CC BY
38Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 2. 2010 г. С. 239-245.
УДК 342.77
ПЕРЕДУМОВИ СТАНОВЛЕННЯ РЕЖИМУ ЗОНИ НАДЗВИЧАЙНО1 ЕКОЛОГ1ЧНО1 СИТУАЦП В УКРА1Н1
Бiрюкова Н. М.
Тавршський нащональний ушверситет 1м. В. I. Вернадського, Симферополь, Украта
E- mail: [email protected]
Статтю присвячено процесу становлення режиму зони надзвичайно! екологчно! ситуацп в Укра-!ш. Розглянуто роботи авторiв рiзних галузей права, яю займались розробкою данно! теми. Висвгглена проблема Чорнобильсько! аварп, яка сприяла бiльш детальному вивченню правового регулювання зони надзвичайно! еколопчно! ситуацп. Проанатзоване законодавство, як мiжнародне, так i нацюна-льне, присвячене проблемам, пов'язаним з зоною надзвичайно! екологчно! ситуацй.
Ключовi слова: адмiнiстративно-правовий режим, надзвичайна екологiчна ситуац1я, зона надзвичайно! еколопчно! ситуацп, правовий режим зони надзвичайно! еколопчно! ситуацп, Чорнобильська авар1я.
На сучасному етат Укра!на, як досить молода та незалежна держава, на жаль, не може характеризуватись позитивними тенденщями розвитку у багатьох напрям-ках. Одною з негативних причин тако! ситуаци, на нашу думку, може бути недосконалють правово! системи. Найбшьш загострена проблема юнуе у напрямку регулювання подш, пов'язаних з захистом населення вщ негативного впливу аварш, катастроф, стихшних лих та шших аномальних явищ техногенного i природного характеру. Цей напрям мае бути одним iз прюритетних на шляху побудови правово!, еколопчно безпечно! та сощально-демократично! держави.
Актуальнють данно! роботи представляеться у наявност фактичних подiй, якi спонукають до встановлення режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци, недостатшстю теоретико-правового опрацювання розглядаемого питання, вiдсутнiстю комплексного правового дослщження.
Метою дослiдження е комплексний аналiз теоретичних i практичних передумов становлення режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци в Укра!ш.
Для досягнення данно! мети у процес написання статп, автор ставив наступш задачi:
- вивчити пращ авторiв, якi займалися розробкою зазначено! теми;
- проанатзувати iсторичнi передумови, що спонукали до вдосконалення режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци;
- розглянути законодавчу базу на мiжнародному i нащональному рiвнi, яка являе собою основу вказано! теми.
Звертаючись до основного закону Укра!ни, - Конституци, а саме ст. 16, ми ба-чемо, що держава бере на себе обов'язок забезпечення еколопчно! безпеки та тдтримання еколопчно! рiвноваги на територп Укра!ни, подолання наслiдкiв
Чорнобильсько! катастрофи, збереження генофонду украшського народу [1]. Таким чином, у державi чггко визначена стратепя сталого розвитку.
Для забезпечення вищевикладенного положення Конституци Украши, на нашу думку, мае бути створений мехашзм правового забезпечення, який би дав змогу не тшьки подолати еколопчну чи шшу надзвичайну ситуащю, але й найголовнiше -мати змогу попередити негативш тенденцп. Таким важелем впливу мае бути ефек-тивне законодавство держави, а саме закон Украши. Даний нормативно-правовий акт повинен регулювати не одну конкретну ситуацiю, а сукупнiсть схожих за станом подш. На сьогодшшнш день ми маемо ряд спещальних законiв, що регулюють ситуацiю надзвичайного стану. Але виходячи з того, що з кожним днем зростають тенденци розвитку у всiх напрямках життя, вiдповiдно i чинне законодавство мае вщповщати сучасним умовам правово! держави.
При розглядi екологiчних подш, яю вiдбуваються в Украш, не слщ забувати про механiзм розв'язання таких ситуацш. Слiд зазначити, що питання, пов'язанi з подоланням наслщюв екологiчних ситуацiй, попередженням таких подш, виршуються на адмiнiстративно-правовому рiвнi. Таким чином, поеднуються в собi два не схожих за змютом елемента, що мають мiж собою нерозривний зв'язок: ситуащя екологiчного характеру i механiзм 11 розв'язання, тобто адмшютративно-правовий режим.
