CC BY
465
УДК 343.8
САЛИХ ХАБИБОВИЧ ШАМСУНОВ,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник (ФКУ НИИ ФСИН России), e-mail: [email protected]
РЕФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Реферат: в статье рассматривается современное состояние уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, существующие в ее деятельности проблемы и перспективы их преодоления.
Минюст России и ФСИН России в текущем году приступили к реализации третьего этапа Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., предусматривающего завершение плановых и программных мероприятий по основным направлениям деятельности российской пенитенциарной системы. Претворяя в жизнь ее положения, Российская Федерация стремится создать современную и эффективную систему исполнения наказаний, преобразовать ее в реабилитационную систему, способствующую физическому и духовному оздоровлению осужденных, приобретению ими профессии и получению образования, востребованных на рынке труда, возвращению обществу законопослушных и дееспособных граждан. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, в российской пенитенциарной системе сохраняется ряд факторов, отрицательно влияющих на исполнение наказаний:
продолжает ухудшаться криминогенный состав осужденных, физическое и психическое состояние лиц, поступающих в места лишения свободы, их профессиональный и образовательный уровень;
отсутствуют экономические условия, способствующие максимально широкому вовлечению осужденных в трудовую деятельность; предприятия и организации всех форм собственности слабо заинтересованы в использовании труда осужденных;
фактически нет системы постпенитенциарной помощи осужденным, освободившимся из мест лишения свободы.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, учреждения и органы, исполняющие наказания, тюрьмы, наказания, не связанные с лишением свободы, реформирование пенитенциарной системы.
В связи с происходящими изменениями в обществе российская пенитенциарная система за последние два столетия пережила пять крупных реформ, две из них приходятся на советский период. Первая реформа охватывает сталинский период правления и характеризуется «лагерной» системой исполнения наказаний. Вторая - связана с развитием исправительно-трудовых колоний в 1950-1970 гг. и принятием Исправительно-трудового кодекса РСФСР в декабре 1970 г. [1]. Реформа уголовно-исполнительной системы (УИС) современной России началась с 1992 г., после приобретения Россией государственной самостоятельности. Коренные преобразования в системе исполнения наказаний произошли на рубеже веков, после принятия России в 1996 г. в Совет Европы и введения в действие с 1 июля 1997 г. Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (УИК РФ).
Новый УИК РФ создал прочную правовую основу реформирования УИС суверенной России и дал ориентиры ее функционирования не только на бли-
© Шамсунов С. Х., 2016
жайшее будущее, но и на перспективу [2, с. 584]. Он впервые закрепил (ст. 8) демократические принципы исполнения наказаний, такие как: гуманизм, демократизм, равенство осужденных перед законом, соединение наказания с исправительным воздействием, законность, рациональное применение мер принуждения, средства исправления осужденных и стимулирование их правомерного поведения, дифференциация и индивидуализация исполнения наказаний. Данные принципы существенно отличаются от ранее действовавших принципов исправительно-трудовой политики государства и отражают новые реалии в организации исполнения наказаний. Кроме того, законодательно закрепился переход от одной модели исполнения наказаний к другой - от исправительно-трудовой системы к уголовно-исполнительной. Особенностью данного этапа реформы пенитенциарной системы явилась передача ее в 1998 г. в структуру Министерства юстиции Российской Федерации.
Этому событию предшествовало проведение в России двух крупных реформ - правовой и судеб-
ной, направленных на установление приоритета права человека, реализацию конституционных принципов и приведение отечественного законодательства в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Таким образом, основная направленность преобразований судебно-правовой реформы заключалась в создании реальных гарантий обеспечения и защиты прав граждан, удалении имеющихся в этой области белых пятен в российском законодательстве и объективной подготовке перехода УИС в гражданское ведомство.
