CC BY
37DOI 10.37523/SUI.2021.45.4.009 УДК 343
Тихомиров Алексей Ильич
преподаватель кафедры организации оперативно-розыскной деятельности, Университет ФСИН России,
196602, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, ул. Саперная, 34, e-mail: [email protected]
Aleksey I. Tikhomirov
Lecturer of the Department of Organization
of Operational-Investigative Activities,
University of Federal Penitentiary Service of Russia,
34, Sapernaya str., Pushkin, St. Petersburg, Russia, 196602,
e-mail: [email protected]
ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН, ОКАЗЫВАВШИХ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЕ СОДЕЙСТВИЕ ОПЕРАТИВНЫМ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ УИС
Аннотация. В статье на основе анализа оперативно-розыскного, трудового и пенсионного законодательства РФ исследуется специфика пенсионного обеспечения граждан, конфиденциально содействовавших оперативным подразделениям УИС. Проводится сравнительно-правовой анализ мер социальной и правовой защиты конфидентов с учетом двух основных форм содействия, выделяемых в теории и практике оперативно-розыскной деятельности: контрактной и бесконтрактной. Рассматривая меры пенсионного обеспечения в рамках общей системы мер социальной и правовой защиты лиц, оказывающих содействие на бесконтрактной основе, автор отмечает отсутствие законодательного закрепления права данной категории лиц на зачет периода содействия в страховой стаж, предусмотренного ч. 6 ст. 18 ФЗ «Об ОРД». В свою очередь, исследуя вопрос пенсионного обеспечения, автор акцентирует внимание на основаниях возникновения правовых отношений, складывающихся между конфидентом и органом, осуществляющим ОРД, а также на выяснении характера данных отношений. Проводится сравнительно-правовой анализ контракта о негласном содействии с трудовым и гражданско-правовым договорами. На основании проведенного анализа норм оперативно-розыскного, трудового и пенсионного законодательства РФ выделяются три обязательных условия, необходимых для включения в страховой стаж периода контрактного сотрудничества конфидента: 1) наличие контракта о содействии; 2) сотрудничество должно быть основным видом оплачиваемой деятельности лица; 3) периодам содействия должны были предшествовать и (или) за ними должны были следовать периоды деятельности, указанные в ст. 11 ФЗ «О страховых пенсиях». Делается вывод о необходимости внесения изменений в ст. 18 ФЗ «Об ОРД».
Ключевые слова: УИС, ОРД, пенсионное обеспечение, конфиденциальное содействие, конфидент, оперативные подразделения, трудовой договор, контракт, соглашение о негласном сотрудничестве, социальная и правовая защита.
PENSION PROVISION OF CITIZENS WHO PROVIDED CONFIDENTIAL ASSISTANCE TO OPERATIONAL UNITS OF FPS OF RUSSIA
Summary. Based on the analysis of the operational-search, labor and pension legislation of Russia, the article studies the specifics of pension provision for citizens who provided confidential assistance to operational unts of FPS of Russia. A comparative legal analysis of measures of social and legal protection ofpersons providing confidential assistance is carried out, taking into account the two main forms of assistance identified in the theory and practice of operational-search activity: contractual and non-contractual. Considering the measures of pension provision within of persons providing assistance on a non-contractual basis, the author notes the absence of legislative consolidation of the right of this category of persons to offset the period of assistance in the insurance experience provided for in Part 6 of Art. 18 of the Federal Law «About operatively-search activity». Investigating the issue of pension provision for persons providing confidential assistance on a contract basis, the author draws attention to the grounds for the emergence of legal relations between the confidant and the body carrying out operational-search activities, and clarification of the nature of these relations. A comparative legal analysis of the contract for covert assistance with labor and civil contracts is carried out. Based on the analysis of the norms of the operational-search, labor and pension legislation of Russia, there are three mandatory conditions necessary for offsetting the period of confidential cooperation of a citizen on a contractual basis in the insurance record: 1) the existence of a cooperation contract; 2) cooperation should be the main type of paid activity of the person;
© 2021 Тихомиров А. И.
