CC BY
121
Клейберг Юрий Александрович
доктор педагогических и доктор психологических наук, профессор, президент Международной академии обрзования и Международной академии социальной работы, академик РАЕН, г. Москва
Клейберг Борис Юрьевич
аспирант Международной академии
образования,
г. Москва
Формирование государственно-силового института исполнения наказаний в России
ВЦ России сложились различные формы наказаний,исторически закрепившиеся как карательная функция государственно-силового института и его учреждений. Мера наказания, применяемая к определенным проступкам и преступлениям, правовое оформление наказания зависело, как правило, от господствующей формы правления и других политических факторов и носило принудительно-силовой характер исполнения наказания.
Формирование пенитенциарного законодательства прослеживается от известного памятника древнерусского права - Русской Правды, ранней редакцией которой была Краткая Правда1, затем характеризуются Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 г., Петровский Артикул воинский 1715 г. и законодательные
акты Екатерины II, Александра I и т.д., вплоть до событий 1917 г. Интересен процесс становления официальных учреждений, управляющих делами о преступности и преступниках или исполняющими наказания в отношении преступных действий.
Так, 19 июля 1819 г. с разрешения и под покровительством Александра I в Петербурге было образовано Попечительское о тюрьмах общество, уставом которого предусматривалось содействие нравственному исправлению преступников и улучшение содержания заключенных. К средствам исправления были отнесены: постоянный надзор за заключенными; размещение их по роду преступлений; наставление их в правилах христианского благочестия и доброй нравственности, на оном основанной; занятие их приличными упражнениями; заключение провинившихся или буйствующих в уединенное место.
Первым систематизированным законода-
1 См.: Российское законодательство X-XX вв. (в 9-ти тт.). Т. I. М., 1984. С. 47-63; Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993. С. 9-16.
_26
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2007 • №3(17)
тельным актом об исполнении лишения свободы стал Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей ссыльных 1832 г. (с изменениями и дополнениями на 1842 г.), который развивал и детализировал положения тюремной инструкции1.
При Николае I была проведена систематизация уголовного права, завершившаяся принятием 15 августа 1845 г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных2. Уложением устанавливалось два главных разряда наказаний: уголовные и исправительные.
В целом система наказаний и их исполнения стала менее жесткой. Однако назвать ее гуманной было бы несправедливо. 20 ноября 1864 г. в ходе прогрессивной судебной реформы под влиянием буржуазных веяний принимается Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями3.
Главное тюремное управление, созданное в 1879 г., стало выполнять функции вышестоящего контролирующего и распорядительного ведомства, обеспечивать централизацию и непосредственное руководство тюремными органами. Царское правительство привлекало общественность к процессу воспитания заключенных. Осуществлялся патронаж над тюрьмами как форма общественной помощи заключенным в процессе отбывания наказания, а также после освобождения из мест заключения. Кроме тюрем, открывались арестные дома.
Особая забота проявлялась в отборе кадров для работы в тюрьмах. Существовал громадный конкурс из числа желающих. Тюремное начальство обладало достаточными рычагами, чтобы обеспечить надежное исполнение уголовного наказания.
22 марта 1903 г. было принято Уголовное уложение, которое было разработано под влиянием демократических перемен, наступивших в Европе и России4. Россия уходила от лютости, но жестокость оставалась вместе с нею. Это уложение действовало вплоть до октябрьских событий 1917 г. и предусматривало такую систему наказаний (ст. 20): смертная казнь; каторга; ссылка на поселение; заключение в исправительном доме; заключение в крепости; заключение в тюрьме; арест; денежный штраф.
Реформируя тюремную систему России, царское правительство предварительно изучало положительный опыт наиболее развитых стран Европы. В качестве основной ориентации в деятельности пенитенциарных учреждений было выбрано исправление арестантов.
Развитие царского пенитенциарного законодательства продолжало осуществляться путем внесения изменений и дополнений в Уставы о содержащихся под стражей и ссыльных, а также в тюремные инструкции.
После Февральской революции 1917 г. Временное правительство приступило к выработке новой концепции исполнения наказания. Администрации мест лишения свободы строжайше предписывалось воздержаться от применения телесных наказаний и наложения кандалов на арестантов. В целях переподготовки тюремного персонала для работы «в условиях обновления государственного строя и свободной общественной жизни» (приказ № 2 от 17 марта 1917 г.) создавались пенитенциарные курсы.
