных и надындивидуальных, нормативных и иных факторов реальной действительности.
Основными компонентами (элементами) логической структуры современной законодательной технологии являются следующие:
а) субъекты («производители»), то есть компетентные в той или иной сфере законодательной практики должностные лица (органы), которых представляют конкретные люди, обладающие соответствую-
проблемы). К 175-летию Свода законов Российской империи: материалы Международного круглого стола. Институт государства и права РАН (Москва, 18—19 января 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, В.Г. Графского, С.В. Кодана. Н. Новгород, 2008; Его же. Современные юридические технологии (уровень разработки проблемы и перспективные направления исследований) // Россия: ключевые проблемы и решения: материалы IX международной научной конференции (г. Москва, ИНИОН РАН, 11 декабря 2008 г.). М., 2009; Его же. О необходимости замены учебного курса «Юридическая техника» учебной дисциплиной «Юридическая технология» // Юридическая техника. Ежегодник. Специальный выпуск. 2009. № 3; Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Законодательная технология субъектов Российской Федерации. Ярославль, 2010; Карташов В.Н. Правотворческая технология — перспективное направление исследования в условиях модернизации и интеграции правовых систем // Инновационное развитие общества в условиях интеграции правовых систем: сборник научных статей/ гл. ред. Н.В. Сильченко. Гродно, 2013.
1 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 268.
2 См.: Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: в 2 т. / под ред.
B. М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 9—24.
3 См.: Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000.
C. 8—15.
4 Ср.: Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. Иркутск, 2001. С. 7—8; Власенко Н.А. Юридическая техника как комплексная система знаний // Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010. С. 162—163; Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. С. 24—29.
5 См.: Черненко А.К. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества. Новосибирск, 2004. С. 178 и след.
6 Карташов В.Н. Полиструктурность юридической технологии // Юридические технологии в современном обществе: материалы Международной научно-практической конференции. Саранск, 2010. С. 92—98.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
щими знаниями (экономическими, политическими, управленческими, юридическими и др.), умениями, навыками, привычками, мастерством, профессиональной интуицией, креативным мышлением;
б) объекты (предметы), то есть «обрабатываемые продукты» (общественные отношения, тексты актов, документы и др.);
в) активные интеллектуальные и внешне актуализированные действия и операции «законотворцев» по разработке, принятию, оформлению, обнародованию (опубликованию) и т. п. правотворческих решений и законов;
г) совокупность общесоциальных, технических, собственно юридических средств (законодательная техника);
д) система приемов, способов, методов и правил оптимального использования указанных средств(законодательная тактика);
е) научно обоснованные принципы, прогнозы и планы, образующие стратегический компонент технологии (законотворческую стратегию);
ж) процессуальные формы законотворчества (стадии, производства и режимы);
з) результаты («продукты») законодательной технологии (прежде всего законы и сопровождающие их нормативные правовые акты, их проекты, другие официальные и неофициальные документы, связанные с разработкой, принятием, оформлением, экспертизой, обнародованием и т. п. правотворческих решений), в которых выражаются количественные и иные итоги и последствия (юридические и пр.) законодательной деятельности;
и) показатели, характеризующие качество технологии в целом, отдельных их компонентов, а также получаемых «продуктов» (результатов законотворчества);
к) критерии и параметры эффективности действий и операций «законотворцев», выносимых ими решений (предписаний, актов и т. п.);
л) механизм вступления в юридическую силу (отмены, изменения, приостановления, продления, возобновления и т. п.) правотворческих предписаний, решений, законов и подзаконных актов;
м) ресурсообеспеченность законодательной технологии в полном ее объеме и/или отдельной ее части, то есть оптимальные научные, информационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические и иные затраты;
н) соответствующие оценки и виды контроля (мониторинга) за законностью и справедливостью, качеством и эффективностью юридических действий и операций субъектов и участников законодательной практики, принимаемых решений, законов и иных актов, их оформлением и обнародованием, соблюдением процессуальной формы и другими компонентами (элементами) законодательной технологии.
