CC BY
99
УДК 343.8 ББК 67.409-1
Р33
Yu.A. REENT
PENAL SYSTEM OF RUSSIA AS A PART OF THE MINISTRY OF JUSTICE
Annotation: the article considers the main stages of development of domestic penal system. Key words: penal system of Russia, correctional colonies, pre-trial detention centers, Head Department of Execution of Punishments, Federal Penal Service.
ЮРИЙ АРСЕНОВИЧ РЕЕНТ, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры философии и истории (Академия ФСИН России) E-mail: [email protected].
ПЕНИТЕНЦИАРНАЯ СИСТЕМА В СОСТАВЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИИ
Аннотация: в статье рассматриваются основные этапы развития отечественной уголовно-исполнительной системы. Ключевые слова: пенитенциарная система России, исправительные колонии, следственные изоляторы, Главное управление исполнения наказаний, Федеральная служба исполнения наказаний.
Всю историю отечественной уголовно-исполнительной системы (УИС) можно систематизировать по разным основаниям, но особый срез составит обзор ее развития в периоды нахождения в составе органов юстиции. Так случилось, что за 135 лет существования центрального органа управления тюремными учреждениями его регулярно переподчиняли разным ведомствам, но чаще всего это были министерства (народные комиссариаты) внутренних дел и юстиции. Подчеркнем, что наши современники явились свидетелями уже четвертого перевода УИС в состав Минюста России.
27 февраля (по новому стилю - 12 марта) 1879 г. в составе МВД было создано Главное тюремное управление. 11 декабря этого же года принимается Закон «Об основных положениях, имеющих служить руководством при преобразовании тюремной части и пересмотре Уложения о наказаниях», который стал основой первой в России пенитенциарной реформы.
Качественно новый этап развития тюремной системы Российской империи связан с ее переводом 13 декабря 1895 г. в состав Министерства юстиции. Переход тюремного ведомства в органы юстиции однозначно способствовал гуманизации всего процесса исполнения наказаний. Можно ут-
- ISSN 2072-2427 Уголовно-исп
верждать, что тюремная политика Российского государства в конце XIX - начале ХХ века характеризуется отходом от репрессивно-карательной к исправительно-воспитательной направленности. Но затем началась полоса нестабильности.
События, последовавшие за Февральской, а затем и Октябрьскойреволюцией 1917 г., внесли сумятицу в действия властей. Что касается пенитенциарной системы России, то старая ее модель была разрушена, а для создания новой не хватало ни средств, ни времени, ни сил. Впрочем, серьезные попытки выработки новой, советской концепции уже не тюремной, а исправи -тельно-трудовой системы предпринимались Нар-комюстом РСФСР уже с 1918 г. Между тем ряд других ведомств также приступил к созданию собственных мест лишения свободы. В итоге 25 июля 1922 г. началась передача всех уголовно-исполнительных учреждений в ведение Народного комиссариата внутренних дел (НКВД).
К концу 1920-х годов сформировались две независимые системы исполнения уголовных наказаний. Одна из них уже имелась в составе республиканских НКВД, другая - в ОГПУ СССР1. После ликвидации НКВД РСФСР 15 декабря 1930 г. учреждения, входившие в первую струк-
пнительное право. 2013. № 2 -
туру, перешли в подчинение Главного управления исправительно-трудовых учреждений (ГУИТУ) Народного комиссариата юстиции. Однако в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. «Об образовании общесоюзного НКВД» был образован Народный комиссариат внутренних дел СССР. Вследствие этого ГУИТУ НКЮ упразднено, а все места лишения свободы объединены в Главном управлении лагерей и трудовых поселений НКВД СССР (29 октября 1934 г. главк получает новое название: Главное управление лагерей, трудовых поселений и мест заключения НКВД СССР).
5 марта 1953 г. умер И.В. Сталин. Едва закончились мероприятия, связанные с его захоронением, был принят ряд важных организационных решений, в частности Постановлением Совета министров СССР от 28 марта 1953 г. № 934-400сс исправительно-трудовые лагеря, колонии и инспекции исправительно-трудовых работ со всеми службами, предприятиями, учебными заведениями передаются в Министерство юстиции СССР. Проведена самая широкомасштабная за всю отечественную историю амнистия. Третий в истории отечественной пенитенциарной системы перевод из МВД в Минюст был самым непродолжительным. Уже в январе 1954 г. места лишения свободы центрального подчинения вновь передаются в МВД.