Передача УИС в ведение Минюста России потребовала создания новой системы управления. Связано это было с тем, что на систему исполнения наказаний был дополнительно возложен ряд функций, которые ранее ею не исполнялись вообще либо исполнялись частично. Все это потребовало формирования таких служб, как конвоирование и специальные перевозки, инженерно-техническое обеспеченине, связь и во-оружение, оперативно-розыскное бюро, подготовки кадров, медико-профилактическая, психологическая и ряд других. Благодаря этому была создана комплексная система управления УИС, обеспечивающая ее функционирование по всем направлениям деятельности. Изменена была система управления и по вертикали. На уровне субъектов Российской Федерации статус территориальных управлений был значительно укреплен, в связи с чем они стали равноправными участниками отношений в регионах наряду с органами внутренних дел, прокуратурой и другими правоохранительными структурами.
Одновременно с этим передача УИС в ведение Минюста России потребовала существенного пересмотра правовой базы ее функционирования, совершенствование которой является одним из основных направлений реформирования пенитенциарной системы в рамках либерализации уголовной и уголовно-исполнительной политики Российского государства. Прежде всего это коснулось ведомственных нормативных правовых актов, закрепивших новые организационно-правовые отношения, связанные с передачей УИС в Минюст России. Разработка и принятие новых законодательных актов, вносящих изменения и дополнения в Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации, в основном были направлены на декриминализацию ряда общественно опасных деяний, сокращение санкции по преступлениям небольшой и средней тяжести, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, а также на изменение порядка применения института условно-досрочного освобождения, отсрочку исполнения наказания в отношении осужденных женщин. Все это позволило подвести определенный правовой
фундамент под реформу УИС в направлении гуманизации условий отбывания наказаний, некоторого уменьшения численности «тюремного» населения, формирования новой пенитенциарной культуры, ориентированной на сотрудничество и уважение основных субъектов отношений в сфере исполнения наказаний - осужденных и персонала.
Важным событием в истории российской уголовно-исполнительной системы является создание подведомственной Минюсту России федеральной службы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуре федеральных органов исполнительной власти образована Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), что свидетельствует о повышении статуса отечественной уголовно-исполнительной системы. На ФСИН России возложены функции по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых и осужденных, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. ФСИН России получила самостоятельность в решении большинства вопросов, связанных с исполнением возложенных на нее функций, а за Минюстом России сохранено право на выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере юстиции. Укрепление статуса центрального органа УИС России послужило толчком к дальнейшему развитию ведомственного профессионального образования для учреждений и органов, исполняющих наказания. В настоящее время ведомственная система образовательных учреждений включает в себя семь учреждений высшего профессионального образования (Академия ФСИН России в Рязани с филиалом в Пскове, Владимирский, Самарский юридические институты, Вологодский институт права и экономики, Воронежский, Кузбасский, Пермский институты), три института повышения квалификации (в Кирове, Томске, Санкт-Петербурге); два межрегиональных учебных центра (Южный и Дальневосточный) и девять учебных центров территориальных органов УИС России.
Послевузовское профессиональное образование и подготовку кадров руководящего состава ФСИН России осуществляют: высшие академические курсы, факультет управления, докторантура и адъюнктура Академии ФСИН России, а также адъюнктуры при Владимирском, Самарском юридических институтах и Вологодском институте права и экономики ФСИН России.
Кроме того, ФСИН России располагает двумя ведомственными научно-исследовательскими учреждениями: Научно-исследовательским институ-
том в Москве и Научно-исследовательским институтом информационных и производственных технологий в Твери. Научный потенциал ведомственных образовательных и научных учреждений составляет 120 докторов наук и 694 кандидата наук.
За годы становления ФСИН России созданы необходимые юридические и социально-экономические предпосылки для поступательного развития учреждений и органов, исполняющих наказания. В значительной степени либерализована уголовная политика Российского государства. В частности, декриминализован ряд общественно опасных деяний, сокращены санкции по преступлениям небольшой и средней тяжести, расширены виды наказаний, альтернативные лишению свободы.
