CC BY
19
УДК 341.24
Перспективные направления гармонизации законодательства государств — участников СНГ в области обеспечения комплексной безопасности объектов ТЭК
СТУПАКОВ НИКОЛАЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ,
директор НИИПБ СНГ, главный редактор журнала «Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право», член Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: plm@spi-cis.org)
АННОТАЦИЯ
Статья раскрывает основные направления решения задач по разработке системы правового обеспечения безопасности ТЭК в рамках Содружества Независимых Государств, поставленных НИИПБ СНГ в качестве приоритетных при проведении научно-исследовательской деятельности. Отдельное внимание автор уделяет вопросам имплементации норм международного права в национальное законодательство, а также модельного законодательства СНГ. Статья содержит примеры правового обеспечения безопасности ТЭК в отдельных странах Содружества и предложения по совершенствованию работы по рассматриваемому направлению. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: безопасность топливно-энергетического комплекса, гармонизация законодательства, критически важная инфраструктура, модельное законодательство, СНГ, экономическая безопасность, подготовка специалистов.
PROMISING AREAS OF HARMONIZATION OF THE LEGISLATION OF THE CIS MEMBER STATES IN THE FIELD OF INTEGRATED SECURITY PROVIDED TO OF FUEL AND ENERGY FACILITIES
STUPAKOV NIKOLAY VALERYEVICH,
Director of the scientific research institute of Security Problems of the CIS, Editor-in-Chief of the journal "International Cooperation of the Eurasian States: Politics, Economics, Law", member of the Scientific Security Council of the Russian Federation, candidate of legal sciences, Associate Professor (e-mail: plm@spi-cis.org)
ANNOTATION
The article reveals the main directions of solving the tasks of developing a system of legal security of the fuel and energy complex within the framework of the Commonwealth of Independent States, set by the CIS Security Research Institute as priorities in conducting research activities. The author pays special attention to the implementation of the norms of international law in national legislation, as well as the model legislation of the CIS. The article contains examples of legal security of the fuel and energy complex in individual CIS countries and proposals for improving work in this area.
KEYWORDS: security of the fuel and energy complex, harmonization of legislation, critical infrastructure, model legislation, CIS, economic security, training of specialists.
Сотрудничество государств - участников СНГ по вопросам укрепления мира, обеспечения глобальной и региональной стабильности
и безопасности, продвижения коллективных подходов к урегулированию кризисных ситуаций, а также расширение сотрудничества
в области противодействия традиционным и новым вызовам и угрозам в сфере безопасности, включая обеспечение комплексной безопасности объектов топливно-энергетического комплекса - одно из основных направлений в системе взаимоотношений стран евразийского континента.
Несмотря ни на что, в настоящее время объективным фактором становится осознание необходимости объединения усилий различных государств в решении глобальных проблем. А взаимодействие международного и национального законодательства является общим условием внутригосударственной правовой имплементации международных правовых норм. Непосредственное воплощение такая имплементация приобретает в нормах национального законодательства, через применение которых осуществляются цели, заложенные в международных и межгосударственных договорах и соглашениях. При этом, безусловно, учитываются: уровень экономического развития, проводимая той или иной страной внешняя и внутренняя политика, исторические, географические, национальные особенности государства, религиозный и иные факторы.
Проводя информационно-аналитическую и научно-исследовательскую деятельность в рассматриваемой на сегодняшнем мероприятии сфере, мы определили четыре ключевые задачи по разработке системы правового обеспечения безопасности ТЭК в рамках Содружества Независимых Государств.
1. Формирование правовых и экономических механизмов обеспечения безопасности критически важных объектов ТЭК.
2. Разработка общей системы организационных, технических и иных мероприятий по защите критически важных объектов ТЭК, в том числе от актов незаконного вмешательства.
3. Формирование системы оперативного реагирования на возникающие экстремальные ситуации, в том числе вызванные актами незаконного вмешательства.