Последний, четвертый перевод пенитенциарной системы России из МВД в Минюст России произошел уже в новейшей истории нашего государства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 100 до 1 сентября 1998 г. была намечена передача учреждений пенитенциарной системы под юрисдикцию Министерства юстиции РФ. 21 июля 1998 г. утверждается Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы», который закрепил эти преобразования. Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 предусматривались дополнительные мероприятия, нацеленные на сохранение централизованной системы управления колониями, тюрьмами и следственными изоляторами.
Наиболее острой проблемой, вставшей перед руководителямиГлавного управления исполнения наказаний и Минюста в целом, было явно недостаточное финансирование системы, что породило целый спектр новых проблем, в первую очередь отразившихся на качестве охраны и содержания осужденных. В частности, обо- ISSN 2072-2427 Уголовно-исп
стрились проблемы размещения осужденных к лишению свободы. Наполняемость исправи -тельных колоний общегорежима составляла 110 %; колоний, содержавших осужденных, больных туберкулезом! достигала 145 % и т. п. Следственные изоляторы даже при существовавшей ранее норме камерной площади в 2,5 м2 на человека имели переполнение на 44,3 %. Более 60 % зданий в колониях и СИЗО требовали срочного ремонта либо находились в аварийном состоянии. Полностью непригодными к эксплуатации признаны 26 СИЗО и тюрем. Все это свидетельствовало об острой необходимости проведения комплекса кардинальных реформ. В первую очередь были осуществлены экономические преобразования, явившиеся следствием изменения социально-политической модели государства. Было ясно, что правоохранительная деятельность неизбежно должна войти в число структурных реформ. Пусть не так быстро, как хотелось бы, но очередь дошла и до пенитенциарной системы.
Следует отметить особое значение вступившего в силу Федерального закона от 9 марта 2001 г. № 25-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в УголовныйкодексРФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и другие законодательные акты Российской Федерации». На этой базе был подготовлен и введен в действие с 1 июля 2002 г. новый Уголовно-процессуальный кодексРФ. В нем удалось устранить многие недостатки предшествующего свода законов, учесть изменения, произошедшие в государстве и мировом сообществе в целом. Немало внимания уделялось и смягчению условий содержания заключенных. В частности, данная проблема нашла глубокую проработку в Постановлении Правительства РФ от 28 августа 2001 г. № 636, которым была утверждена Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы». Вслед за этим была созвана учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество», стала укрепляться сеть ведомственных высших учебных заведений - одним словом, напряженная работа велась по всем направлениям. Но для деятельности УИС этого было недостаточно, требовался хороший задел перспективных проектов и идей.
Пенитенциарная система Российской Федерации характеризовалась значительной инерционностью как вследствие кризисных явлений в экономике, так и ввиду масштабности самого ведомства. Пик загруженности пришелся на сере-
пнительное право. 2013. № 2 -
дину 2000 г. Число содержащихся в местах лишения свободы России приблизилось к 1200 тыс. человек. Экономика страны не могла терпеть такой нагрузки, да и никакого логического смысла в этом не было. Проводится целая серия амнистий для разных категорий осужденных. В частности, 26 мая 2000 г. Государственная Дума РФ приняла Постановление «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне», предусматривающее освобождение более 206 тыс. осужденных к лишению свободы.
Начало нового века ознаменовалось подготовкой федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы». Параллельно этому разрабатываются и в декабре 2003 г. Федеральным Собранием Российской Федерации принимаются поправки в Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ. Предусмотрено снижение сроков лишения свободы, прежде всего для несовершеннолетних, а также смягчение условий отбывания наказаний. Сужается понятие особо опасного рецидива преступлений, гуманнее стал порядок назначения наказания по совокупности преступлений.
В рассматриваемый период велась серьезная работа по укреплению производственной базы колоний. В 2003 г. балансовая прибыль от производственной деятельности составила около 550 млн рублей, что превысило уровень 2002 г. на 30 млн рублей. Рентабельность возросла на 0,9 % и составила 6,3 %. К сожалению, не было обеспечено работой 305 тыс. осужденных, что составляло лишь немногим менее половины всех лиц, содержащихся в учреждениях УИС. В то же время практически каждое учреждение имело свое подсобное хозяйство. Функционировало 711 специализированных сельских участков и 69 крупных сельскохозяйственных предприятий; за ними закреплено 357 тыс. га сельскохозяйственных угодий.
