CC BY
48
1 fMfc^
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ: ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.5.4
Никонова Людмила Ивановна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ», e-mail: [email protected].
Рассматривается опыт деятельности парламентов европейских стран по созданию внутригосударственных систем защиты прав человека. На основе его анализа раскрывается правозащитный потенциал парламентских учреждений, реализуемый посредством осуществления законодательной деятельности, работы парламентских комитетов и комиссий, занимающихся вопросами прав и свобод человека, назначения парламентского уполномоченного по правам человека и т.д.
народное представительство, парламент, права человека, правозащитный механизм, парламентские комитеты по правам человека, уполномоченный по правам человека.
В настоящее время считается общепризнанным, что публичная власть в современных государствах базируется на принципах представительной демократии. Это предполагает осуществление государственной власти в представительных формах посредством органов, избранных народом и самостоятельно принимающих решения от его имени исходя из целей и интересов народа во взаимодействии с институтами гражданского общества. Реализуя основополагающий принцип демократии (выражение и осуществление воли народа), представительные (законодательные) органы непосредственно в процессе своей деятельности участвуют в установлении юридических, материальных, политических и организационных гарантий прав и свобод, в создании внутригосударственных правозащитных механизмов.
Анализируя вопросы гарантирования, обеспечения и защиты прав и свобод человека, большинство ученых акцентируют внимание на органах непосредственно реализующих данные функции: охранительных, силовых структурах, органах прокуратуры, судебной власти, исполнительных госу-
Аннотация.
Ключевые слова:
дарственных ведомствах и т.д. [см.: Общая теория..., 2012; Шагиев, 2012]. Парламенты в качестве звена правозащитного механизма, как правило, не рассматриваются. По мнению В.В. Чуксиной, законодательные учреждения не имеют «функциональной прерогативы по реализации прав и свобод», они только создают необходимые правовые условия и предпосылки для их реализации [Чуксина, 2006].
Такая позиция, на наш взгляд, «не отражает реального правозащитного потенциала законодательной ветви власти» [Мархнейм, 2005], не учитывает производный характер (от народного представительства) исполнительных и правоприменительных органов, так как в правовом государстве они всегда создаются и функционируют на основе и во исполнение закона. Современные парламенты, обладая реальными юридическими и общественно-политическими средствами, к которым можно отнести осуществление законодательной деятельности, реализацию функции парламентского контроля, создание специальных парламентских комитетов по вопросам соблюдения прав человека, назначение правозащитников и т.д., непосредственно участвуют в формировании внутригосударственной правозащитной системы и способствуют ее эффективному функционированию, развитию и совершенствованию.
Наглядным примером того, что защита права человека сегодня является одним из приоритетных направлений деятельности законодательных органов, может служить опыт зарубежных стран. В подавляющем большинстве европейских национальных парламентов действуют профильные комитеты и комиссии, занимающиеся вопросами соблюдения прав человека. В национальном совете Австрии в 1999 г. создан комитет по правам человека; постоянный комитет по правам человека, религии и работе с жалобами и обращениями граждан действует в парламенте Болгарии (2009), с 1990 г. в Великом национальном собрании Турции работает комитет по правам человека, а в дополнение к нему учрежден комитет, рассматривающий проблемы гендерного неравенства в стране. Правозащитные комитеты на сегодняшний момент существуют в сеймах Латвии и Литвы, Палате представителей Кипра, в Бундестаге Германии, Палате депутатов Румынии, парламенте Греции и т.д. [Аналитический вестник, 2011].
Если в парламенте отсутствует специальный комитет соответствующего профиля, то данные вопросы находятся в ведении иных парламентских структур. Эту роль берут на себя комитеты по конституционному законодательству, по труду и социальным делам, по петициям, по межэтническим отношениям, по международным отношениям, по петициям и другие парламентские рабочие группы. Например, в Италии тематика прав и свобод человека находится в пределах ответственности комитета по конституционным делам, а в структуре парламента Сербии наличествуют три комитета: по петициям и предложениям, по межэтническим отношениям и по гендерному равенству, каждый из которых в своей области занимается проблемами нарушения гражданских прав и свобод.
В Соединенном Королевстве действует созданный в 2001 г объединенный комитет по правам человека, в состав которого включены члены обеих палат. Кроме того, проблематикой защиты прав человека в разных сферах, занимаются неофициальные парламентские группы британского парламента, например парламентские группы помощи беженцам, по противодействию геноциду, по антисемитизму, преступлениям против человечества и т.д. [Там же].
Основными направлениями деятельности парламентских комитетов является мониторинг ситуации, сложившейся в сфере прав человека, анализ законопроектов с точки зрения их соответствия международным нормам и стандартам в этой области, подготовка законодательных инициатив, предложений и рекомендаций для государственных структур, участие в составлении резолюций парламента, затрагивающих данную проблематику, рассмотрение обращений и жалоб граждан. Еще одним вектором работы, особенно в последние годы, стало взаимодействие, сотрудничество и обмен информацией в сфере прав человека с международными и региональными структурами, неправительственными организациями, представителями общественности, экспертами и учеными, специализирующимися в области прав человека.
Значимость правозащитной составляющей деятельности законодательных органов подчеркивает и тот факт, что даже в Европарламенте создан подкомитет в составе Комитета по международным делам, занимающийся вопросы защиты прав меньшинств и обеспечения демократических ценностей на территории Евросоюза. Подкомитет выпускает доклады и заключения, участвует в подготовке резолюций парламента, затрагивающих данную проблематику, готовит ежегодный отчет о ситуации с правами человека в государствах, входящих в состав Европейского Союза, проводит публичные слушания по ситуации с соблюдением прав человека в конкретных странах.