Указанный подход позволяет глубже и обстоятельнее, с учетом современных достижений отечественной и зарубежной науки исследовать законодательные и иные технологии и практики, определенные их типы, виды и подвиды, отдельные их компоненты (субъектов, их действия и операции, техники, тактики, стратегии, ресурсы и т. п.) и элементы (технические средства, правила, приемы, кадровое обеспечение, методы контроля).
Таким образом, объектом исследования в рассматриваемой нами теории (науке, концепции, направлении общей теории правовой системы) будет законодательная технология, а предметами те элементы (части, стороны и пр.) объекта (например, законодательная техника, тактика и стратегия), которые юристы (ученые и практики) в данный момент непосредственно включают в процесс юридического познания.
Законодательная техника отечественными и зарубежными авторами понимается по-разному. Так, А. Нашиц в узком смысле слова рассматривает законодательную технику в качестве совокупности. технических средств и приемов построения правовых норм1. В.К. Бабаев определяет ее как «совокупность средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов»2. А.Б. Венгеров считает, что юридическую технику составляет совокупность правил и приемов, с помощью которых осуществляется подготовка, формулировка и опубликование законов3. Ю.А. Тихомиров включает в законодательную технику систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов4. Н.А. Власенко относит к законодательной технике «систему приемов, методик и правил работы с текстами проектов законов»5. Д.В. Чухвичов полагает, что законодательная техника — это «единый комплекс принципов, приемов и методов...»6.
1 См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 139.
2 Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 373.
3 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 424.
4 См.: Законодательная техника: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 6.
5 Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. Иркутск, 1995. С. 5; Его же. Юридическая техника как комплексная система знаний. С. 163.
6 Чухвичов Д.В. Законодательная технология. М., 2012. С. 4.
Карташов В.Н. Перспективные направления совершенствования законодательной...
55
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Таким образом, практически все отечественные (С.С. Алексеев, Н.А. Власенко, В.М. Сырых, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров и др.) и зарубежные (И. Мрехеру, А. Нашиц, В. Штейнер, В. Пешка, И. Сабо и др.) авторы под законодательной техникой обычно понимают взятую в различных сочетаниях совокупность средств, приемов, правил, методов, принципов и методик подготовки и изложения законов.
В результате в содержание законодательной техники необоснованно включаются элементы законодательной тактики и стратегии, а в некоторых случаях происходит прямая подмена указанных категорий (см., например, работы А.П. Мазуренко, П.Ю. Каратаева, А.Р. Парамонова)1.
Мне представляется, что грамотное понимание техники более точно сформулировано в некоторых советских и российских энциклопедических словарях. Так, Большая советская энциклопедия определяет технику как «совокупность средств человеческой деятельности, создаваемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества»2. Аналогичная дефиниция дается в Краткой российской энциклопедии3.
На мой взгляд, под законодательной техникой следует понимать совокупность общесоциальных, собственно-юридических и технических средств, с помощью которой субъекты и участники законотворчества обеспечивают разработку, принятие, обнародование и т. п. законов.
Условно средства законодательной техники подразделяются на общесоциальные, собственноюридические и технические типы. В указанных типах, естественно, выделяются отдельные виды и подвиды средств, которые в своей совокупности составляют инструментальную часть законодательной технологии.
К общесоциальным средствам следует отнести, например, понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), составляющие их части речи, языковые единицы (слова, словосочетания и т. п.), буквы, знаки препинания, аббревиатуры, сокращения, а также цифры, нумерации, графические объекты (рисунки, графики, диаграммы и пр.), формулы, таблицы, перечни, оглавления, символы, термины, научные категории и законы, разнообразные социальные нормы (этические, эстетические, религиозные). Данные средства формулируются и изучаются в рамках соответствующих отраслевых наук (лингвистики, математики, статистики, информатики, экономики и пр.).