3) the periods of assistance should have been preceded and / or followed by the periods of activity specified in Art. 11 Federal Law «On Insurance Pensions». It is concluded that it is necessary to amend Art. 18 of the Federal Law «About operatively-search activity».
Keywords: the FPS, operational search activity, pension provision, confidential assistance, confidant, operational units, employment agreement, contract, agreement on secret cooperation, social and legal protection.
В теории оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) принято выделять две формы содействия граждан органам, имеющим право на осуществление ОРД: контрактную и бесконтрактную. Форма содействия является ключевым фактором, определяющим содержание правового статуса лица, в частности, от формы содействия зависит объем прав на социальную и правовую защиту рассматриваемой категории лиц.
Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению специфики пенсионного обеспечения граждан, способствующих эффективному решению задач, стоящих перед оперативными подразделениями уголовно-исполнительной системы РФ (далее - УИС), необходимо рассмотреть данную меру в рамках общей системы мер социальной и правовой защиты конфидентов. Согласно ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об ОРД» конфиденты находятся под защитой государства. Большая часть мер социальной и правовой защиты лиц, оказывающих содействие, объединены законодателем в ст. 18 комментируемого закона, их можно отобразить в представленной ниже таблице.
Таблица
Меры социальной и правовой защиты конфидентов (ст. 18 ФЗ «Об ОРД»)
Меры, направленные Форма содействия
на защиту лиц, оказывающих содействие Содействие Содействие
на бесконтрактной на контрактной
основе основе
Предотвращение противоправных действий
(реальной угрозы посягательства на жизнь, здоровье
или имущество), установление виновных + +
и привлечение их к ответственности,
предусмотренной законодательством РФ (ч. 3 ст. 18)
Освобождение от уголовной ответственности лица
из числа членов преступной группы, совершившего
противоправное деяние, не повлекшее тяжких + +
последствий, активно способствовавшего раскрытию
преступлений и возместившего нанесенный ущерб
(ч. 4 ст. 18)
Получение денежных вознаграждений и других + +
выплат (ч. 5 ст. 18)
Право на пенсионное обеспечение, в частности, зачет +
периода содействия в страховой стаж (ч. 6 ст. 18)
Проведение специальных мероприятий по защите лиц
в соответствии с законодательством в области + +
государственной защиты лиц (ч. 7 ст. 18)
Выплата единовременного пособия семье
пострадавшего и лицам, находящимся на иждивении, +
в связи с гибелью лица, оказывавшего содействие
(ч. 8 ст. 18)
Выплата единовременного пособия конфиденту
при получении им травмы, ранения, контузии, увечья,
исключающих для него дальнейшее содействие, - +
наступивших в результате участия в проведении ОРМ
(ч. 9 ст. 18)
Анализ сведений, представленных в таблице, позволяет подтвердить вывод о наличии прямой зависимости объема мер защиты лица, оказывающего содействие, от формы оказываемого лицом содействия, что находит свое отражение в отсутствии ряда мер социальной и правовой защиты в отношении лиц, оказывающих содействие на бесконтрактной основе. Так, в ч. 2 рассматриваемой статьи законодатель закрепляет, что при заключении контракта государство обязуется выполнять условия, предусмотренные контрактом, а именно гарантирует правовую защиту, связанную с правомерным исполнением указанными лицами взятых на себя обязательств.
Таким образом, внимание, акцентируемое законодателем именно на защите контрактных отношений, существенно ущемляет положение лиц, содействующих на бесконтрактной основе. Несмотря на то что исследование отличительных особенностей правового статуса конфидента-контрактника» от лица, содействующего на бесконтрактной основе, не является предметом данной публикации и требует отдельного рассмотрения, указанный аспект следует учитывать при исследовании особенностей пенсионного обеспечения конфидентов. В частности, следует заключить, что такая мера защиты в отношении лица, оказывающего бесконтрактное содействие, как зачет периода содействия в страховой стаж, не предусмотрена в соответствии с оперативно-розыскным законодательством. Следовательно, следует перейти к рассмотрению особенностей пенсионного обеспечения лиц, оказывавших содействие по контракту.