Характерной особенностью организации исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы в российском государстве периода Временного правительства является сохранение атрибутов тюремной системы царской России, в том числе в сфере обеспечения охраны и надзора за заключенными.
Но Временное правительство предпринимало практические меры по совершенствованию охранно-надзорной системы в новых социально-экономических условиях российского государства. Определенную нормативную базу закладывал циркуляр ГУМЗа № 68 от 17 августа 1917 г. в адрес губернских, областных комиссаров и градоначальников. В указанном документе функции надзора и охраны заключенных охватываются понятием «организация стражи при местах заключения»5.
Условия содержания, требования по организации исполнения наказания в отношении заключенных были частично изложены в циркуляре Главного управления местами заключения от 5 сентября 1917 г. № 72. В нем излагаются правила содержания и «окарауливания» заключенных чинов администрации и страж в местах заключе-
1 Гернет М.Н. История царской тюрьмы. Т. 2. М., 1951. С. 33-43.
2 См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. (в 9-ти тт.). Т. 6. М.,1988. С. 174-408; Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993. С. 166-167.
3 См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. (в 9-ти тт.). Т. 8. М.,1991. С. 395-469.
4 См.: Таганцев Н.С. Уголовное Уложение 22 марта 1903 г. Статьи, введенные в действие. СПб., 1911.
5 ЦГАОР, ф.7420, оп.1. Д. 122.7 (Ныне - ГА РФ).
27
ния. Чтобы успешно решать вопросы устройства освобожденных, предполагалось организовать широкую сеть обществ патронажа, используя дореволюционный опыт1.
Думаем, что к 1917 г. сложилась пенитенциарная система как государственно-силовой институт российского общества: была создана сеть учреждений, имелись кадры, способные осуществлять специализированную функцию всей системы, налажено было управление данной системой, имелись системные средства контроля и санкций, правила взаимодействия внутри данного института.
24 января 1918 г. постановлением Народного комиссариата юстиции «О тюремных рабочих командах» в тюрьмах вводился общественно-полезный труд, который провозглашался одним из основных средств исправления осужденных2. Временная инструкция «О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового», утвержденная постановлением Наркомата юстиции от 23 июля 1918 г.3 давала четкую ориентацию на исправительно-трудовой характер отбывания наказаний. Типология учреждений для отбывания наказаний была следующей: общие места заключения (тюрьмы); воспитательно-карательные реформатории и земледельческие колонии (в основном для молодежи); испытательные заведения для лиц, в отношении которых есть основания для ослабления режима или досрочного освобождения; карательно-лечебные заведения (для арестантов с заметно выраженными психическими дефектами); тюремные больницы (ст. 3 инструкции). Заведование применением наказаний возлагалось на Карательный отдел Наркомата юстиции (ст. 6), в который входили следующие отделения: по выработке воспитательно-трудовых методов и карательных мер; распределительное; техническое;сельскохозяйствен-ное; врачебно-санитарное; снабжения; строительное; конвойное; помощи отбывшим наказание. Структура отдела соответствовала основным направлениям его деятельности. В целях оказания помощи освобожденным предписывалось образование патронатов при местных Советах.
Статистика первых лет советской власти свидетельствует, что уязвимым местом в организации службы охраны и надзора являлось обеспечение надежной изоляции заключенных. Побеги
заключенных из мест лишения свободы носили массовый характер.
В структуре Главного управления местами заключения Наркомата юстиции на основе приказа Народного комиссара по военным делам от 21 августа 1918 г. для руководства конвойной стражей республики была образована Главная инспекция конвойной стражи в составе 10 штатных единиц во главе с заведующим. Комплектование конвойной стражи рядовым и начальствующим составом осуществлялось на основе добровольных начал при строгом соблюдении классового принципа. К концу 1918 г. было сформировано более ста конвойных команд в разных городах страны. Правовая основа организации деятельности конвойной стражи была определена Положением о конвойной страже Республики, которое было объявлено приказом Реввоенсовета Республики № 1884 от 2 сентября 1921 г.
В местах лишения свободы Главумзака, находящихся на госснабжении, с численностью заключенных в июне 1923 г. 15504 человека, было предусмотрено 1211 надзирателей. Всего в системе Главного управления местами заключения РСФСР на июль 1923 г. функционировало 180 исправдомов, 78 домов заключения, 58 других мест заключения. Численность надзора за заключенными составляла 8455 штатных единиц4.