Технический инструментарий составляют разнообразные поисковые и аналитические приборы, средства оргтехники, компьютеры и обеспечивающие их деятельность программы, необходимые для работы с текстом проектов и концепций законов, подготовки прогнозов, планов и иных документов с целью накопления, хранения, обработки и трансляции теоретических и эмпирических фактов, информации и других данных.
Собственно-юридические средства — это правовые понятия, термины, конструкции, предписания, категории и научные законы, а также иные явления, выработанные юридической наукой и практикой.
Сразу же оговоримся, что все указанные выше средства формируются с помощью определенных приемов, способов, методов и правил, то есть элементов, составляющих юридическую тактику. Но мы их (средства) берем как результативную «данность», абстрагируясь от процесса их образования.4
Законодательная тактика в самом широком смысле представляет собой умение субъектов законотворчества оптимально организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих приемов, способов, методов и правил использовать необходимые средства для создания эффективных и качественных законов5. Указанные элементы (приемы, способы, методы и правила) и составляют логическую структуру (строение)законодательной тактики.
Наличие соответствующих средств (инструментальной части технологии) является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для достижения положительного результата законотворчества. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а также определить условия, при которых эти средства законодательной техники будут использованы наиболее эффективно. Иными словами, нужно выработать тактику законодательной деятельности.
1 Критику подобных точек зрения подробнее см.: Карташов В.Н. Юридическая технология и юридическая техника. Некоторые методологические аспекты исследования. С. 16 и след.
2 Большая советская энциклопедия: в 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1976. Т. 25. С. 522.
3 См.: Краткая российская энциклопедия: в 3 т. / сост. В.М. Карев. М., 2003. Т. 3. С. 406.
4 Подробнее о них см.: Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Законодательная технология субъектов Российской Федерации. Ярославль, 2010. С. 99—120; Миронов А.Н. Юридическая технология подготовки нормативных правовых актов. М., 2010. С. 120—138; Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. С. 149—313.
5 См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 2: Правотворческая практика, система и структура права. Ярославль, 1996. С. 15; Его же. Юридическая технология или юридическая техника. Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 19; Его же. О необходимости замены учебного курса «Юридическая техника» учебной дисциплиной «Юридическая технология» // Юридическая техника. 2009. № 3. С. 33.
Юридическая техника. 2015. М 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Видный английский правовед XIX века К. Ильберт рассматривал тактику исключительно как элемент законотворчества, характеризующий прохождение закона в парламенте. Известны многие примеры, отмечает автор, когда ради тактических целей инициатор закона соглашался принять компромиссный закон немедленно в текущую сессию, дабы не откладывать его принятие на будущее время, сохраняя в перспективе возможность изменить принятый закон1. Наряду с категорией «техника» широко использовал в разработке теории законотворчества термин «тактика законодательных собраний» И. Бентам2.
К сожалению, в современной российской науке мало внимания уделяется законодательной тактике и отдельным ее элементам. Глубокое и обстоятельное их изучение, безусловно, создало бы необходимые теоретические и научно-методические предпосылки для оптимального использования средств законодательной техники и принятия эффективных и качественных законов.
Однако некоторые современные авторы даже полагают, что нет такого самостоятельного юридического явления, как тактика, то есть отсутствует объект (предмет) юридического познания. Например, М.Л. Давыдова предлагает юридическую тактику «включать в понятие юридическая техника». Аргументы при этом следующие, цитирую: «Во-первых, чтобы не множить число научных категорий. Во-вторых, потому, что выбор методов и средств правового регулирования, за которые отвечает юридическая тактика, неразрывно связан с проблемой обеспечения совершенства каждого конкретного правового акта или юридически значимого действия»3 (курсив мой. — В.К.; последний абзац изложен умно, но не понятно; юридическая тактика ни за что не «отвечает», тактичный же человек отвечает). А по поводу того, что не стоит множить число научных категорий, то тактикам (прежде всего правоприменительным), глубокоуважаемая М.Л., посвящена почти половина материала в любом учебнике по «Криминалистике», где раскрываются значения разнообразных тактик при использовании соответствующих «криминалистических» и «криминальных» средств (по данной тематике, кстати, опубликовано немало трудов).