Досить росповсюдженим в науцi i законодавствi е термiн «зона надзвичайно! екологiчноl ситуаци», який займае свое мюце у доктринi права. В наукових роботах вищевказаний термiн у тш чи iншiй штерпритаци був висвгглений вiтчизняними вченими-юристами, а також зарубiжними вченими. Серед вiтчизняних вчених-юристiв слiд вiдзначити таких, як Андрейцев В. I., Балюк Г. I., Барбашова Н. В., Гетьман А. П., Дубко Ю. В., Срофеев М. I., Комарницький В. М., Костиць-кий В. В., Кравченко С. М., Краснова М. В., Крупка Ю. М., Малишева Н. Р., Мунтян В. Л., Попов В. К., Розовський Б. Г., Титова Н. I., Шемшученко Ю. С., а також Бринчук М. М., Боголюбов С. О., Срофеев Б. В., Колбасов О. С., Петров В. В. та шшь Перечислен науковщ вщносяться до правознавщв екологiчного профiлю. В сво1х наукових трудах вони вивчали специфiку вказаного термiну, розглядаючи йо-го, як правову проблему лише в еколопчнш сферi. На наш погляд, слщ розглядати це явище через призму адмiнiстративно-правового регулювання. Слщ зазначити, що певнi аспекти адмшютраитивно-правового режиму у сво1х роботах дослщжували такi видатнi украiнськi науковцi: Авер'янов В. Б., Бандурка О. М., Басов А. В., Би-тяк Ю. П., Братель О. Г., Васильев А. С., Голосшченко I. П., Дубко Ю. В., Зуй В. В., Ювалов С. В., Коломоець Т. О., Комарницький В. М., Комзюк А. Т., Крестья-ншов О. О., Кузнiченко С. О., Могил С. К., Петков С. В., Плшкш В. М., Тищен-ко М. М. та ш.
При розглядi iнституту адмшютративно-правового режиму слiд звернутися також до праць закордонних та радянських вчених, оскiльки основа формування шститута адмiнiстративного права, що дослiджуеться, почала будуватися ще з ря-дянських часiв. Серед таких розробок слщ вiдзначити дослiдження Алексеева С. С., Ардана Ф., Бахраха Д. М., Власова Д. М., Григор'ева В. М., Гримо Ж., Грязнова А. В., Гущша В. В., Дубовика О. Л., Драго Р., Жалшського А. Е., Коренева О. П., Козло-
ва Ю. М., Ларша А. М., Лебедь С. В., Лозбшева В. В., Петрухша I. Л., Пор-фир'ева Б. Н., Пчелшцева С. В., Рушайло В. Б., Хазанова С. Д. та ш.
Особливо! уваги заслуговуе дисертацiйне дослщження Кузнiченко С. О. в якому було висв^лено проблеми управлiння органами внутршшх справ в особливих умо-вах, викликаних аномальними явищами техногенного i природного характеру. Нововведений термш автора «аномальнi явища техногенного i природного характера», на нашу думку, може бути, як складова частина негативного процесу, що вщбуваеться у визначеному нами термiнi «зона надзвичайно! екологiчно! ситуацп». В своему дисертацшному дослiдженнi автор придiляe особливу увагу оргашзацп дiяльностi органiв внутршшх справ у вiдповiдних умовах. Однак, як зазначае сам автор, ця тема е багатогранною i може бути розглянута науковцями на рiвнi комплексного аналiзу [3].
У 2002 рощ Комарницьким В. М. було захищено кандидатську дисертащю, присвячену актуальним проблемам попередження та лшвщацп наслiдкiв надзвичай-них екологiчних ситуацш. Автор у сво!й роботi прид^е особливу увагу аналiзу ос-новних понять, присвячених проблемам надзвичайних еколопчних ситуацiй, дослiдженню тенденцiй розвитку нащонального законодавства з питань надзвичайних еколопчних ситуацш та участ Укра!ни в мiжнародно-правовому спiвробiтництвi в галузi лiквiдацi! наслiдкiв аварiй, катастроф, стихшних лих. Та-кож розглянуто оргашзацшну систему регулювання вiдносин, якi виникають у зв'язку з надзвичайними еколопчними ситуацiями, особливостi правового режиму зон надзвичайних еколопчних ситуацш та питання економшо-правового забезпе-чення цього режиму [2]. Однак предметом ще! роботи не е адмшютративно-правовий режим зони надзвичайно! еколопчно! ситуацi!, увага придшяеться тiльки екологiчнiй ситуацi!, яка склалась в Укра!ш.