Согласно ст. 18 ФЗ «Об ОРД» лица, оказывающие контрактное содействие оперативным подразделениям УИС в качестве основного рода занятий, имеют право на пенсионное обеспечение. Порядок зачета периода контрактного содействия лица в страховой стаж был закреплен в прошлом году в Приказе ФСИН России от 12.05.2020 № 298 и еще не подвергался широкому обсуждению в пенитенциарной научной среде.
В первую очередь рассмотрение вопроса пенсионного обеспечения конфидентов-«контрактников» следует начинать с основания возникновения правовых отношений, складывающихся между конфидентом и оперативным подразделением, а также с выяснения характера данных правовых отношений.
Последние несколько лет в научной сфере достаточно активно обсуждается вопрос о юридической природе соглашения о негласном содействии лица с органом, осуществляющим ОРД, оставаясь актуальным для всех оперативных подразделений, имеющих право осуществлять ОРД на территории РФ. Дискуссия о правовой природе контракта не прекращается и сегодня. Одни авторы утверждают, что контракт по своему правовому содержанию необходимо идентифицировать как трудовой договор и соответственно как элемент трудовых отношений, другие наделяют его статусом гражданско-правового договора, третьи считают, что его следует рассматривать именно как элемент оперативно-розыскных отношений, субъектом которых выступает лицо, конфиденциально содействующее правоохранительному органу.
Рассмотрим аргументы представителей каждой из точек зрения.
Так, авторы, идентифицирующие конфиденциальное сотрудничество лица по контракту как осуществление деятельности по трудовому договору (С. П. Матвеев, С. В. Луговик) говорят о том, что «контракт можно рассматривать в качестве аналога трудового договора при условии, что конфидент оказывает содействие на постоянной основе и получает за это ежемесячное денежное вознаграждение» [1].
На наш взгляд, уравнение контракта о негласном сотрудничестве и трудового договора в настоящей правовой действительности является некорректным по ряду причин.
Во-первых, согласно ст. ст. 15 и 56 ТК РФ отношения, возникающие на основании трудового договора, обладают определенными обязательными признаками. В Постановлении Пленума ВС РФ от 29.05.2018 № 15 к таковым отнесены: работа по должности; личное выполнение работником определенной трудовой функции; подчинение работника правилам внутреннего трудового распорядка, действующего у работодателя; обязанность работодателя организовать труд работника, обеспечивать достойные условия труда; выполнение работником трудовой функции за плату. В дополнение следует отметить, что если будет отсутствовать любой из перечисленных признаков, то исключается возможность регулирования этих отношений нормами трудового права. Такие правоотношения могут базироваться на нормах гражданского или оперативно-розыскного законодательства. Так, рассматривая контрактные правоотношения, возникающие между конфиденциально содействующим лицом и правоохранительным органом,
наделенным правом осуществлять ОРД, на наш взгляд, возможно выделить следующие обязательные признаки, закрепленные в ФЗ «Об ОРД»: добровольный характер участия лица, оказывающего содействие; участие лица в подготовке и проведении ОРМ; сохранение в тайне факта содействия лица; совершеннолетие и дееспособность конфидента и др.
Во-вторых, существуют различия в содержании трудового договора и контракта о содействии. Так, согласно ст. 57 ТК РФ в трудовом договоре в обязательном порядке указывается трудовая функция или конкретный вид работы (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации). В свою очередь следует согласиться с заслуженным юристом РФ О. А. Вагиным, который, комментируя ст. 18 ФЗ «Об ОРД», подчеркивает, что контракт о содействии, напротив, составляется в произвольной форме и не имеет этих условий, что в первую очередь объясняется специфической деятельностью, выполняемой конфидентами. Лица, содействующие оперативным подразделениям, выполняют не трудовые функции, а специальные задания по противодействию преступности путем участия в подготовке и проведении ОРМ.