4. Создание условий для быстрого восстановления объекта после акта незаконного вмешательства или иной чрезвычайной ситуации [1; 28].
При этом мы видим необходимым рассматривать все проблемы обеспечения критически важных объектов применительно к трем
уровням обеспечения безопасности - глобальному, региональному и национальному.
В приветственном выступлении заместителя Генерального секретаря ООН Владимира Ивановича Воронкова сегодня прозвучало об участии нашего Института в работе Глобаль-ной программы ООН по защите уязвимых объектов. Одно из направлений этого участия - обмен опытом правового обеспечения и правоприменительной практики стран Содружества в обеспечении безопасности критически важной инфраструктуры с другими государствами мира.
Например, положительной практикой такого участия явилось проведение 14-15 сентября 2020 года в рамках Контртеррористической конференции 2020 года в масштабах всей ОБСЕ «Эффективное партнерство против терроризма и насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму» совместно с АТЦ СНГ и РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина «параллельного мероприятия» на тему «Комплексная безопасность критически важной инфраструктуры: опыт СНГ» [4]. Подготовленный по его итогам Сборник материалов был направлен в профильные органы ОБСЕ и Организации Объединенных Наций.
Следует отметить, что в рамках ООН подготовлен целый ряд нормативных актов, касающихся защиты критически важной инфраструктуры. На глобальном уровне обеспечения безопасности имплементация прогрессивных норм международного права в законодательстве наших государств видится одним из важных направлений правового обеспечения безопасности критически важных объектов. Безусловно, процесс имплементации при этом должен протекать в русле развития современных национальных правовых систем и быть направлен на обеспечение четкого соответствия норм внутригосударственного права не только общепризнанным принципам и нормам международного права, но и нормам международных договоров, ратифицированных государством, а также на обеспечение законодательно закрепленных в большинстве стран Содружества жизненно важных национальных интересов и национальных стратегических приоритетов [7].
Примеры применения международных норм для совершенствования национального
законодательства в рассматриваемой области касаются не только документов «глобального» уровня. Так, например, в январе прошлого года МВД Кыргызской Республики представило новый закон о противодействии экстремистской деятельности, целью которого являются защита прав и свобод человека, основ конституционного строя, территориальной целостности и национальной безопасности Киргизии от экстремистской деятельности. В предлагаемой редакции проекта вводились новые понятия «экстремизма», «экстремистской организации», «предупреждение экстремизма», которые были взяты за основу из Конвенции Шанхайской организации сотрудничества по противодействию экстремизму (в Российской Федерации эта Конвенция была ратифицирована федеральным законом в 2019 году) [9].
В современных условиях нарушение или прекращение функционирования КВО ТЭК является одной из основных потенциальных угроз национальной безопасности любого развитого государства.
Глобальный характер энергетики и ее существенное влияние на другие отрасли мировой экономики требуют серьезного внимания к устранению слабых мест в организации защиты объектов критически важной инфраструктуры этого сектора. Производство и поставка энергоресурсов опираются на сложную систему взаимосвязанных объектов.
Структурно угрозы энергетической безопасности применительно к КВО можно распределить на группы:
- внутренние экономические (дефицит инвестиций, низкая инновационная активность, зависимость от импорта оборудования, сервисных и инжиниринговых услуг);
- социально-политические (проявление сепаратизма в отдельных регионах страны, диверсии и террористические акты, иные акты незаконного вмешательства на объектах энергетики);
- техногенные (увеличивающийся объем морально устаревшего и физически изношенного оборудования, снижение уровня разработки новой техники и технологий);
- природные (стихийные бедствия и внешние аномальные проявления природных процессов);
- внешнеполитические и внешнеэкономические, основной из которых является высокая политизированность отношений в энергетической сфере.
При этом первая проблема, с которой мы сталкиваемся в рамках правового регулирования системы противодействия этим угрозам, -порядок и критерии отнесения того или иного объекта к КВО в национальном государстве.