Произошли изменения и в практике применения меры пресечения в виде содержания под стражей. Решение об аресте стали принимать суды, что позволило существенно сократить число лиц, в отношении которых была избрана данная мера пресечения. Решен ряд задач, направленных на либерализацию уголовно-исполнительной политики, гуманизацию исполнения наказания, созданы предпосылки для внедрения концептуально новой программы пенитенциарной деятельности, соответствующей международным стандартам. Законодательно закреплено преобразование предприятий исправительных учреждений в центры трудовой адаптации осужденных и производственные мастерские, тем самым деятельность производственного сектора УИС переориентирована на решение в первую очередь социальных задач, связанных с подготовкой осужденных к нормальной жизни и работе после освобождения из мест лишения свободы.
Установлено участие общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах лишения свободы. Кроме того, в целях соблюдения законности и прав человека в уголовно-исполнительной системе создан институт помощника руководителя территориального органа ФСИН России в субъекте Федерации. Эти вопросы постоянно находятся под контролем Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, Генеральной прокуратуры и Счетной палаты Российской Федерации, Общественной палаты, российских и международных правозащитных организаций.
В соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в каждом субъекте Федерации созданы на постоянной основе общественные наблюдательные
комиссии, члены которых наделены полномочиями без специального разрешения посещать места принудительного содержания и беседовать с подозреваемыми и обвиняемыми, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав.
Принимаемые меры, в том числе по ежегодному увеличению объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на содержание УИС, позволили добиться определенных позитивных результатов в развитии системы, улучшить условия содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей (размещение, питание, вещевое обеспечение, оказание медицинской помощи).
В то же время, несмотря на предпринимаемые усилия, в российской пенитенциарной системе сохраняется ряд важных факторов, отрицательно влияющих на ситуацию в системе исполнения наказаний. Остановимся на некоторых, наиболее проблемных из них.
Во-первых, продолжает ухудшаться криминогенный состав осужденных, физическое и психическое состояние лиц, поступающих в места лишения свободы, их профессиональный и образовательный уровень. Значительно возросло количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, каждый четвертый, отбывающий наказание в местах лишения свободы, приговорен к длительному сроку, почти каждый второй - отбывает наказание второй раз и более, что приводит к увеличению удельного веса социально деградировавших граждан.
Во-вторых, отсутствуют собственные экономические условия, способствующие максимально широкому вовлечению осужденных в трудовую деятельность, предприятия и организации всех форм собственности слабо заинтересованы в использовании труда осужденных. Требует решения вопрос об оптимизации системы налогообложения учреждений УИС с учетом международно-правовых стандартов и действующего российского законодательства, а также порядка распределения доходов от производственной деятельности на улучшение содержания осужденных и подследственных, создание дополнительных рабочих мест, укрепление материально-производственной базы и развитие социальной сферы деятельности учреждений, исполняющих наказания.
В-третьих, отсутствует система постпенитенциарной помощи осужденным, освободившимся из мест лишения свободы. Ежегодно из исправительных учреждений освобождается несколько сотен тысяч осужденных, каждый четвертый их них является опасным и особо опасным преступником. У многих из-за отсутствия семьи, места жительства возникают трудности с бытовым и трудовым устройством, обострением заболеваний. Некоторых это толкает на совершение новых преступлений, нередко
только для того, чтобы вернуться в места лишения свободы. В ряде субъектов Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти при поддержке общественных и духовных организаций созданы и действуют центры социальной реабилитации, но они не в состоянии охватить своим воздействием всех нуждающихся в социальной помощи. Государственно-правовой механизм помощи лицам, отбывшим наказание, не обеспечивает в полной мере реализацию прав и законных интересов указанной категории граждан.
В феврале 2009 г. в Вологде на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации рассматривался вопрос о состоянии УИС. По решению совета Правительством Российской Федерации разработана и утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция), в соответствии с которой в настоящее время осуществляется переход к очередному этапу реформирования УИС и решения проблем исправления осужденных на новом, более высоком качественном уровне.
Новый этап развития УИС предусматривает следующие основные направления преобразований в системе исполнения наказаний.
