CC BY
432
Владимир Шамильевич Шайхатдинов
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии
Денис Сергеевич Дресвянкин
Старший оперуполномоченный Управления по налоговым преступлениям Г лавного управления внутренних дел по Свердловской области
Пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов как часть российской пенсионной системы
Пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов и членов их семей представляет собой составную часть российской пенсионной системы. Под пенсионной системой в научной литературе понимается совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсий [1. С. 9].
Будучи целостным образованием, пенсионная система в зависимости от источников финансирования и субъектов обеспечения состоит из нескольких элементов - частей:
1) пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию;
2) государственное пенсионное обеспечение;
3) дополнительное пенсионное обеспечение.
В свою очередь, каждая часть пенсионной системы как относительно самостоятельная система включает несколько подсистем: финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов обеспечения и правовую [2. С. 6-7]. Эти подсистемы служат базой взаимодействия частей пенсионной системы. Финансирование государственного пенсионного обеспечения осуществляется из федерального бюджета, что закреплено ст. 10 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» [3] (далее - Закон РФ от 12 февраля 1993 г.). Однако согласно ст. 12 этого же Закона органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут устанавливать за счет собственных бюджетов дополнительные социальные гарантии для пенсионеров из числа сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
Подсистема управления государственным пенсионным обеспечением состоит из пенсионных органов соответствующих правоохранительных структур. О них речь идет в нескольких статьях Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Ст. 11 «Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие пенсионное обеспечение», включает положения о том, что пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов и их семей в зависимости от последнего места службы этих лиц осуществляется соответствующими правоохранительными органами. При этом происходит тесное взаимодействие двух подсистем: управления и субъектов обеспечения. Так, согласно п. «а» ст. 11 Закона от 12 февраля 1993 г. МВД России осуществляет пенсионное обеспечение лиц рядового и начальствующего состава, уволенных из органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы МЧС России, федеральных органов налоговой полиции, а также их семей. Общее методическое руководство пенсионной работой в системе МВД России, контроль за ее организацией и нормативное правовое регулирование деятельности пенсионных органов МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ осуществляет Финансовоэкономический департамент МВД России. Уволенным со службы офицерам центрального аппарата МВД России и членам их семей пенсии назначаются пенсионным отделом Финансово-экономического департамента Министерства. В МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ вопросами назначения пенсий занимаются финансовые подразделения или центры пенсионного обслуживания. Контроль за правильностью назначения, перерасчеты и выплаты пенсий осуществляют Контрольно-ревизионные управления Организационно-инспекторского департамента МВД России и Финансово-экономический департамент этого Министерства.
В соответствии с п. «в» ст. 11 Закона от 12 февраля 1993 г. Федеральной службой безопасности осуществляется пенсионное обеспечение военнослужащих, уволенных из органов ФСБ и пограничных войск, органов внешней разведки, органов пограничной службы, органов правительственной связи и информации, Федеральной службы охраны и Службы специальных объектов при Президенте РФ, а также их семей. В системе ФСБ России к пенсионным органам относятся Финансово-экономическое управление Депар-
тамента обеспечения деятельности ФСБ (ФЭУ ДОД), пенсионные подразделения территориальных органов ФСБ. При этом ФЭУ ДОД назначает пенсии лицам, уволенным с военной службы, имеющим воинские звания высших офицеров, а также лицам, уволенным с военной службы (независимо от имеющихся воинских званий), удостоенным званий Герой Российской Федерации, Герой Советского Союза или Герой Социалистического Труда. Остальным лицам, уволенным со службы, а также членам семей военнослужащих ФСБ пенсии назначаются территориальными органами безопасности.
Пункт «г» ст. 11 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. устанавливает, что Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) осуществляет пенсионное обеспечение сотрудников, уволенных из учреждений и органов уголовноисполнительной системы, а также членов их семей. Пенсионными органами ФСИН являются штатные подразделения пенсионной службы либо подразделения финансовой (экономической) службы, имеющие в своем штате сотрудников по пенсионной работе. Общее методическое руководство работой по пенсионному обеспечению в уголовно-исполнительной системе и контроль за ее организацией осуществляет Финансово-экономическое управление ФСИН России (ФЭУ ФСИН России).
Пунктом «д» ст. 11 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. определено, что ФСКН России осуществляет пенсионное обеспечение сотрудников, уволенных из органов ФСКН, а также их семей. В действительности же, до настоящего времени пенсионные органы ФСКН не созданы и пенсионное обеспечение сотрудников этой Федеральной службы осуществляется соответствующими подразделениями МВД России.
Ст. 11 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. не содержит положений о назначении пенсий работникам прокуратуры. Не разработаны положения и в отношении сотрудников Федеральной таможенной службы (ФТС). В аппарате Генеральной прокуратуры РФ вопросами назначения и выплаты пенсий занимается отдел пенсионного обеспечения Управления кадров. В системе ФТС России пенсии назначаются соответствующими подразделениями пенсионной службы.
Рассмотрение подсистем управления и субъектов обеспечения в рамках пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов выявило ряд проблем.