Так, например, в Азербайджанской Республике в соответствии с «Перечнем охраняемых государственными органами объектов» [5] к категории КВО относятся экспортные нефте- и газопроводы и их инфраструктурные объекты. Сам Перечень утверждается постановлением правительства страны.
В Республике Беларусь перечень КВО в соответствии с требованиями Положения о комиссии по противодействию экстремизму и борьбе с терроризмом [8] утверждает областная или Минская городская комиссия по противодействию экстремизму и борьбе с терроризмом.
В соответствии с законодательством Кыргызской Республики термин «критически важный объект» вообще не употребляется, вместо него в правовой системе государства используется термин «стратегический объект».
Под «стратегическим объектом» понимается имущество, имеющее социально-экономическое значение для устойчивого развития общества, владение, (или) пользование и (или) распоряжение которым будут оказывать влияние на состояние национальной безопасности Кыргызской Республики.
В Республике Казахстан правила определения объектов, подлежащих государственной охране, утверждены отдельным постановлением правительства страны [6]. В соответствии с ним объекты подразделяются на три основные категории:
- особо важные государственные;
- стратегические объекты;
- объекты отраслей экономики, имеющие стратегическое значение и принадлежащие юридическим лицам, в уставном капитале которых государство прямо или косвенно владеет контрольным пакетом акций (долями участия).
К данной категории объектов относятся в том числе «объекты, связанные с добычей и переработкой топливно-энергетических
полезных ископаемых, объекты химической промышленности».
Примеры несовпадения терминологии, порядка отнесения объектов ТЭК к различным категориям опасности, различия в самом процессе категорирования можно приводить практически по всем странам Содружества.
Учитывая эти примеры, в качестве отдельного пути решения, в первую очередь первых двух обозначенных выше задач, мы видим участие в формировании модельного законодательства государств - участников СНГ.
Модельный акт принимается, когда существует потребность в сближении законодательства государств-участников. После имплементации принятого модельного акта в национальном законодательстве можно получить значимый результат, решить важные задачи на уровне законодательства отдельного государства. Он способствует реализации существующих международных договоров. Кроме того, к методу модельного законотворчества обращаются, когда необходимо восполнить пробелы в правовом регулировании соответствующих отношений.
Впрочем, на современном этапе можно говорить не столько об унификации, сколько о гармонизации законодательства. При этом унификация и гармонизация рассматриваются как различные стадии сближения правовых систем.
Устойчивая тенденция к унификации правовых норм имеет закономерный характер и определяется объективными предпосылками, меняя представление об унификации права только как о процессе создания единообразных норм. Унификацию права можно определить как совокупность различных способов, посредством использования которых создаются нормы-принципы, позволяющие гармонично взаимодействовать различным правовым системам.
Парламенты стран Содружества осуществляют использование модельного акта с учетом особенностей конкретной социально-экономической и политической ситуации в государстве, специфики исторического развития, культуры и традиций, состояния и развития отношений в той или иной сфере.
Модельное законотворчество Межпарламентской ассамблеи СНГ в значительной
степени связано с участием в реализации документов Содружества и выполнении межгосударственных программ, утверждаемых высшими уставными органами СНГ - Советом глав государств и Советом глав правительств. Основная часть этих разработок относится к правовому обеспечению сферы безопасности, в том числе топливно-энергетического комплекса.
Следует отметить, что модельное законотворчество не является чем-то принципиально новым в современном международном праве и системе выстраивания взаимоотношений между государствами, входящими в те или иные объединения. Позитивный момент, что наибольшее распространение оно получило именно в формате Содружества Независимых Государств. Опыт подготовки и принятия модельных законов является уникальным для межпарламентских организаций и выгодно отличает СНГ от других аналогичных структур. При этом модельное законотворчество сохраняет значительный потенциал - возникают новые потребности правового регулирования, имеется необходимость пересмотра ранее введенных норм, совершенствования существующей законодательной базы.