1. Совершенствование уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, в том числе:
создание условий для постепенного снижения количества осужденных, содержащихся в одном жилом помещении исправительного учреждения;
использование новых форм и методов исправительного воздействия на осужденных, организационных механизмов социальной, психолого-педагогической работы в качестве основных средств исправления осужденных;
дополнение системы поощрений осужденных иными стимулами к правопослушному поведению и активной ресоциализации;
дифференциация содержания осужденных в зависимости от характера и степени общественной опасности совершенных ими преступлений, а также поведения во время отбывания наказания и криминального опыта;
применение новых форм надзора за поведением осужденных с использованием электронного мониторинга спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАССЮР8;
применение электронных средств контроля по месту жительства подозреваемого, обвиняемого в совершении преступлений в качестве альтернативы содержанию под стражей;
оптимизация размещения мест отбывания наказаний на территории страны в целях сохранения социально полезных связей осужденных с родственниками, за исключением случаев, требующих
изоляции членов организационного преступного сообщества, а также обеспечения безопаности самого осужденного.
2. Повышение эффективности управления УИС, использование инновационных разработок и научного потенциала. Данное направление предполагает создание и использование комплексной системы непрерывного мониторинга и оценки деятельности учреждений и органов УИС посредством интеграции автоматизированных систем судебных и правоохранительных органов, доступа к сети связи взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти с учетом проблем труднодоступности районов страны. Предполагается также активное использование научного потенциала научно-исследовательских институтов, образовательных организаций высшего образования ФСИН России во взаимодействии с другими образовательными организациями высшего образования и научными организациями, обеспечение приоритетности диссертационных исследований, направленных на научный анализ актуальных проблем практической деятельности учреждений и органов УИС.
3. Совершенствование отдельных направлений деятельности УИС, таких как: обеспечение режима и безопасности; обеспечение материально-бытовых условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей; оказание медицинской помощи осужденным в соответствии с основными концептуальными направлениями развития системы здравоохранения России; трудовая деятельность, профессиональное образование и профессиональная подготовка осужденных; социальная, психологическая работа с осужденными, их воспитание и образование; исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, и проведение мероприятий, направленных на подготовку осужденных и последующую адаптацию в обществе; привлечение общественности к оказанию социальной помощи осужденным и проведению воспитательной работы с ними, совершенствование сотрудничества с институтами гражданского общества и создание условий для осуществления общественного контроля за деятельностью УИС; кадровое обеспечение и социальный статус работников УИС; развитие международного сотрудничества с пенитенциарными системами иностранных государств, международными органами и неправительственными организациями.
Минюстом России и ФСИН России в тесном взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и судебными органами в течение 2010-2015 гг. осуществлены мероприятия, предусмотренные на первом и втором этапах реализации Концепции. В частности, создана нормативная правовая база, направленная на реализацию положений Концепции; разработаны и скорректирова-
ны федеральные целевые программы по основным направлениям реализации Концепции; разработаны и внедряются новые механизмы содействия деятельности общественных наблюдательных комиссий, а также новые подходы к применению института условно-досрочного освобождения; внедрена новая структура медицинской службы УИС, в стадии разрешения находится вопрос о предоставлении медицинской помощи осужденным и лицам, содержащимся под стражей, в полном объеме учреждениями здравоохранения, не входящими в УИС.
Введен в действие новый вид наказания, не связанный с лишением свободы, - ограничение свободы, расширена возможность применения исправительных работ, обязательных работ, штрафов. С учетом этого с 2012 г. судами на 56 % больше назначается наказание, не связанное с лишением свободы, в виде исправительных работ, и на 43 % - в виде ограничения свободы.
С 2014 г. предполагалось введение нового вида наказания - принудительных работ. Между тем в связи с ограниченностью бюджетных ассигнований срок введения принудительных работ федеральным законом перенесен до 2017 г. В настоящее время ФСИН России осуществляется подготовка к вводу в эксплуатацию 7 исправительных центров. Расширены основания применения домашнего ареста и залога.