Анализируя полномочия парламентов по формированию правозащитных структур, следует отметить, что в ряде стран к их компетенции относится назначение на должность уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Так, в соответствии со ст. 23 Конституции Португальской Республики 1976 г блюститель справедливости (проведор) является особым независимый органом, отвечающим за работу с обращениями граждан по поводу незаконных действий или бездействий структур государственной власти. Он не имеет права выносить решения обязательного характера, но направляет компетентным органам рекомендации, необходимые для предотвращения неправомерных деяний и восстановления справедливости [Конституция государств, 2001].
В Испании деятельность защитника народа регламентируется ст. 54 Конституции Испанского королевства 1978 г. и Органическим законом Испании № 3 от 06.04.1981 [Чиркин, 2011]. Его избирают 3/5 голосов палаты конгресса депутатов и сената (чтобы на эту должность не попал представитель
какой-либо одной партии) сроком на пять лет, в течение которых он контролирует работу всех органов государственной администрации в стране. Народный защитник не должен получать указания от каких-либо органов власти, при осуществлении своих функций он независим и действует по своему усмотрению. О своей деятельности он отчитывается ежегодно перед Генеральными кортесами, а также при необходимости перед специально назначенной для этого комиссией, представляя доклад о положении в области прав человека, об ошибках, допущенных административными органами, и о жалобах граждан. В стране созданы правозащитники по вопросам детей, финансов, банков, медицинских компаний, а в каждом регионе Испании действует свой «автономный» омбудсмен.
По ст. 77 Конституции Республики Македония 1991 г. Собрание Республики назначает омбудсмена большинством голосов от общего количества депутатов. Срок его полномочий составляет 8 лет с правом переизбрания еще на один срок. Омбудсман защищает конституционные права граждан при их нарушении государственными органами и организациями с государственными полномочиями. Особое внимание он должен уделять охране принципа равноправного представительства общественных интересов на всех уровнях и во всех сферах жизни, а также противодействию дискриминации.
Основы правового статуса защитника гражданских прав в Польше включены в специальный раздел IX Конституции Польши 1997 г., посвященный контрольным и правоохранительным органам государства. Польский правозащитник назначается по предложению маршала Сейма или 35 депутатов и утверждается Сенатом сроком на пять лет. Он наделен полномочиями проверять любые дела, затрагивающие права и свободы человека, на предмет их нарушения со стороны государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный имеет право законодательной инициативы, может представлять парламенту свои заключения и предложения по обеспечению эффективной защиты прав человека, принимать участие в рассмотрении дел Конституционным трибуналом и Верховным судом с правом заявлять ходатайства и участвовать в слушании дел. Он также сотрудничает с ассоциациями, движениями гражданских инициатив и иными группами граждан для защиты их прав и свобод.
Сегодня в большинстве конституций зарубежных стран (Литва, Андорра, Болгария, Финляндия, Хорватия и др.) назначение на должность омбудсмена относится к полномочиям законодательных органов. Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция, которая в некоторых странах распространяется не только на административные органы, но и на деятельность судебной власти, исправительных учреждений, муниципальных органов и т.п. Например, в Испании в сфере контроля этого должностного лица находятся все государственные учреждения и служащие, включая министров и судей. По мнению известного конституционалиста В.Е. Чиркина, «деятельность парламентских омбуд-
сменов свидетельствует, что данный институт представляет собой важное дополнение системы обеспечения и защиты прав и свобод, а также является закономерным итогом демократизации общества» [Чиркин, 2011: 224].
Еще одним элементом правообеспечительной составляющей работы парламентских учреждений выступает законодательная деятельность. Конституционная теория относит разработку и принятие законов к полномочиям представительных (законодательных) органов, из чего следует, что они играют особую роль в формировании механизмов защиты прав личности, издавая нормативные правовые акты высшей юридической силы. Наглядным примером может послужить принятие парламентом Великобритании Закона «О правах человека» 1998 г., регулирующего права и свободы личности в Соединенном Королевстве. Он инкорпорировал во внутреннее английское законодательство нормы Конвенции о защите основных прав человека и свобод 1950 г. Теперь в Великобритании признается (нормы носят письменный характер) право на жизнь, запрещаются пытки, провозглашается право на свободу и личную неприкосновенность на справедливое судебное разбирательство, на уважение частной и семейной жизни и другие права и свободы, закрепленные в Конвенции 1950 г. Кроме того, данный акт установил способы правовой защиты от злоупотреблений органами власти. Согласно ст. 6 и 7 Акта о правах человека 1998 г. любое лицо, чьи права были нарушены, может обращаться в соответствующие судебные органы за защитой и восстановлением своих прав [Конституции зарубежных..., 2010].
Подводя итог, следует отметить, что парламенты европейских стран принимают непосредственное участие в создании внутригосударственных правообеспечительных и правозащитных механизмов, в том числе посредством реализации законодательной функции, работы парламентских комитетов и комиссий над законопроектами, назначения парламентского уполномоченного по правам человека и т.д. Такая деятельность представляет собой органическую часть юридической природы парламентских учреждений, она раскрывает заложенный народным представительством правозащитный потенциал законодательной власти.
Библиографический список
1. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2011. № 21 (433); http://council.gov.ru/activity/analytics/analytical_ ЬиИе^/25902.
2. Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1; под общ. ред.: Л.А. Окунь-кова. М.: Норма, 2001.
3. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия; сост. сб., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2010.
4. Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования. Ростов н/Д: Ростиздат,
2005.
5. Общая теория прав человека; рук. авт. колл. и отв. ред. Е.А. Лукаше-ва. М.: Норма, 1996.
6. Чиркин В.Е. Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
7. Чуксина В. В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право.
2006. № 6.
8. Шагиев Б. В. Нотариат и адвокатура как правозащитные органы России // Нотариус. 2012. № 5.