В современный период модельное законотворчество становится важным инструментом создания единого правового пространства Содружества, способствует сближению национальных законодательств.
Обладая прогрессивным характером, положения модельных правовых актов выступают в качестве основы формирования согласованных подходов государств - участников СНГ при выстраивании современной эффективной и сбалансированной системы обеспечения как региональной, так и национальной безопасности, имплементации норм международного права в правовые системы стран Содружества.
Безусловно, говоря о правовом обеспечении безопасности объектов ТЭК, нельзя не коснуться вопросов экономической безопасности. Нормативное регулирование этого вида национальной безопасности в современных реалиях будет затрагивать все аспекты жизнедеятельности наших стран. При этом каждое государство - участник СНГ, защищая свои национальные интересы в экономической области, так или иначе вынуждено будет
учитывать изменения в правовом поле своих партнеров.
Так, в начале этой недели в Российской Федерации были анонсированы законопроекты по противодействию санкциям со стороны ряда государств, которые представляют собой последовательную систему мер по защите российской экономики и, в первую очередь нефтегазовой отрасли как главной санкцион-ной мишени. Создание новой экономической модели предполагает запуск независимых национальных рыночных и финансовых механизмов, элементы государственного протекционизма и госрегулирования.
Потребует ли это пересмотра нормативной базы наших партнеров? Безусловно, потребует. При этом необходимым видится проведение предварительного комплексного анализа не только в правовой, но в первую очередь в экономической сфере. Особенно в плане правильного понимания перспектив развития нефтегазового сектора в рамках не отдельных стран, но всего евразийского пространства. Это требует привлечения к правовой работе соответствующих специалистов, опоры на знания и опыт тех, кто действительно разбирается в происходящих событиях и видит их перспективы.
В этом контексте хотел бы привести в качестве примера анализ ситуации на газовом рынке, перспектив его развития и новой энергетической стратегии России, который был дан 13 мая 2022 года в студии Первого российского национального канала Виктором Георгиевичем Мартыновым (не только как ректором РГУ нефти и газа, но и как членом совета директоров «Газпрома») [2]. Понимание ситуации в странах-партнерах, на наш взгляд, невозможно без широкого ознакомления с подобным анализом тех, кто будет формировать новые, в том числе законодательные, подходы к развитию своих национальных государств. Нет сомнений, что приведенные цифры, тенденции, факты известны отраслевым специалистам и «профильным» политикам и бизнесменам. Вопрос в том - понимают ли все происходящее парламентарии наших стран, силовики, да и простые граждане, активно участвующие в жизни общества.
Одна из наших задач как института гражданского общества - популяризация этих объективных данных, содействие их «внедрению»
в процесс нормативного обеспечения экономической безопасности как в отдельных странах Содружества, так и на межгосударственном уровне.
Кстати, с материалами вышеназванного интервью и целым рядом других полезных для аналитической работы источников удалось познакомиться благодаря проекту Факультета комплексной безопасности ТЭК РГУ нефти и газа имени Губкина «Губкин аналитика». В перспективе, с учетом нашего Договора о сотрудничестве [3], надеемся в том числе и на участие в этом проекте, использовании в нем потенциала нашего Института и его партнеров.
Сегодня обеспечение безопасности энергетики - основной вопрос обеспечения национальной безопасности. Еще в конце 2006 года на конференции НАТО в Риге американский сенатор-республиканец Ричард Лугар, позиционируемый как специалист по России, предложил приравнять к военным действиям подрыв энергетической безопасности. Законопроект под названием «Акт об энергетической безопасности», внесенный Р. Лугаром, был принят к рассмотрению сенатом США. Этот акт предусматривал использование военной силы США и НАТО для ликвидации так называемых энергетических угроз. Даже в тех случаях, когда в них нет ни малейшего намека на угрозы военные.