Пятый Всероссийский съезд 1922 г. заведующих отделами губернских (областных) управлений исполнительных комитетов при обсуждении перспектив реализации карательной политики государства мотивировал необходимость управления карательными учреждениями и одного государственного органа во имя осуществления единой карательной политики.
Совет Народных Комиссаров постановлением от 25 июля 1922 г. признал необходимым сосредоточить все места заключения в одном ведомстве - НКВД. Это вызвало необходимость серьезной реорганизации мест заключения, их охраны, конвоирования заключенных под стражу. До реорганизации эти функции выполняла конвойная стража, милиция, войска ОГПУ, частично - надзорная служба мест заключения.
Во исполнение постановления Совета Труда и Обороны от 27 сентября 1922 г., совместным приказом РВСР, НКЮ и ГПУ № 2301/ 1/ 237 от 4 октября 1922 г., конвойная стража в количе-
1 См.: Детков М.Г. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 1917-1930 гг. М., 1992. С. 5-26.
2 СУ РСФСР 1918. № 19. Ст. 284.
3 СУ РСФСР 1918. № 53. Ст. 598.
4 ЦГАОР ф. 4042, оп. 2. Д. 72. С. 47-48.
стве 17 тыс. человек была передана в ведение ГПУ1; приказом ГПУ № 432 от 16 октября 1922 г. конвойная стража была переименована в корпус конвойной стражи ГПУ2.
Для обеспечения охраны мест заключения в декабре 1922 г. сформирован отдел конвойной службы Главного управления мест заключения (ГУМЗ). Ряд конвойных команд (Московская, Петроградская, Киевская, Харьковская и др.) был переформирован в конвойные полки с соответствующей нумерацией. В январе 1923 г. была установлена новая численность конвойной стражи - 10 тыс. человек. Реорганизация практических мер и порядка была направлена на борьбу с побегами.
Приказ по милиции и конвойной страже войск ГПУ № 146 от 8 мая 1923 г. разграничил функции милиции и конвойной стражи при конвоировании арестованных. Организационная структура конвойной стражи на начало 1925 г. включала 4 полка, 13 отдельных батальонов, 78 отдельных рот3.
С образованием ОГПУ и переходом внутренних войск в его подчинение возникла проблема дальнейшей ведомственной принадлежности конвойной стражи. Поскольку места заключения оставались в ведении НКВД союзных республик, предстояло решить вопрос о создании центрального органа управления ими в общесоюзном масштабе. Совет Труда и Обороны 26 июня 1924 г. предопределил передачу конвойной стражи из ОГПУ (союзного органа) в НКВД союзных рес-публик4.
Третьей сессией ВЦИК 26 мая 1922 г. был принят и введен в действие с 1 июня 1922 г. Уголовный кодекс. В Кодексе содержалось важное начало, согласно которому социальная опасность лица неразрывно связывалась с совершением им конкретных действий. Все другие критерии и признаки (классовая принадлежность, прошлая судимость, связь с преступной средой и др.) могли иметь уголовно-правовое значение лишь при наличии состава преступления в действиях обвиняемого. УК РСФСР 1922 г., кроме понятия наказания, впервые ввел в советское уголовное право понятие меры социальной защиты, подразумевая под ним меры медицинского и медико-пе-
дагогического характера.
После гражданской войны и интервенции прошел общественную экспертизу проект Исправительно-трудового кодекса5. Он был принят 16 октября 1924 г.6 Исполнение наказаний соединялось теперь с применением мер исправительно-трудового воздействия. Места заключения подразделялись (ст. 46) на три группы: А. Учреждения для применения мер социальной защиты исправительного характера (дома заключения; исправительно-трудовые дома; трудовые колонии -сельскохозяйственные, ремесленные и фабричные; изоляторы специального назначения; переходные исправительно-трудовые дома); Б. Учреждения для применения мер социальной защиты медико-педагогического характера (трудовые дома для несовершеннолетних правонарушителей; трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи); В. Учреждения для применения мер социальной защиты медицинского характера (колонии для психически неуравновешенных, туберкулезных и других больных заключенных; институты психиатрической экспертизы, больницы и т.п.).
При каждом месте заключения утверждалась наблюдательная комиссия (в составе начальника места заключения, районного народного судьи и представителя бюро профсоюзов), контролировавшая ход исполнения лишения свободы.