С 2012 (с момента внесения изменений) по 2013 год, по данным ФСИН России, в отношении более 7 тыс. человек избиралась мера пресечения в виде домашнего ареста. В 2008 г. число ходатайств об избрании меры пресечения в виде домашнего ареста не превышало ста.
Законодательно закреплено право осужденного самостоятельно обращаться в суд с ходатайством
об освобождении от отбывания наказания или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, что позволило снизить риск коррупционной составляющей в институте условно-досрочного освобождения.
Законодателем установлена возможность изменения меры пресечения в виде заключения под стражу при выявлении у подозреваемого или обвиняемого тяжелого заболевания, препятствующего его содержанию под стражей. В 2011-2013 гг. 85 человек освобождено из следственных изоляторов по указанным основаниям.
В рамках реализации Концепции в целях создания правовой основы для функционирования новых учреждений в режиме тюрьмы введен в действие Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в статью 74 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации», регламентирующий процедуру создания изолированных участков в режиме тюрьмы при исправительных учреждениях.
Минюст России и ФСИН России в текущем году приступили к реализации третьего этапа Концепции (2016-2020 гг.), предусматривающего завершение плановых и программных мероприятий по основным направлениям деятельности российской пенитенциарной системы. Претворяя в жизнь положения Концепции, Российская Федерация стремится создать современную и эффективную систему исполнения наказаний, преобразовать ее в реабилитационную систему, способствующую физическому и духовному оздоровлению осужденных, приобретению профессии и получению образования, востребованных на рынке труда, возвращению обществу законопослушных и дееспособных граждан.
Список литературы
1. Филимонов О. В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной деятельности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000. № 3. С. 2-9.
2. Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца Х1Х - начала ХХ1 века : учеб. для вузов. М., 2006. 720 с.
SALIH HABIBOVICH SHAMSUNOV,
dsc in law, professor, chief researcher (Scientific research institute of the FPS of Russia), e-mail: [email protected]
REFORMING OF THE CRIMINAL AND EXECUTIVE SYSTEM OF RUSSIA: PROBLEMS, TENDENCIES AND PROSPECTS
Abstract: the article is devoted to a current state of penal system of the Russian Federation, problems and prospects of their overcoming existing in its activities.
The Ministry of justice and the FPS of Russia in the current year have started implementation of the third stage of the Concept of the development of penal system providing completion of planned and program actions
© Shamsunov S. H., 2016
for the main activities of the Russian penal system. Realizing provisions of the Concept of the development of penal system, the Russian Federation aims to create modern and effective system of execution of punishment, to transform it to the rehabilitation system promoting physical and spiritual improvement of the convicts, acquisition of a profession by them and getting education demanded in the labor market, to return of law-abiding and capable citizens to society.
However despite ongoing efforts, in the Russian penal system there remain a number of the factors which are negatively influencing execution of punishment:
the criminogenic structure of convicts, physical and mental condition of the persons arriving to places of detention, their professional and educational level continues to worsen;
there are no economic conditions promoting the broadest involvement of convicts in a labor activity; the entities and the organizations of all patterns of ownership are not very interested in use of work of convicts;
actually there is no system of the post-penitentiary help to the convicts released from places of detention.
Key words: penal system, institutions and bodies executing punishment, prisons, punishment not related to deprivation of liberty, prison reform.
References
1. Filimonov O. V. Aktual'nye voprosy reformirovanija ugolovno-ispolnitel'noj dejatel'nosti [Topical issues of reforming of penal activities]. Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy - Sheets of penal system, 2000, no. 3, pp. 2-9.
2. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo Rossii: teorija, zakonodatel'stvo, mezhdunarodnye standarty, otechestven-naja praktika konca XK - nachala XXI veka [Penal law of Russia: the theory, the legislation, international standards, domestic practice of the end of XIX - the beginning of the XXI century.]. Moscow, 2002. 720 р.