Слiд вщзначити, що вiд початку незалежностi в Укра!ш вiдбувались широкомасштабнi надзвичайнi еколопчш ситуацi!. За данними статистики щороку рееструються сотнi надзвичайних ситуацiй рiзного характеру, внаслiдок яких гинуть та отримують ушкодження люди. Забезпечення екологiчно! безпеки досягаеться рiзними шляхами. Один iз найважливiших серед них - це запоб^ання надзвичайним еколопчним ситуацiям та ефективна лiквiдацiя !х наслiдкiв, завдяки своечасно встановленному та правильному адмшютративно-правовому режиму.
Найяскравiшим прикладом зони надзвичайно! еколопчно! ситуацп, в юторп Ра-дянського Союзу, зокрема, Укра!ни, е Чорнобильська аварiя. Вона розщнюеться як найбiльша у своему родi за всю iсторiю ядерно! енергетики, як по передбачуванш кшькосп загиблих i постраждалих вiд !! наслiдкiв людей, так i по економiчним та екологiчним збиткам.
Наслщки Чорнобильсько! катастрофи вказали на правовi прогалини в чинному тодi законодавства Один iз них - це неузгодженшсть дiй на адмiнiстративному рiвнi, i як наслiдок - несвоечасна допомога. На нашу думку, найбшьшою помилкою адмiнiстративного управлiння при Чорнобильськш катастрофi було занадто пiзне попередження населення про можливiсть зараження. Можливо, при правильному адмшютративному управлiннi i встановленнi спецiального адмiнiстративно-
правового режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци багато людських житпв вдалося б врятувати.
Таким чином, для врахування допущених помилок важливим моментом е поси-лення потенщалу кожно! ланки державного управлшня, особливо мiсцевих рад, мiсцевих виконавчих i розпорядчих органiв, що мiнiмiзують наслiдки Чорнобильсько! катастрофи. Цього можна було б досягти, змiнивши i доповнивши чинне законодавство особливою компетенщею тих органiв управлiння i самовряду-вання, чия дiяльнiсть здiйснюеться на радиактивно забруднених територiях.
При розглядi ситуаци, що склалася, доцiльним вважаеться створення законопроекту, який би був системою конкретних дш Украши вiдносно комплексного рiшення проблем, пов'язаних з подоланням наслiдкiв Чорнобильсько! катастрофи i як важливий чинник - ефективний мехашзм реалiзацii. Також повинш враховувати-ся перспективи реалiзацii певного законопроекту.
Пюля Чорнобильсько! катастрофи реакщею держави стало створення самостiйного блоку законодавства про лшвщащю наслiдкiв авари на ЧАЕС: законiв «Про правовий режим територи, що зазнала радиактивного забруднення внаслiдок Чорнобильсько! катастрофи», «Про статус i соцiальний захист громадян, яю по-страждали внаслiдок Чорнобильсько! катастрофи», «Про загальнi засади подальшо! експлуатаци i зняття з експлуатаци Чорнобильсько! АЕС та перетворення зруйнова-ного четвертого енергоблоку ще! АЕС на еколопчну безпечну систему», що неодноразово змшювалися i доповнювалися, е основою ще! галузi законодавства. Але слщ вiдзначити, що ця нормативно-правова база служить лише для подолання наслщюв катастрофи, а не спрямована на безповторнiсть таких подш.
Попре те, що iснуе близько 800 докуменпв, що регулюють питання Чорнобильсько! катастрофи, вони е застаршими i вимагають постiйного внесення змш, якi б дозволили успiшно реалiзувати поставленi цiлi.
Для того, щоб забезпечити головну мету держави, якою е глобальна безпека, треба шукати комплексне виршення проблем безпеки з використанням особливих програм управлiння, стiйкого розвитку сучасних цивiлiзацiй. Така спроба розпоча-лась на мiжнародному рiвнi: у 1992 року в Рю-де-Жанейро на конференци ООН, темою яко! було навколишне середовище i розвиток. Мiжнароднi спецiалiсти з права пропонують деяким державам, зокрема Укра!ш, привести у вщповщшсть законодавство з «Порядком денним на XXI столггтя». Цей документ мютить в собi цiлi, направленi на забезпечення безпеки людини i навколишнього природного середо-вища [5, с. 7; 4, с. 756].
На сьогодшшньому еташ розвитку мiжнароднi нормативно-правовi акти, таю, як «Про бюлопчну розмаiтiсть», «Про заборону виробництва i накопичення запашв бактерiологiчноi (бiологiчноi) збро! i токсично! збро! та про !х знищення» й iншi сприяють зменшенню небезпеки вщ стихiйних лих.