Конкретными приемами, способами, методами и правилами использования средств юридической техники «не гнушаются», естественно, и субъекты законотворчества. Дело в том, что одни и те же средства могут быть использованы в законодательной технологии по-разному, различными способами и с помощью разнообразных приемов и правил. Как я уже отмечал, компьютеры применяются и при подготовке концепций законов, проектов правотворческих решений, и при корректировке их текстов, и при голосовании, и как хранители информации, а также в качестве накопителей правотворческого опыта (социально- правовой памяти).
Способ — это совокупность приемов, определяющих наиболее целесообразные направления достижения намеченных целей с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих внутренних и внешних условий и предпосылок законодательной практики. Так, обращение к депутатам и другим представителям государственной власти может производиться с использование такого распространенного за рубежом способа как «grass roots lobbying», заключающегося в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения на имя определенных депутатов (должностных лиц), от мнения которых зависит принятие того или иного правотворческого решения4.
В. Ричан среди способов достижения определенных интересов выделяет, например, лоббирование избранных и назначенных должностных лиц, встречи «лицом к лицу», групповые визиты, написание писем, телефонные обращения и др.5
Тактический прием представляет собой рациональную и локальную манипуляцию с конкретным средством. Например, при решении вопроса по законопроекту депутат может проголосовать только за себя (нажать кнопку и т. п.), а может и за себя, и за того «парня».
В литературе выделяются, например, следующие приемы закрепления юридических дефиниций: «в виде развернутой характеристики термина при первом его упоминании; в скобках после первого употребления термина; без скобок через тире; с помощью выражения «то есть»; в виде отдельной части (абзаца) в статье и пункте закона; наконец, в виде самостоятельной статьи (пункта) нормативного акта»6.
Метод — это относительно обособленный тип (вид, путь, направление и т. п.) юридического воздействия на поведение людей и их коллективов. Методы широко используются как самими законодателями, так и их противниками. П.А. Толстых, исследуя лоббизм в Государственной Думе РФ, выделяет, например, следующие методы: а) внушения и убеждения; б) применения хитроумных юридических
1 См.: Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал министерства юстиции. 1906. № 10. С. 45.
2 См.: Бентам И. Тактика законодательных собраний. М., 1957.
3Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. С. 40—41.
4 См.: Harden S.T. Lobbying ethics and reform. New-York. 2006. P. 17.
5 См. подробнее: Richan W.C. Lobbing for social change. Binghamton, 2006. P. 141—174; Котомин Д.С. Технология лоббирования в правотворческой практике: дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2011. С. 117—122.
6 Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 130.
Карташов В.Н. Перспективные направления совершенствования законодательной...
57
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
схем по обходу действующего регламента Государственной Думы РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов; в) откровенно криминальные методы давления на ее депутатов и чиновников, включая шантаж, угрозы применения насилия в отношении указанных лиц и членов их семей1.
Субъекты законодательной технологии в процессе правового регулирования общественных отношений могут в свою очередь использовать обязывающие, запрещающие, рекомендующие, поощряющие, императивные, диспозитивные, смешанные по своей природе и другие методы воздействия.