Постепенно совершенствовались режимные нормы. Разрешены длительные свидания в колонии и за ее пределами, краткосрочные и длительные отпуска, в том числе с выездом к месту жительства, телефонные переговоры с родственниками. В регионах принято более 300 нормативно-правовых актов, направленных на государственную поддержку учреждений УИС. Общий объем финансовой помощи, льготы по уплате налогов и сборов составили более 300 млн рублей.
- ISSN 2072-2427 Уголовно-исп
В последующие годы пристальное внимание уделялось административно-структурным преобразованиям государственного управления. Особое значение имел Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которомуГлавное управление исполнения наказаний Минюста России преобразовано в Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН России). Общеполитическое и правовое обеспечение деятельности осталось за Министерством юстиции. Высшее же руководство ФСИН России стало находиться в ведении не Правительства, а непосредственно Президента Российской Федерации.
Предположения о том, будто произойдет только смена «вывески» и руководства, не получили подтверждений. Реально очень многое поменялось, но главное - государственные подходы к организации исполнения наказаний за уголовные преступления, теперь они основывались на иных, чем прежде, политических установках.
Создание Федеральной службы исполнения наказаний явилось важным этапом административной реформы целой отрасли правоохранительной деятельности. Благодаря этому стал решаться вопрос о введении в практику исполнения наказаний обязательных и принудительных работ, ограничения свободы, что соответствует духу международных обязательств Российской Федерации. Правда, приносившие стабильный доход в государственную казну исправительные работы фактически утратили свое значение в качестве меры уголовного наказания.
Как неоднократно подчеркивалось крупными специалистами, к системе предъявляются новые требования и в связи с ухудшением социальных характеристик спецконтингента. Современные осужденные дезадаптированы в социальном плане. Растет число заключенных не просто с низким образовательным уровнем, а не обученных элементарной грамоте, не имеющих трудовых навыков, страдающих различными болезнями (туберкулез ВИЧ-инфекция, наркомания, алкоголизм). Немало лиц, отбывающих наказания, имеют психические расстройства. Отсюда следует необходимость содержать целые службы, где заключенных лечат, учат, духовно воздействуют на них. К концу первого десятилетия XXI в. свыше 40 % осужденных составляли лица, не достигшие 25-летнего возраста , не имевшие специальности либо не работавшие до осуждения. Организация профес-
пнительное право. 2013. № 2 -
сиональной подготовкитаких социальных групп требует наличия современного оборудования, расходных материалов, серьезных финансовых затрат. С одной стороны, ясно, что обучение следует вести по специальностям, востребованным на современном рынке труда, с другой стороны, УИС не является центром новых технологий, имеющееся там оборудование справедливее показывать не как учебное, а как музейные экспонаты.
Немало стояло проблем и структурно-административного характера. Так, расположение в колонии участков или помещений для размещения осужденных разных режимов или категорий содержания фактически сводило на нет роль са -модеятельных организаций осужденных к лишению свободы. При наличии дифференциации контингента внутри одного учреждения возникают существенные трудности. Фактически колонии как учреждения полуоткрытого типа перестают существовать, а задача администрации сводится к исполнению наказания, оттесняя воспитательную работу с осужденными на второй план.
Процесс активизации законотворчества в области уголовно-исполнительной политики не только был вызван внутренними проблемами, но и стимулировался извне. 11 января 2006 г. Комитет министров Совета Европы утвердил новую редакцию Европейских пенитенциарных правил. В них более четко обозначилась логическая структура документа и введены новейшие разработки и положения, уже опробованные в ряде высокоразвитых государств! ФСИН России была просто вынуждена в оперативном порядке реагировать на возникающие нововведения.
Следующим шагом на пути реформирования тюремного ведомства стало распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 839-р, утвердившее Концепцию федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)». Несмотря на название, затрагивающее всю отрасль, основной упор в этом документе делается на совершенствование деятельности следственных изоляторов. В частности, утверждается санитарно -бытовая норма - 7 м2 площади на одного подследственного, содержащегося в СИЗО. Предусмотрены реконструкция 97 таких учреждений и строительство 26 новых. Однако заявлено, что к 2017 г. будут полностью соответствовать международным стандартам только эти 26 следственных изоляторов из 238 состоящих на балансе. В частности, эталонным учреждением такого типа должен стать Санкт-
- ISSN 2072-2427 Уголовно-исп
Петербургский следственный изолятор в Кол-пино. Всего же с 2007 по 2016 год должны быть введены в строй 97 объектов, рассчитанных на содержание 33 476 заключенных.