Исполнение принудительных работ без содержания под стражей осуществляли соответствующие бюро при губернской инспекции мест заключения, на которые возлагался учет этой категории осужденных, распределение их на работы, надзор за соблюдением правил отбывания наказания (ст. ст. 23-43). При губернских инспекциях создавались распределительные комиссии, которые обладали обширными полномочиями по распределению и перераспределению заключенных по местам исполнения наказания, применению прогрессивной системы отбывания лишения свободы, досрочному освобождению осужденных и т.п. Работали они с широким привлечением специалистов пенитенциарного дела и общественности.
Постановлением ВЦИК СССР 31 октября
1 ЦГАСА, ф. 32032, оп. 1. Д. 38. С. 19 (ныне - РГВА).
2 ЦГАСА, ф. 40, оп. 1. Д. 24. С. 183.
3 ЦГАОР, ф. 7420, оп. 1. Д. 122. С. 7-8.
4 СУ РСФСР. 1919. № 65. Ст. 710.
5 Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела в Москве 18-24 октября 1923 г.: Стенографический отчет. М., 1923.
6 СУ РСФСР. 1924. № 86. Ст. 870.
29
1924 г. были приняты Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. «Основные начала» отказались от понятия наказания и установили единое понятие мер социальной защиты, которые разделялись на меры судебно-исправительного, медицинского и медико-педагогического характера. Под мерами социальной защиты судебно-исправительного характера фактически подразумевалось наказание.
Интересно, но эволюция советской уголовно-исполнительной системы была направлена в сторону ужесточения карательных воздействий путем создания соответствующей правовой базы при сталинском режиме власти. В эти годы вновь ввели форму неопределенного наказания, открыли двери административному и судебному произволу. Появлялась возможность репрессировать лицо не за конкретное преступление, а за «опасное состояние личности».
Постановлением ВЦИК и СНК от 30 октября 1929 г. были ликвидированы распределительные комиссии (с передачей их основных функций наблюдательным комиссиям)1. К мерам социальной защиты судебно-исправительного характера были отнесены: объявление врагом трудящихся с лишением гражданства СССР и изгнанием из пределов СССР навсегда; лишение свободы со строгой изоляцией; лишение свободы без строгой изоляции; принудительные работы без лишения свободы; поражение прав; удаление из пределов СССР на срок; удаление из пределов союзной республики или отдельной местности с запрещением проживать в тех или иных местностях или без такового (ссылка и высылка); увольнение от должности; запрещение занятия определенной должности или деятельностью либо промыслом; общественное порицание; конфискация имущества; штраф; предостережение.
В 1930-х гг. начинает набирать силу тенденция к усилению строгости уголовных наказаний и отступлению от судебного порядка их применения. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. расширялась уголовная ответственность несовершеннолетних, за отдельные деяния она устанавливалась с 12-летнего возраста2. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 августа 1936 г. восстановлено упраздненное ранее тюремное заключение3. Максимальный срок ли-
шения свободы был увеличен с 10 до 25 лет.
В период с конца 1930-х до начала 1950-х гг. Исправительно-трудовой кодекс РСФСР фактически перестал действовать, законодательная регламентация исполнения наказаний вытес-нилась закрытыми для общественности ведомственными нормативными актами. В 1954 г. с отходом от жесткой диктатуры власти начались восстановления демократических начал и реформа исправительно-трудового права.
27 октября 1960 г. на базе Основ был принят Уголовный кодекс РСФСР4. В систему наказаний (ст. 21) вошли: лишение свободы; ссылка; высылка; исправительные работы без лишения свободы; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; штраф; увольнение от должности; возложение обязанности загладить причиненный вред; общественное порицание; конфискация имущества; лишение воинского или специального звания; направление военнослужащих в дисциплинарный батальон.
Интересен процесс перехода от исправительно-трудового воздействия на осужденных к уголовно-исполнительной регламентации отношений с лицами, отбывающими наказание. В 1983-1984 гг. образовались фактически две ветви закона, регулирующего исполнение уголовных наказаний: исправительно-трудовое законодательство; законодательство об исполнении наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных. Стал вопрос о создании уголовно-исполнительного законодательства, объединенного общей теоретической базой. Началась работа по созданию соответствующих законопроектов. После распада Союза ССР Законами РСФСР от 18 февраля, 29 апреля и 6 июля 1993 г. были отменены наказания (и соответственно их исполнение) в виде ссылки, высылки, а также условное осуждение к лишению свободы и условное освобождение из мест лишения свободы с обязательным привлечением осужденного к труду, направление в воспитательно-трудовой профилакторий, упразднены колонии усиленного режима. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации советский период истории завершился.