В качестве относительно самостоятельных элементов законодательной тактики и технологии следует выделять разнообразные правила (логические, лингвистические, социологические, психологические, математические, юридические и т. д.) подготовки, издания и т. п. законов. Многие из них находят закрепление в конституциях (уставах), регламентах деятельности законодательных органов, методических рекомендациях, а также специальных законах о правовых актах2. Например, порядок применения дефиниций при создании закона подчиняется как общим логическим и лингвистическим правилам, предъявляемым к любому определению, так и частным правилам законодательной тактики и технологии. Так, общие логические правила сформулированы следующим образом: определение должно быть соразмерным; оно не должно содержать в себе круга и, по возможности, отрицания; оно характеризуется четкостью, ясностью; не допускаются двусмысленности, употребление переносных выражений, создание дефиниций путем использования математических операций; и т. д.3
Лингвистические правила обычно сводятся к стилистическим, терминологическим, синтаксическим и иным требованиям, предъявляемым к дефиниции4.
Можно выделить следующие юридические правила использования дефиниций: а) в качестве дефиниций должны определяться только ключевые понятия, употребляемые в законе; б) понятия, относящиеся ко всему закону, должны помещаться в отдельной структурной единице (главе, параграфе, статье); в) понятия, имеющие локальное значение, должны помещаться в ту структурную единицу, в которой они употребляются; г) дефиниции, относящиеся ко всему закону в целом, должны располагаться в алфавитном порядке; д) если определение употребляется по тексту закона в сокращенном виде, то это сокращение должно быть указано в скобках после изложения полного наименования дефиниции; е) если слово имеет синоним или несколько синонимов, то все они должны быть указаны в скобках при определении дефиниции; ж) при введении дефиниции необходимо указать пределы ее использования, то есть используется ли она для целей отдельного закона, отрасли и института права или для всего федерального, регионального либо локального уровней правового регулирования.
Как это ни странно, но некоторые отечественные и зарубежные авторы юридическую стратегию либо отдельные ее элементы также пытаются включить в правовую (законодательную) технику. Американские ученые в статье «Теория правовой стратегии» отмечает, что в науке ей уделяется мало внимания, а иногда роль стратегии вовсе сводится к нулю5.
Понятие «стратегия», которое долгое время существовало в военных науках и практиках, в настоящее время достаточно успешно используется во всех сферах жизнедеятельности общества6, в том числе в правоведении и в юридической (законодательной) технологии7.
1 См.: ТолстыхП.А. Лоббизм в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: структура, технологии, перспективы легитимации: дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 154.
2 См., например: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (Рекомендованы Советом Государственной Думы дп использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола № 187 заседания Совета Государственной Думы от 20.10.2003 г.) // Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2004; О нормативных правовых актах республики Беларусь: закон РБ от 10 января 2000 г. № 361-3 (с послед. ред.) // Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2012.
3 См., например: ГорскийД.П. Определения. М., 1974; Попа К. Теория определения. М., 1976; Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Законодательная технология субъектов Российской Федерации. С. 125 и след.
4 См.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, морально-психологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 24 и след.; Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативно-правовых актах: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 108—111.
5 См., например: Lynn M. LoPucki, Walter O. Weyrauch. A THEORY OF LEGAL STRATEGY // Duke Law Journal, Vol. 49, Number 6, April 2009. P. 1405—1486.
6 См., например: Стратегия в трудах военных классиков / под ред. А. Свечина. М., 1926; Найбороденко Н.М. Прогнозирование и стратегия социального развития России. М., 2003; Фатхутдинов Р.А. Стратегический менеджмент. М., 2008; Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегии. СПб., 2000; Гапонеко А.Л., Панкру-хинА.П. Стратегическое управление. М., 2011.
7 См., например: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении); Его же. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические вопросы исследования; Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Законодательная технология субъектов Российской Федерации; Котомин Д.С. Технология лоббирования в правотворческой практике: дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2011; МаксуровА.А. Технология принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. М., 2014.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Под законодательной стратегией я понимаю основанную на незыблемых юридических принципах надежную систему прогнозирования и планирования, включающую концептуальные и приоритетные проблемы развития законодательной практики, связанные с достижением долгосрочных целей и задач, определяющую фундаментальные и перспективные направления федерального и регионального законотворчества, обеспечивающую права и интересы личности, национальную безопасность и эффективное развитие всех сфер (социально-экономической, политической и пр.) жизнедеятельности общества.