Також, серед мiжнародних багатостороннiх договорiв у сфер^ що дослiджуеться, важливе значення мае Конвенщя про транскордонний вплив проми-слових аварiй 1992 р., Конвенщя про ядерну безпеку 1994 р., Конвенщя про опера-тивне оповщення про ядерну аварда 1986 р., Конвенщя про допомогу у випадку ядерно! авари чи радiацiйноi аваршно! ситуацii 1986 р., Конвенцiя про фiзичний за-
хист ядерного матерiалу 1980 р., Конвенщя про запобiгання забрудненню моря скидами вiдходiв та шших матерiалiв з внесеними до не! поправками 1994 р., Об'еднана конвенщя про безпеку поводження з вщпрацьованим паливом i про без-пеку поводження з радiоактивними вщходами 1997 р.
До мiжнародних докумеипв, що носять рекомендацiйний характеру у вщповщнш сферi регулювання, слiд вщнести ряд актiв МАГАТЕ, до яких можна вiднести Мiжнароднi основнi норми безпеки для захисту вщ юшзуючих випромiнювань i безпечного поводження з джерелами випромшювання 1996 р., то-що.
На сьогоднiшнiй день в Укра!ш iснуе понад 200 нормативно-правових актiв рiзного рiвня та юридично! сили, якi забезпечують правовий режим зон надзвичайно! екологiчно! ситуацi! - Конститущя та закони Укра!ни, укази Президента Укра!ни, постанови Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни, акти центральних оргашв виконавчо! влади.
Сукупнiсть правових норм, що регулюють сустльш вiдносини у сферi запобтання та лiквiдацi! надзвичайних екологiчних ситуацш, слiд виокремити як складний комплексний правовий шститут. Його особливою рисою е те, що вш розповсюджуе правове регулювання на всi органи державно! влади, мюцевого само-врядування, пiдприемства, установи, органiзацi!, громадян, що мають забезпечувати оргашзащю i реалiзацiю заходiв щодо реагування на надзвичайш ситуацi! iз небез-печними для довкшля та здоров'я населення наслщками.
Слiд вiдзначити, що у перюд становлення Укра!ни, як незалежно! правово! держави, у зв'язку з негативними тенденщями розвитку екологiчно! ситуацi!, були зроблеш певнi кроки у напрямку стабшзаци екологiчно! ситуацi!, прийнято ряд нормативно-правових докумеипв. На прикладi Чорнобильсько! аварi! ми можемо зауважити, що нормативно-правове забезпечення того часу дшсно було спрямоване на подолання наслщюв, але при подальшому становленнi держави не прослщковуються дi!, направленi на попередження подiбних екологiчних ситуацiй. Кшьюсне зростання нормативно-правових актiв для нашо! держави не означае !х вщповщно! якостi та досконалостi. На жаль, це е зворотнш процес у напрямку неузгодженосп. Таким чиниом, на нашу думку, виршення цiе! проблеми можливо при визначенi чiткого науково-теоретичного тдгрунтя для подальшого розвитку законодавства.
Зауважимо, що поняття «надзвичайна екологiчна ситуащя», «зона надзвичайно! екологiчно! ситуацi!», охоплюють не лише еколопчну сферу, а й адмшстративне управлiння. Сутнiсть державно! проблеми полягае в однобокому пiдходi до подш, пов'язаних з еколопчними ситуацiями. Насамперед, реалiзуються загально-сощальш функцi! держави - запобiгання стихшним лихам i екологiчним катастрофам, а також лшвщащя наслiдкiв. Але не придшяеться достатньо! уваги адмшютративно-правовш сторонi вказаних подiй, яка служить тдгрунтям для по-дальших дш. Така сторона висвiтлення подiй повинна реалiзуватись через адмiнiстративно-правовий режим.
Адмшютративно-правовий режим представляе собою складову частину життедiяльностi суспiльства. Його роль полягае в забезпеченш функцiй держави на
управлшському рiвнi. Функци, що виконуе той чи шший адмiнiстративно-правовий режим, сформульованi у його нормах. При розглядi адмiнiстративно-правового режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци, слiд вiдмiтити, що це режим, який регулюватиме адмшстративне управлiння в зазначенш зонi.
Адмiнiстративно-правовий режим представляе собою сукупнiсть засобiв, що використовуються при встановленш одного з вцщв такого режиму. Вiд правильного встановлення того чи iншого адмiнiстративно-правового режиму залежить результат подальшого розвитка подш. Також при встановленнi режиму використовуються певш засоби, якi носять специфiчний характер, що характеризуе конкретно визначений режим.