Таким образом, можно заключить, что контракт о негласном содействии не является трудовым договором, и между органом, осуществляющим ОРД, и конфидентом не возникает трудовых правоотношений. Однако, как отмечалось ранее, в случае отсутствия какого-либо из обязательных признаков трудовых отношений данные отношения могут быть урегулированы нормами гражданского права. И, следовательно, необходимо рассмотреть отношения, возникающие между конфидентом и оперативным органом с точки зрения гражданского законодательства.
На наш взгляд, соглашение между конфидентом и оперативным подразделением нельзя относить к гражданско-правовому договору по ряду причин: гражданские правоотношения и гражданско-правовой договор основываются на нормах гражданского права; в гражданско-правовых обязательствах, возникающих из договоров, допускается множественность лиц, как со стороны кредитора, так и со стороны должника; в гражданско-правовом договоре стороны реализуют свои частные индивидуальные интересы [2].
По нашему мнению, отнесение контракта конфидента к трудовому договору или же к гражданско-правовому - важнейшая тема, имеющая как теоретическую, так и практическую значимость, однако представляется лишь промежуточной целью, связанной с определением отраслевой принадлежности рассматриваемых правоотношений. При этом основной и конечной целью ОРД выступает защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданин. И, как следствие, достижение состояния социальной и правовой защищенности всех участников оперативно-розыскных отношений и в особенности лиц, содействующих оперативному органу. Если законодателем будет выработан действенный механизм реализации права конфидента на пенсионное обеспечение, то не столь важно, будет ли это в рамках трудовых, или гражданско-правовых, или иных правоотношений.
Рассмотрев соотношение контракта о негласном сотрудничестве гражданина с трудовым и гражданско-правовым соглашениями, мы считаем необходимым провести анализ нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу ОРД и пенсионного обеспечения граждан.
Ранее отмечалось, что граждане, источником основного дохода которых является контрактное конфиденциальное содействие, имеют право на пенсионное обеспечение. Период такого содействия включается в страховой стаж конфидента на основании сведений, предоставляемых оперативным подразделением, при соблюдении одновременно двух обязательных условий:
1) наличие контракта о содействии лица с оперативным подразделением;
2) содействие должно быть основным видом оплачиваемой деятельности конфидента.
Отсюда следует, что для реализации пенсионного права лица, содействовавшего
оперативному подразделению на возмездной контрактной основе, оно не должно было в этот период привлекаться к оплачиваемому труду, то есть не должно было быть официально трудоустроено.
Принимая во внимание вышеизложенное, возникает справедливый вопрос: «А какое количество лиц, содержащихся, к примеру, в местах лишения свободы, являются нетрудоустроенными?».
Так, в пояснительной записке к законопроекту ФЗ от 30.12.2020 № 539-ФЗ, подготовленной членами Совета Федерации А. В. Кутеповым и С. Ю. Фабричным, отмечается, что количество осужденных, отбывающих наказания в виде лишения свободы в учреждениях УИС и привлекаемых к оплачиваемому труду, составляет всего 40 % (170 тыс. человек). Это подтверждает тот факт, что УИС обладает свободными трудовыми ресурсами в количестве 254 тыс. осужденных. Важно подчеркнуть, что данные показатели следует считать ориентирующими ввиду отсутствия сведений о методике их расчета.
Для сравнения, по данным ФСИН России в 2014 г. на оплачиваемых работах в учреждениях УИС было трудоустроено свыше 223 тыс., что составляет около 41,7 % общего количества трудоспособных осужденных, в 2015 г. - 199,6 тыс., или 38,8 %, а в 2016 г. - 190,2 тыс., или 37,6 %. [3]. Перечисленные статистические показатели говорят о том, что УИС обладает значительными свободными трудовыми ресурсами и количество осужденных, отбывающих наказания в виде лишения свободы, не привлекаемых к оплачиваемому труду, в среднем составляет около 60 %, что позволяет утверждать о значительном потенциале применения мер поддержки, предусмотренных ч. 6 ст. 18 ФЗ «Об ОРД».