1. Проблема создания единой пенсионной службы для сотрудников правоохранительных органов и членов их семей. В настоящее время, как видно из изложения, существует целый ряд пенсионных служб, занимающихся вопросами назначения и выплаты пенсий. При незначительных различиях в статусе сотрудников отдельных правоохранительных органов их пенсионное обеспечение осуществляется на основе единого закона - Закона РФ от 12 февраля 1993 г. В целях повышения качества пенсионного обеспечения, унификации практики применения законодательства о пенсиях представляется целесообразным создать Федеральную службу государственного пенсионного обеспечения из трех звеньев - центрального, регионального и местного.
2. Определение круга лиц, имеющих право на пенсию по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. Согласно п. «а» ст. 1 данного Закона условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные Законом, распространя-
ются на лиц, проживающих в Российской Федерации. Это положение не соответствует Конституции РФ, в частности ее ст. 55. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 1 марта 2001 г. по жалобе гр. Быховского С.Я. (документ опубликован не был) указал, что положение п. «а» ст. 1 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., в соответствии с которым условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные данным Законом, распространяются на лиц, проживающих в РФ, в той мере, в какой оно допускает лишение граждан РФ, выехавших на постоянное местожительство за границу, права на получение полагающихся им пенсий, назначаемых по нормам данного Закона, только на том основании, что они проживают не в РФ, не соответствует Конституции РФ, не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами. Право на получение пенсий, имеющих характер трудовых, в силу правовой природы этих пенсий, указывается в Определении Конституционного Суда РФ от 1 марта 2001 г., не может связываться с таким условием, как постоянное проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначается пенсия - в России или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из ст. 39 (частей первой и второй) Конституции РФ обязанности обеспечения предоставления пенсий, установленных Законом, гражданам, имеющим право на их получение.
Противоречащая Конституции РФ норма содержится и в ст. 2 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Согласно части второй этой статьи на условиях и нормах, установленных Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», могут назначаться пенсии проживающим в РФ лицам, проходившим военную службу по призыву, и семьям этих лиц. Кроме того, ошибочной является также ссылка на Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», так как в действительности пенсии по инвалидности военнослужащим по призыву, а членам их семей - по случаю потери кормильца, назначаются по Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». К этому следует добавить, что в соответствии с частью второй ст. 51 военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов, а также члены их семей, не имеющие права на пенсию по Закону от 12 февраля 1993 г., с заявлениями о назначении пенсии в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» обращаются в территориальные отделы (управления) социальной защиты населения по месту их жительства. На самом деле уже более пяти лет пенсии по Закону о государственных пенсиях в РФ, а с 2002 г. - по федеральным законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» назначаются и выплачиваются территориальными учреждениями Пенсионного фонда РФ -управлениями в городах и районах.
Подсистема видов обеспечения включает пенсии, назначаемые сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей. Согласно ст. 5 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. по указанному Закону сотрудникам назначаются пенсии за выслугу лет и по инвалидности, а членам их семей - по случаю потери кормильца.
Правовая подсистема представлена, прежде всего, Законом РФ от 12 февраля 1993 г. Кроме того, как отмечалось выше, этот Закон применяется во взаимодействии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Из федеральных законов (законов РФ) можно назвать Закон РФ «О милиции» [4], Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [5] и др.
К наиболее важным подзаконным актам о пенсионном обеспечении следует отнести постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семьям в Российской Федерации», а также утвержденные Правительством РФ акты о порядке исчисления выслуги лет для назначения пенсий лицам, проходившим службу в различных правоохранительных органах (прокуратуре РФ, ФСИН и др.). Кроме того, ведомственными актами регулируется порядок назначения и выплаты пенсий сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей. Таковы Порядок организации пенсионного обеспечения в органах Федеральной службы безопасности от 1 мая 2003 г. [6], Инструкция об организации работы по пенсионному обеспечению в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27 мая 2005 г. [7] и др.
Содержание Закона РФ от 12 февраля 1993 г. в значительной степени устарело. Он не в полной мере учитывает изменения в российском пенсионном законодательстве, которые произошли в связи с принятием федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также некоторые решения Конституционного Суда РФ. Кроме того, при применении указанного Закона в пенсионных органах правоохранительной системы допускаются ошибки.
При исчислении выслуги лет и трудового стажа для назначения пенсии за выслугу лет возникают вопросы, связанные с включением времени учебы сотрудников до поступления на службу. Трудности связаны с недостатками Закона РФ от 12 февраля 1993 г.
Во-первых, в ст. 18 этого Закона указано, что в выслугу лет может также засчитываться время учебы сотрудников до определения их на службу (но не более пяти лет) из расчета один год учебы за шесть месяцев службы. Поскольку эта норма не является императивной, получается, что учеба может и не засчитываться в выслугу лет. Кроме того, здесь не уточняется, учеба в каких учебных заведениях может включаться в выслугу лет. Представляется, что это могут быть лишь те учреждения высшего и среднего профессионального образования, учеба в которых соответствует профилю деятельности сотрудников в правоохранительном органе. Не уточнено это обстоятельство и в п. 2 постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 941, хотя оно посвящено порядку исчисления выслуги лет.