В логической структуре законодательной технологии формально юридические принципы (принципы позитивного права, доктринальные и практически-прикпадные фундаментальные идеи) помещены в стратегический ее компонент. Однако я должен пояснить и уточнить данное положение. Служащие основами правообразования, законотворческой политики и практики, являясь фундаментальными идеями и нормативно-руководящими началами, юридические принципы по своей сути и функциональному потенциалу пронизывают все элементы технологии и законотворчества в целом. Поэтому, включив их (принципы) в стратегический компонент технологии, я лишний раз хотел бы подчеркнуть их значимость в подготовке и издании качественных и эффективных законов и иных нормативных правовых актов.
Не имея возможности подробно рассмотреть соответствующие юридические принципы, отметим, что в основу любой законодательной практики и технологии должны быть положены следующие фундаментальные начала: демократизма, законности, научности, объективного и опережающего отражения реальной действительности, адекватного и обоснованного выбора методов юридического воздействия на общественные отношения, системности, гласности, профессионализма, гуманизма, федерализма, целесообразности, непрерывности и преемственности, оперативности, экономичности, разумности, справедливости и др.1
Любопытную в свое время мысль по поводу роли юридических принципов высказал Ш. Бэдан. Он писал, что «руководящие идеи в действительности представляют для человека то же, что инстинкт для животного»2.
Существенную роль в законодательной стратегии и технологии в целом играют «правовое прогнозирование» и «планирование» законотворчества. Прогноз в словарях русского языка обычно определяется как «научное предсказание хода и результата каких-либо событий, мероприятий, процессов и т. п.»3, план же — как «заранее намеченная система мероприятий, предусматривающая порядок, последовательность и сроки выполнения работ, операций и т. п., объединенных общей целью»4.
Планирование, с одной стороны, должно опираться на прогноз будущего становления и развития общественных отношений, законодательства, практики его толкования и реализации, юридические и иные социальные последствия, а с другой стороны, служит определенным механизмом позитивного влияния на соответствующее развитие конкретных явлений и процессов и их результаты. Поэтому трудно согласиться с точкой зрения отдельных авторов, которые отождествляют эти понятия, либо считают излишним делать прогнозы при наличии четко разработанного плана деятельности5.
Законодательное прогнозирование можно определить как процесс и результат систематического научного исследования возможного состояния законотворчества в будущем при различных вариантах изменения внутренних и внешних, экономических и политических, социальных и иных факторов жизнедеятельности в стране, субъекте Федерации либо отдельном регионе. Сам же стратегический прогноз представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях, ожидаемых результатах и показателях развития тех или иных институтов, отраслей и других нормативно-правовых массивов федерального и регионального законодательства на долгосрочный период времени.
Очень часто вопросы прогнозирования законотворчества закреплены в законах, регламентах, методических рекомендациях деятельности представительных и иных компетентных органов6. На уровне
1 Подробнее см., например: Карташов В.Н. Принципы правотворческой практики и технологии // Веснк Гродзенска-га дзяржаунага ушвератэта !мя Янк Купалы. Серыя 4. Правазнауства. 2012. № 5 (138); См., например: Карташов В.Н. Принципы права: понятие, структуры, функции // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Вып. 10. Принципы права / под ред. В.Н. Карташова, Л.Л. Кругликова, В.В. Бутнева. Ярославль, 2006; Его же. О сущности и некоторых видах общепризнанных принципов международного права // Международное публичное и частное право. 2010. № 1 (52); Переплеснина Е.Н. Применение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, решений Европейского Суда по правам человека судами общей юрисдикции и мировыми судьями. Российское правосудие. 2011. № 3; Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С. 215—217.