Механизм реализации права конфидента на пенсионное обеспечение базируется на нормах как оперативно-розыскного, так и пенсионного законодательства, в частности, законодательства РФ о страховых пенсиях.
Так, согласно ст. 3 ФЗ «О страховых пенсиях» страховой пенсией признается ежемесячная денежная выплата, направленная на компенсацию выплат, утраченных лицом в связи с наступлением нетрудоспособности, возникшей в результате инвалидности либо старости. В свою очередь страховой стаж - это совокупность периодов деятельности, за которые работодателем уплачивались страховые взносы.
Проведенный анализ законодательства позволяет утверждать, что наличие определенного периода страхового стажа является одним из главных условий назначения страховой пенсии наравне с достижением возраста, дающего право выхода на пенсию. Помимо этого, величина индивидуального пенсионного коэффициента также является фактором, влияющим на возможность назначения страховой пенсии. Таким образом, неудовлетворение любого из вышеперечисленных условий может стать причиной отказа в назначении страховой пенсии.
Согласно ст. 11 рассматриваемого закона в страховой стаж гражданина включаются периоды деятельности, во-первых, за которые работодатель уплачивал страховые взносы, и, во-вторых, такая деятельность должна была осуществляться лицом на территории РФ. Как отмечалось ранее, содействие лица на контрактной основе не является трудовой деятельностью, базирующейся на нормах трудового законодательства, а следовательно, не предусматривает уплаты органом, осуществляющим ОРД, взносов в пенсионный орган (предусмотренных ст. ст. 210, 226, 236 Налогового кодекса РФ и ст. 10 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании»).
Кроме того, в ст. 12 ФЗ «О страховых пенсиях» законодателем определяются иные периоды деятельности, засчитываемые в страховой стаж (помимо перечисленных в ст. 11), в частности контрактное конфиденциальное содействие лиц с оперативными подразделениями. Однако такие промежутки времени включаются в страховой стаж, только если имеются периоды оплачиваемой работы, предшествующие им или следующие за ними (независимо от их продолжительности), указанные в ст. 11 комментируемого закона, то есть за которые работодателем направлялись страховые отчисления в Пенсионный фонд РФ. Следует отметить, что порядок передачи сведений о периодах контрактного сотрудничества лица определяется руководителем федерального органа исполнительной власти, в состав которого входит подразделение, функциональными обязанностями которого является решение оперативно-розыскных, разведывательных или контрразведывательных задач, предусмотренных законодательством.
Анализ нормативных документов, регламентирующих порядок передачи сведений о периодах контрактного содействия граждан с РФ, показал, что в ряде силовых ведомств данному вопросу уделяется существенное внимание. Так, в ФСБ России порядок передачи таких сведений определяется ведомственным приказом от 20.09.2016 № 583, в МВД России - приказом МВД Росссии от 16.01.2018 № 19. В ФСИН России соответствующий документ принят, как отмечалось в начале работы, 12.05.2020 и закреплен Приказом ФСИН России № 298.
На наш взгляд, на примере перечисленных выше документов следует рассмотреть процедуру передачи сведений о периодах сотрудничества конфидентов. Она включает в себя три основных этапа.
Первый этап осуществляется на основании заявления гражданина, поданного в орган, осуществляющий ОРД, с которым сотрудничает (сотрудничало) лицо, либо в орган по месту жительства (месту пребывания), в том числе в ходе личного приема.
Второй этап - учреждение или орган, в который обратился гражданин, принимает меры для подтверждения личности обратившегося лица.
Третий этап - учреждение или орган, располагающий сведениями о периодах сотрудничества гражданина, оформляет соответствующую справку и направляет ее в пенсионный орган с соблюдением требований секретного делопроизводства и с указанием территориального подразделения пенсионного органа, в который лицо с вопросом о назначении пенсии обратилось, планирует обратиться или состоит на пенсионном обеспечении.