Рассматривая правовое обеспечение безопасности объектов ТЭК как составную часть обеспечения глобальной,региональной и национальной безопасности, Институт в настоящее время продолжает работу по систематизации положений основ теории национальной безопасности применительно к созданию единого стандарта обучения специалистов в области безопасности. Цель - совместно с нашими партнерами из структур «силового» блока и высших учебных заведений стран Содружества если и не унифицировать, то сблизить систему подходов к правовому обеспечению безопасности.
Апробация этого «сближения» осуществляется в том числе на платформе факультета комплексной безопасности ТЭК Российского государственного университета имени И. М. Губкина, являющегося базовой организацией СНГ по подготовке специалистов в области нефтегазовой отрасли.
В настоящее время в учебный процесс по направлению «Правовое обеспечение национальной безопасности» уже внедрены подходы, разработанные с участием специалистов Института. В планах - их распространение на страны Содружества, в которых имеются филиалы российских вузов. Например, тот же филиал Губкинского университета в Ташкенте.
Учитывая особенности национального законодательства стран Содружества, присутствие за рубежом многочисленных объектов
Библиография
1. Грачев А. Ю. Международное сотрудничество стран СНГ в сфере правового обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. № 1. 2022. - С. 21-29 (28).
2. Губкин аналитика / Режим доступа: https:// zen.yandex.ru/gubkin_analytics (дата обращения: 14.05.2022).
3. Договор о сотрудничестве между ФГАО ВО «Российский государственный университет нефти и газа(национальный исследовательский университет) имени И. М. Губкина» и АНО «Научно-исследовательский институт проблем безопасности СНГ» от 12 апреля 2022 года.
4. Комплексная безопасность критически важной инфраструктуры: опыт СНГ: Сборник
Bibliography
1. Grachev A. Yu. International cooperation of the CIS countries in the field of legal security of fuel and energy complex facilities // International cooperation of Eurasian states: Politics, Economics, Law. No. 1. 2022.- Pp. 21-29 (28).
2. Gubkin analytics / Mode of access: https:// zen. yandex.ru/gubkin_analytics (accessed: 05/14/2022).
3. Cooperation agreement between the Gubkin Russian State University of Oil and Gas (National Research University) and the ANO Research Institute of CIS Security Problems dated April 12, 2022.
4. Complex security of critical infrastructure: CIS experience: Collection of scientific articles / under the general editorship of N. V. Stupakov. -M.: Neolith Publishing House, 2020. - 138 p.
нефтяных и газовых компаний, «гибридный» характер угроз и целый ряд иных факторов, мы стараемся применять комплексный подход, объясняя в том числе работникам топливно-энергетического комплекса, что обеспечение безопасности объекта напрямую связано с общим геополитическим раскладом, историческими, национальными, религиозными особенностями, столкновением различных интересов и систем обеспечения безопасности.
научных статей / под общ. ред. Н. В. Ступакова. -М.: ИД «Неолит», 2020. - 138 с.
5. Постановление Кабинета министров Азербайджанской Республики от 7 февраля 2008 го -да № 32 «Об утверждении Перечня охраняемых государственными органами объектов».
6. Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 октября 2011 года № 1151.
7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400.
8. Указ Президента Республики Беларусь от 17 августа 2015 года № 356.
9. Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2019 года № 196-ФЗ «О ратификации Конвенции Шанхайской организации сотрудничества по противодействию экстремизму».
5. Resolution of the Cabinet of Ministers of the Republic of Azerbaijan dated February 7, 2008 No. 32 «On approval of the List of objects protected by state bodies».
6. Resolution of the Government of the Republic of Kazakhstan dated October 7, 2011 No. 1151.
7. National Security Strategy of the Russian Federation. Decree of the President of the Russian Federation No. 400. 8 of July 2, 2021
8. Decree of the President of the Republic of Belarus No. 356. 9 of August 17, 2015
9. Federal Law of the Russian Federation No. 196-FZ of July 26, 2019 «On Ratification of the Convention of the Shanghai Cooperation Organization on Countering Extremism».