2 Бэдан Ш. Право лица и государства. Введение к изучению юридических наук. Воронеж, 1917. С. 22.
3 Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2000. С. 1003.
4 Там же. С. 837.
5 См., например: Найбороденко Н.М. Прогнозирование и социальная стратегия России. С. 22.
6 См.: Методические рекомендации по подготовке обоснований необходимости принятия законов Республики Беларусь и прогнозированию последствий их принятия: утв. приказом директора Национального центра законопроектной деятельности при президенте РБ от 10 августа 2006 г. № 33 / Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. 2012. URL: http//www.center.gov.by/metods.html (дата обращения: 03.02.2012).
Карташов В.Н. Перспективные направления совершенствования законодательной...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
субъекта Федерации в России обычно соответствующие аспекты проблемы регулируются региональными законами. Так, в главе 3 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ (в ред. от 23.07.2014) говорится: «прогнозирование в правотворчестве края есть основанная на применении специальных научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития законодательства края и будущем его состоянии» (ст. 11). Объектами прогнозирования и прогнозных оценок в правотворчестве края являются: формирование законодательства края в целом, общие закономерности его совершенствования; тенденции развития отдельных блоков (отраслей, институтов и т. п.); эффективность действия отдельных нормативных правовых актов или норм права (ст. 12).
К характерным чертам прогнозирования следует отнести вероятностный, оценочный характер прогноза, альтернативность путей его реализации, исчислимость значений прогноза определенным интервалом1. С точки зрения субъектной составляющей прогноз формулируется научно-исследовательскими организациями, отдельными учеными, специалистами, что обусловливает его диспозитивность2. В тех случаях, когда участниками стратегического прогнозирования являются компетентные на то органы и должностные лица, прогнозы следует считать обязательными для субъектов законотворчества.
Прогнозирование направлено не только на поиск и принятие наиболее оптимальных законов, но и на предотвращение возможных угроз и рисков, иных неблагоприятных юридических и социальных последствий после введения в действие закона, недопущения социальной напряженности, вызванной противоречиями, пробелами и другими погрешностями в законодательстве3.
Прогнозирование в любой юридической технологии предшествует составлению плана, является необходимым условием его подготовки, а также разработке соответствующих программ и концепций правового регулирования общественных отношений.
Планирование законотворчества в отечественной науке определяется как «деятельность уполномоченных органов, обеспечивающая достижение долгосрочных целей и приоритетов развития законодательства, связанная с установлением порядка и очередности рассмотрения законопроектов и принятия законов»4.
К существенным признакам планирования обычно относят следующие: поэтапность формирования и последовательность выполнения плана, точность количественных и качественных показателей запланированной деятельности, ориентацию на главную цель и все «древо целей» соответствующей законотворческой ситуации. Право составления плана принадлежит властному субъекту, в силу чего план приобретает императивность, что, однако, не препятствует его изменению в установленном процедурном порядке.
В статье 22 «Планирование законотворческой деятельности» Закона Нижегородской области от 10феврапя 2005 года № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (с изм. и доп. от 11.05.2010) отмечается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется, как правило, на плановой основе с учетом результатов прогнозирования в законотворческом процессе. Подготовка и принятие законов и нормативных актов Законодательного Собрания области предусматривается в примерной программе его законопроектной работы, которая формируется на основании предложений депутатов Законодательного Собрания, его комитетов, губернатора, других заинтересованных органов и учреждений области. В ней указываются наименования и формы нормативных актов, органы и должностные лица, ответственные за разработку их проектов, сроки подготовки, а также учитываются программы и планы федеральных органов законодательной и исполнительной власти.
Я представил здесь весьма упрощенный подход к рассматриваемой проблеме. Анализ же ФЗ № 172 от 28 июня 2014 года позволяет прийти к выводу, что система стратегического планирования, в том числе и в сфере законотворчества, включает следующие элементы: а) принципы; б) цели; в) задачи; г) участников; д) документы стратегического планирования; е) процедуры общественного обсуждения и государственной регистрации соответствующих документов; ж) научное, нормативноправовое, информационное, методическое, кадровое, финансовое и иное обеспечение; з) организацию мониторинга и контроля результатов деятельности участников.