Итак, на основании проведенного анализа норм оперативно-розыскного, трудового и пенсионного законодательства РФ зачет в страховой стаж периода конфиденциального сотрудничества гражданина на контрактной основе возможен при соблюдении следующих обязательных условий:
1) наличия контракта;
2) содействие должно быть основным видом оплачиваемой деятельности лица;
3) периодам содействия должны были предшествовать и (или) за ними должны были следовать периоды деятельности, указанные в ст. 11 ФЗ «О страховых пенсиях».
Подводя итог, следует отметить, что принятие ведомственного приказа, регламентирующего порядок зачета в страховой стаж периода контрактного содействия лиц, безусловно, способствует развитию института социально-правовой защиты конфидентов, содействующих оперативным подразделениям УИС. Однако, учитывая единый вектор оказываемой помощи как контрактных, так и бесконтрактных отношений, направленных на достижение целей и решение задач, предусмотренных оперативно-розыскным законодательством, на наш взгляд, целесообразно внести изменения в ч. 6 ст. 1B ФЗ «Об ОРД», заменив слова «Граждане, сотрудничающие по контракту с органами, осуществляющими...» на «Граждане, содействующие органам, осуществляющим...». Закрепление права лиц, содействующих оперативным подразделениям на бесконтрактной основе, что является основным источником дохода, на зачет периода содействия в страховой стаж, в целом, на наш взгляд, будет способствовать повышению уровня социально-правовой защищенности лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, правомочным осуществлять ОРД на территории РФ.
Библиографический список
1. Луговик С. В. Контракт или трудовой договор: проблемы правового регулирования труда лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами внутренних дел // Полицейское право. 2007. № 1. С. 1BB-194.
2. Крипулевич А. Ю. Контракт о негласном сотрудничестве лиц с оперативными подразделениями уголовно-исполнительной системы: гражданско-правовой аспект // Вестник Удмуртского университета. Серия экономика и право. 2016. Т. 26. № 5. С. 113-11B.
3. В уголовно-исполнительной системе не привлекается к труду более 60 % трудоспособных осужденных [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты России. URL: https://ach.gov.ru/news/v-ugolovno-ispolnitelnoj-sisteme-ne-privlekaetsya-k-trudu-bolee-60-trudosposobnyh-osuzhdennyh-32329 (дата обращения: 20.01.2021).
References
1. Lugovik S. V. Kontrakt ili trudovoi dogovor: problemy pravovogo regulirovaniya truda lits, konfidentsial'no sotrudnichayushchikh s organami vnutrennikh del [Contract or labor agreement: problems of legal regulation of labor of persons who confidentially cooperate with the internal affairs bodies]. Politseiskoepravo [Police Law], 2007, no. 1, pp. 1BB-194 [in Russian].
2. Kripulevich A. Yu. Kontrakt o neglasnom sotrudnichestve lits s operativnymi podrazdeleniyami ugolovno-ispolnitel'noi sistemy: grazhdansko-pravovoi aspekt [Contract of tacit cooperation between individuals and the operational units of the criminal-executive system: civil legal aspect]. Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya ekonomika i pravo [Bulletin of Udmurt University. Series Economics and Law], 2016, vol. 26, no. 5, pp. 113-118 [in Russian].
3. V ugolovno-ispolnitel'noi sisteme ne privlekaetsya k trudu bolee 60 % trudosposobnykh osuzhdennykh [In the penal system, more than 60 % of able-bodied convicts are not involved in labor]. Ofitsial'nyi sait Schetnoi palaty Rossii [Official website of the Accounts Chamber of Russia]. URL: https://ach.gov.ru/news/v-ugolovno-ispolnitelnoj-sisteme-ne-privlekaetsya-k-trudu-bolee-60-trudosposobnyh-osuzhdennyh-32329 (Accessed: 20.01.2021) [in Russian].