Во-вторых, еще более сложным представляется вопрос о включении времени учебы до поступления на службу в общий трудовой стаж при назначении пенсии за выслугу лет по п. «б» ст. 13 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. В упомянутом Законе отсутствуют положения о порядке включения времени учебы в гражданских учебных заведениях до поступления на службу в трудовой стаж сотрудников правоохранительных органов. Отсутствуют они и в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 941. Если же исходить из того, что трудовой стаж должен исчисляться по нормам Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», то следует иметь в виду, что данный Федеральный закон не предусматривает включение в стаж времени учебы. Однако Закон РФ от 12 февраля 1993 г. это обстоятельство не учитывает. Поэтому представляется необходимым внести в ст. 18 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. положения, касающиеся исчисления трудового стажа для назначения пенсии за выслугу лет по п. «б» ст. 13 этого же Закона.
Группа вопросов возникает при выплате назначенных пенсий сотрудникам правоохранительных органов, приостановлении, прекращении и восстановлении выплаты. Юридически неточно сформулирована ст. 6 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., так как в ней перечислены не все правоохранительные органы, во время службы в которых выплата назначенной пенсии приостанавливается. Согласно этой статье пенсионерам при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (в том числе в любых других государствах) выплата назначенных пенсий на время службы приостанавливается. Во-первых, изложенные нормы касаются вопросов выплаты пенсий, а не их назначения, и должны содержаться в ст. 57 данного Закона, которая называется «Выплата пенсий пенсионерам при наличии заработка или другого дохода». Во-вторых, указанные выше положения находятся в противоречии с положениями ст. 57 о том, что пенсии, назначаемые в соответствии с настоящим Законом, выплачиваются полностью независимо от наличия у пенсионеров заработка или другого дохода. В-третьих, в ст. 6 Закона от 12 февраля 1993 г. ничего не сказано о приостановлении выплаты пенсии в связи с поступлением пенсионера на службу в иные правоохранительные органы (органы прокуратуры, ФТС России и т.д.).
Положения ст. 6 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. о приостановлении выплаты пенсий послужили основанием для запроса Верховного Суда РФ в Конституционный Суд РФ о проверке их конституционности. Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 марта 2004 г. [8] признал эти положения не противоречащими Конституции РФ. Суд подчеркнул, что федеральный законодатель, закрепляя в Законе правовые основания назначения пенсий, размеры пенсий, порядок их исчисления и выплаты, вправе определять как общие правила назначения и выплаты пенсий, так и устанавливать особенности (условия) приобретения права на получение пенсий отдельными категориями лиц. Однако такая дифференциация в правовом регулировании пенсионного обеспечения должна осуществляться законодателем с соблюдением Конституции РФ, в том числе гарантированного ее ст. 19 принципа равенства всех перед законом и судом и равенства прав и свобод человека и гражданина.
По определению Конституционного Суда, обязанности службы в правоохранительных органах связаны с решением специфических задач охраны правопорядка в условиях, сопряженных с риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и эмоциональными нагрузками, неблагоприятным воздействием различного рода иных факторов. Поэтому лица, избравшие своей профессиональной деятельностью службу в правоохранительных органах, должны соответствовать ее медицинским и профессионально-психологическим требованиям, иметь необходимую физическую и профессиональную подготовку. Особый характер такой службы обусловливает не только предъявление повышенных требований к допускаемым к ней лицам и установление в связи с этим законодательных ограничений их прав и свобод (в том числе предельного возраста пребывания на службе), но и предопределяет обязанность государства гарантировать им повышенную социальную защиту, включая соответствующее их особому статусу и характеру службы пенсионное обеспечение.
Подлежит отмене ст. 61 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., предусматривающая приостановление выплаты пенсии за время лишения пенсионера свободы. Конституционный Суд РФ еще 16 октября 1995 г. постановлением «По делу о проверке Конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. “О государственных пенсиях в РСФСР” в связи с жалобами граждан Г.Г. Ардерихина, Н.Н. Понкова, Г.А. Бобырева, Н.В. Коцюбки» [9] признал, что лишение пенсионера в период нахождения его в местах лишения свободы пенсии путем приостановления ее выплаты является ограничением конституционного права на социальное обеспечение.
Таковы основные вопросы пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов.
Литература
1. Афанасьев С.А. Расчет пенсии - первый этап - стартовый пенсионный капитал. М., 2002.
2. Шайхатдинов В.Ш. Пенсионное обеспечение: учеб.-метод. материалы. Екатеринбург, 2004.
3. Ведомости... РФ. 1993. № 9. Ст. 328.
4. Ведомости... РФ. 1991. № 16. Ст. 503.
5. Собрание законов РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
6. Российская газ. 2003. 7 июня.
7. БНА. 2005. № 29.
8. Собрание законов РФ. 2004. № 13. Ст. 1251.
9. Собрание законов РФ. 1995. № 43. Ст. 4110.
■к -к -к -к -к