Как видно из предыдущего материала моего доклада, я «развожу» указанные здесь элементы по разным блокам законодательной технологии. Это, во-первых. Во-вторых, не имея возможности
1 См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 8—10.
2 См. подробнее: Закоморный И.В. Отдельные теоретические и практические аспекты юридического прогнозирования // Представительная власть — XXI век: законодательно, комментарии, проблемы. 2004. № 6.
3 Ср.: Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. С. 18. См. также: Прогнозирование последствий принятия нормативных актов и анализ правоприменительной практики: сборник материалов / вступ. ст. В.И. Реут. Минск, 2005.
4 Старовойтов А.В. Перспективы совершенствования планирования законодательной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. Вып. 1. С. 5.
Юридическая техника. 2015. № 9
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
обстоятельно и глубоко изложить указанные выше аспекты проблемы, кратко остановлюсь лишь на целях стратегического планирования.
При определении целей и задач участники стратегического планирования, как известно, должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков. Причем должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей и полученных результатов с использованием количественных и/или качественных показателей, критериев и методов их оценки (п. 9 и 11 ст. 7 ФЗ № 172). Это можно сделать, воспользовавшись приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 года № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методике оценки регулирующего воздействия» (зарегистрировано в Минюсте России 30.07.2013 № 29201)1.
Цели выступают в качестве ориентиров деятельности субъектов и участников законотворчества. Они могут быть: внутренними и внешними; основными и неосновными; общеправовыми, отраслевыми и пр.; реальными и фиктивными; материальными и процессуальными; публичными и частными; идеологическими и прагматическими; истинными и ложными; прогрессивными и регрессивными; мотивированными и формальными; тактическими, стратегическими и др. Все они в той или иной степени присутствуют в законодательной технологии.
В законодательной же стратегии главной целью является, на мой взгляд, формирование органически целостной системы российского права, взятой в единстве ее содержания (нормативноправовых предписаний) и форм (законов и пр.), которая отражала бы частные и публичные интересы, идеи (идеалы) свободы и ответственности, справедливости и юридического равенства, истинности и разумности, гуманизма и честности, открытости и юстициабельности, личной и общественной безопасности от различных угроз, рисков и иных негативных последствий.
Для достижения этой цели необходимо решать соответствующие ей стратегические задачи, которые я постараюсь изложить в следующих своих выступлениях и сочинениях.
В отличие от плана, ориентированного на результат, программа концентрируется, обычно, на самой законодательной деятельности, средствах, способах и методах ее осуществления. В программе допустимо изложение проблемной ситуации, ее описание, а также включение графиков осуществления запланированных работ2. «Программа должна, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражать экономическое, социальное и политическое состояние общества, а с другой — основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении определенным образом ориентировать законодателя»3, — пишут Т.Н. Рахманина и Ю.Г. Арзамасов. В ней допустимо выделять приоритетные законопроекты, связанные с острой общесоциальной потребностью, и законопроекты, которые следует принимать в дальнейшем в рамках конкретизации, детализации и изменениях правового регулирования общественных отношений.
Таким образом, четкое разграничение законодательной техники, тактики, стратегии и отдельных элементов, их составляющих, позволяет наметить наиболее перспективные, теоретически и практически значимые направления общетеоретического и отраслевого научного исследования, а также совершенствования законодательной технологии и практики.
1 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.10.2014).
2 О некоторых аспектах юридической природы правовой программы см.: Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ. Н. Новгород, 2008.
3 Нормография: теория и методология нормотворчества / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 170.
Карташов В.Н. Перспективные направления совершенствования законодательной...
61