Метою введення адмiнiстративно-правового режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци е забезпечення реалiзацii державно! пол^ики у сферi захисту, шляхом фор-мування належних правових i органiзацiйних засад забезпечення системи захисту ресурсами, наприклад, людськими, матерiально-технiчними.
Укра!на, як правова держава, встановлюе i використовуе адмшстративно-правовi режими, як один iз iнструментiв управлiння. Режими, як елементи управлшня, жорстко встановлюються або санкцюнуються державою, зокрема: у ви-няткових випадках (режим надзвичайного стану, режим военного стану й т. ш.); вiдносно окремих територш (режим заповiдних територiй i об'екпв); вiдносно об'ектiв (режим обiгу наркотичних засобiв, режим обiгу еколопчно! шформаци, транзитний режим); вiдносно суб'ектiв (режим найбшьшого сприяння, нацiональний режим). Але особливу увагу держава придшяе захисту населення i територiй вiд надзвичайних екологiчних ситуацiй. Це, зокрема, пов'язано з негатив-ними тенденцiями екологи, та збiльшенням кiлькостi аварiй у зазначенш сферь
Саме сфера адмшютративного управлiння, встановлення адмшютративно-правового режиму в зон надзвичайно! еколопчно! ситуаци, на нашу думку, стано-вить слабку ланку в вищевикладенних ситуащях. Це пояснюеться вiдсутнiстю комплексного правового аналiзу вивчення iнституту адмшстративно-правового режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци, ^ як наслiдок, нечiткою визначеннютю в дiях адмiнiстративного апарату. Цим зумовлена доцшьшсть iснування у правовш системi адмiнiстративно-правового режиму зони надзвичайно! еколопчно! ситуаци.
Список лiтератури
1. Конституцш Укра!ни // В1домост1 Верховно! Ради Украши. - 1996. - N 30. - Ст. 141.
2. Комарницький В. М. Правовий режим зон надзвичайних еколопчних ситуацш в Укра!н1 : Ав-тореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид.наук: спец. 12.00.06 «земельне право; аграрне право; еколог1чне право; природоресурсове право» / В. М. Комарницький - К., 2002. - 20 с.
3. Кузшченко С. О. Управлшня органами Внутршшх справ в особливих умовах, викликаних аномальними явищами техногенного [ природного характеру (Оргашзащйно-правов1 питання) : Авто-реф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид.наук: спец. 12.00.06 «земельне право; аграрне право; еколопчне право; природоресурсове право» / С. О. Кузтченко - Х., 2001. - 20 с.
4. Еколопчне право Украши. Академ1чний курс: [Шдручник] / [За заг. ред. Ю. С. Шемшученка]. - К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - 848 с.
5. Поповчук С. Мгсце та роль адмшстративно-правових режимш в Украш / С. Поповчук // Науков1 записки Льв1вського ун1верситету б1знесу та права. - 2009. - Вип. 2. - С. 7.
Бiрюкова Н. М. Передумови становлення режиму зони надзвичайно!" еколопчно!" ситуаци в Укра1ш / Н. М. Бiрюкова // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - 2010. - Т. 24 (63). № 1. 2011. - С. 239-245.
Статья посвящена процессу становления режима зоны чрезвычайной экологической ситуации в Украине. Рассмотрены работы авторов разных отраслей права, которые занимались разработкой данной темы. Освещена проблема Чернобыльской аварии, которая способствовала более детальному изучению правового регулирования зоны чрезвычайной экологической ситуации. Проанализировано законодательство, как международное, так и национальное, посвященное проблемам, связанным с зоной чрезвычайной экологической ситуации.
Ключевые слова административно-правовой режим, чрезвычайная экологическая ситуация, зона чрезвычайной экологической ситуации, правовой режим зоны чрезвычайной экологической ситуации, Чернобыльская авария.
Biriukova N. Pre-conditions of becoming of the mode of area of extraordinary ecological situation are in Ukraine / N. Biriukova // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2011. - Vol. 24 (63). № 1. 2011. - Р. 239-245.
The article is devoted becoming mode of area of extraordinary ecological situation in Ukraine. Works of authors of the different fields of law, which was engaged in development of this theme, are considered. Lighted up problem of the Chernobyl's crash which was instrumental in more detailed study of the legal adjusting of area of extraordinary ecological situation. Analysed legislation, both international and national, devoted problems, to related to the area of extraordinary ecological situation.
Key words: administrative and legal mode, extraordinary ecological situation, area of extraordinary ecological situation, legal mode of area of extraordinary ecological situation, Chernobyl's crash.
Поступила в редакцию 13.05.2011 г.