Перед современной уголовно-исполнительной системой Российской Федерации стали реформаторские задачи.
1 СУ РСФСР 1929. № 81. Ст. 795.
2 Советское исправительно-трудовое право: общая часть. М., 1977. С. 69.
3 СЗ СССР 1936. № 44. Ст. 370.
4 Ведомости Верховного Совета РСФСР 1960. № 40. Ст. 591.
Уголовно-исполнительная система (УИС), сложившаяся в ходе исторического развития общества и государства, испытывает сейчас двоякое внешнее давление: она оказалась востребованной в условиях начавшихся реформ, и сама она становится объектом реформирования.
Центральным органом управления уголовно-исполнительной системой Российской Федерации, созданной на основании Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»1, стало Главное управление исполнения наказаний МВД Российской Федерации (ГУИН МВД России). Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний (ФСИН России), которая является правопреемницей ГУИН Минюста РФ. Ранее эта структура состояла в системе МВД России, а с 1 сентября 1998 г. была передана в Минюст России. Данная служба осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. ФСИН функционирует на правах самостоятельного подразделения. Территориальным органами являются управления по исполнению наказаний. В диссертации характеризуются основные задачи и полномочия ФСИН, дается структура органов и учреждений исполнения наказаний в субъектах Российской Федерации.
По данным статистики, на 1 января 2003 г. пенитенциарная система России включала 748 исправительных колоний, 64 воспитательные колонии, 354 СИЗО, тюрем, ПФРСИ, ПФРТ (из них 185 СИЗО), 1879 уголовно-исполнительных инспекций, 6 высших учебных заведений с филиалами, среднюю специальную школу, два юридических колледжа, более 80 учебных центров и др.2 Исправительные колонии представлены тремя типами этих учреждений: колонии общего режима, колонии строгого режима, колонии особого режима. В уголовно-исполнительной системе МВД РФ содержалось свыше 1 млн 14 тыс. человек, в том числе свыше 20 тыс. - несовершеннолетних, около 40 тыс. - женщин, свыше
270 тыс. - подозреваемых и обвиняемых. В 119 лесных ИК находилось примерно 48 тыс. осужденных. Во всех видах колоний (кроме ВК и тюрем) ежегодно содержалось не менее 720 тыс. человек, отбывающих наказание в виде лишения свободы.
Преобразование УИС РФ в Федеральную службу исполнения наказаний позволило значительно расширить ее полномочия и права. Появились дополнительные возможности уделять больше внимания социальным проблемам и спецконтингента, и персонала ФСИН.
Наполнение учреждений УИС находится в прямой зависимости от состояния криминогенной обстановки в стране, а также от количества выявленных лиц, совершивших преступления. Анализ судебной практики за ряд лет показывает, что ежегодно к лишению свободы осуждается примерно 23% от общего числа лиц, совершивших преступления. В 2004 г. было совершено свыше 3 млн преступлений.
Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации является самым крупным структурным подразделением Министерства юстиции. В ней трудятся около 400 тыс. человек. В субъектах федерации непосредственное управление территориальной пенитенциарной системой осуществляют начальник ГУ ФСИН субъекта федерации РФ и подчиненные ему должностные лица и структуры.
Объяснение управленческого и политического внимания к уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системе и ее учреждениям следует искать в природе этой системы, востребованной при любом политическом режиме, и в ее социальном назначении. Общество заинтересовано в профессионально компетентном осуществлении контроля над социальными девиациями и своевременной ревизии их, классификации на допустимые и недопустимые, соответствующие законам и социальным нормам общественной жизни и не соответствующие. Уголовно-исполнительная система обеспечивает выраженное в судебном порядке отношение общества к социально не одобряемому поведению и принуждение к прекращению преступного (делинквентного) поведения.
31
1 Ведомости Съезда народных депутатов Верховного совета РФ. 19 августа. 1993. Ст. 1316.
2 Нагимов М. Точность, ошибки и методы контроля данных в статистике учреждений и органов УИС // Ведомости уголовно-исправительной системы. 2004. №1. С. 28.