За последнее время проведена большая работа по реальному обеспечению сепарации, то есть принципа раздельного содержания подозреваемых и обвиняемых, осужденных впервые к лишению свободы и судимых неоднократно. Так, в целях реализации требований ст. 80 УИК РФ в 2010 г. осуществлены переводы из одной исправительной колонии в другую более 153 тыс. осужденных, в том числе: 112 тыс. - в учреждениях строгого режима и 41 тыс. - общего режима. Анализ этой работы, проведенной на базе 25 исправительных колоний из 19 субъектов Российской Федерации, выявил положительные изменения в показателях, характеризующих состояние дисциплины, режима, преступности, правопорядка. В среднем на 40 % снизилось количество злостных нарушений, на 60 % - неповиновений сотрудникам. Отмечается снижение уровня конфликтности и напряженности среди осужденных.
Положения Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года заслуживают более подробного ознакомления Основную цель Концепции можно свести к повышению эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня международных стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития. Помимо этого, речь идет о работе по сокращению рецидива преступлений, гуманизации условий содержания лиц в местах лишения свободы и др. Здесь же обозначены важнейшие задачи, решение которых позволит достичь намеченных целей. В частности, предполагается ревизия действующего законодательства с целью изменения структуры УИС и мест лишения свободы, оптимизации размещения мест отбывания наказаний как по территориальному принципу, так и с учетом дифференциации по степени общественной опасности заключенных. При этом акцент делается на поиск новых форм и методов исправительного воздействия на них; закрепление современных, в том числе электронных, форм надзора за поведением осужденных. Предлагается и замена существующей системы исправительных учреждений на два основных типа: тюрьмы и колонии-поселения.
Важным шагом в реформировании подразделений ФСИН России стало создание специ-
пнительное право. 2013. № 2 -
альной службы по контролю за соблюдением прав граждан, находящихся в местах лишения свободы. Персонал службы не только организует проверки, но и оказывает практическую помощь на местах, что позволило значительно повысить уровень законности и соблюдения прав человека в УИС. Параллельно развивается международное сотрудничество как с пенитенциарными администрациями зарубежных стран, так и с правозащитными организациями.
Выполняя задачу по гуманизации уголовной политики, Минюст России принял участие в подготовке Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовныйко-декс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В целях реализации положений, предусмотренныхуказан-ным Законом, Минюстом России совместно со ФСИН России разработаны 7 проектов нормативных правовых актов Российской Федерации. В частности, до 2016 г. планируется создать 35 воспита -тельных центров, которые будут иметь значительные отличия от действующих воспитательных колоний как по внешнему (архитектурному) облику, так и по внутреннему содержанию (организация психолого-педагогического процесса). Апробация модели воспитательного центра уже проводилась в Брянской, Белореченской(Краснодарский край), Алексинской (Тульская область), Канской (Красноярский край) и Можайской(Московскаяобласть) воспитательных колониях.
30 декабря 2012 г. Президентом России был подписан Закон № 283-ФЗ «О социальных гаран-
тиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который регулирует отношения, связанные с льготами, выплатами и денежным довольствием сотрудников проходящих службув учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Согласно этому документу денежное содержание аттестованных сотрудников ФСИН России в среднем увеличено в 1,8 раза с перспективой дальнейшего повышения.
В 2012 г. российская общественность отметила 210-летие со дня образования Министерства юстиции. Выступая с приветственным словом на заседании коллегии, посвященном этой славной дате, глава Министерства юстиции Российской Федерации А.В. Коновалов рассказал об образовании и исторических этапах развития ведомства, а также о целях и задачах на ближайшие годы.
В 2013 г. реформа УИС перешла в свою вторую фазу. Начатые преобразования уже позитивно влияют на повседневную жизнь исправительных учреждений. Мнения о Концепции не во всем совпадают, но все единодушны в одном: необходимость коренных преобразований пенитенциарной системы назрела давно, и если задуманные мероприятия удастся полностью реализовать, то выиграют от этого все. Отрадно и то, что к своему 135-летию отечественная уголовно-исполнительная система подходит в условиях всестороннего подъема и развития.
Список использованной литературы
1 См.: Рождение ГУЛАГа дискуссиив верхних эшелонах власти // Исторический архив. 1997. № 4. С. 142-156.
/ЭЭМ 2072-2427 Уголовно-исполнительное право. 2013. № 2
