CC BY
1331
УДК 341.231.14 ББК 67.911.11 Т 92
М.М. Тхаркахо
Особенности формирования института омбудсмена в зарубежных странах
(Рецензирована)
Аннотация:
Учреждение должности Парламентского Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан вызвала повышенный интерес к институту омбудсмена в целом.
В статье исследуются особенности формирования института омбудсмена в зарубежных странах. Определяются значимость и эффективность деятельности омбудсменов в странах с различной политической и правовой системой, формой государственного устройства и формой правления.
Делается вывод о том, что законодательное введение института омбудсмена во многих зарубежных странах явилось важным шагом в развитии демократических процессов направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина - основных составляющих правового государства.[
Ключевые слова:
Омбудсмен, уполномоченный, права человека, защита прав и свобод человека, парламент, законность, жалоба, контроль.
Права и свободы человека - один из правовых институтов, для которых характерно утверждение единых стандартов и координация усилий как внутри государства, так и на международном уровне.
Значимую роль в деле защиты прав и свобод человека и гражданина в зарубежных странах играют омбудсмены - должностные лица, избираемые или назначаемые парламентом и уполномоченные им осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.
Понятие «омбудсмен» впервые появилось в Швеции согласно Форме правления 1809 года и понималось как специальный уполномоченный парламента, принимающий жалобы от жителей Швеции о нарушениях их прав со стороны администрации [2, с. 309]. За пределами Швеции данный институт получил широкое распространение только в XX веке после второй мировой войны. Шведское происхождение института омбудсмена проявилось в заимствовании названия самого органа - омбудсмен. Слово «омбудсмен» может быть переведено на другие языки в значении «представитель», «поверенный», «делегат», «адвокат», «уполномоченный». Но привилось именно слово «омбудсмен» без перевода, причем в некоторых странах (в Финляндии, Дании, в ряде провинций Канады, штатов США, штатов Индии) именно так официально называется этот орган, в других странах официально принято какое-либо иное название, но неофициально применяют данное наименование [3, с. 91].
Как показывает мировой опыт, институт омбудсмена вводится тремя разными путями: на основе конституционных положений, развитых позже в законодательстве; в результате принятия специального закона и более позднего закрепления указанного института на конституционном уровне; на базе специального закона без фиксации в конституции.
Примерами стран, избравших первый путь, служат Швеция (впервые введен Формой правления 1809 года, затем Форма правления 1974 года сохранила положения об омбудсмене, а специальные законы принимались неоднократно), Венгрия (учрежден поправкой к Конституции в 1989 году и Законом 1993 года), Испания (учрежден Конституцией 1978 года, положения которой были детализированы и развиты Органическим законом 1981 года), Дания (институт введен статьей 55 Конституции 1953 года, положения которой были развиты в Законе 1954 года) и так далее.
Вторым путем пошли такие страны, как Португалия (институт был учрежден первоначально Декретом - законом 1975 года и вошел в текст разрабатывавшейся тогда Конституции, принятой в 1976 году), Польша (введен Законом в 1987 году, конституционное закрепление получил в 1989 году в результате поправок в Конституцию).
Третий из названных выше путей выбрали для себя такие, например, страны, как Франция (введен Законом 1973 года с дальнейшими поправками), Австралия (создан на федеральном уровне Законом 1976 года), Великобритания (в 1967 году была создана Служба парламентского уполномоченного по делам администрации, а затем в 1972 году были приняты законы о введении специализированных институтов по вопросам здравоохранения и местного самоуправления), ряд штатов США [1, с. 17].
Идея введения должности омбудсмена достигла и ряда африканских стран. Первой из них ввела данный институт Танзания в 1966 году. За ней последовали Гана, Замбия, Нигерия.
Обращает на себя внимание тот факт, что институт омбудсмена был введен в систему бывших социалистических стран. Например, первой из восточноевропейских стран ввела данный институт Польша в 1987 году: отдельный закон о правозащитнике прав граждан вступил в силу в 1988 году. Затем за Польшей должность защитника прав граждан учредила Венгрия в 1989 году.
На сегодняшний день, институт омбудсмена существует во многих странах. Наряду с классическими моделями Парламентских уполномоченных по правам человека созданы модифицированные модели: не только законодательные (парламентские), но и исполнительные (административные) омбудсмены, а также омбудсмены по делам заключенных, тюремные, университетские, военные омбудсмены, омбудсмены полиции и так далее.
В целом в мире действует 321 национальный, региональный или местный омбудсмен, 220 из них имеют общую компетенцию, 101 - ограниченную. Всего в мире 89 стран имеют омбудсменов (медиаторов), в том числе 80 национальных омбудсменов с общей компетенцией.
Бесспорно, признание и закрепление института омбудсмена носит сегодня знаковый характер, так как утверждается реальное закрепление ценностей государства.
Значимость института омбудсмена подтверждает и то, что он учрежден и на надгосударственном уровне - Европейским Союзом. В 1993 году Маастрихтским договором был учрежден институт европейского медиатора, который был введен в действие в сентябре 1995 года. Он избирается Европейским парламентом на 5 лет и призван рассматривать жалобы по поводу случаев плохого администрирования в работе учреждений или организаций Европейского сообщества, за исключением Европейского Суда.
Близкий по функциям Верховный Комиссар по правам человека существует в Организации Объединенных Наций; он назначается Генеральной Ассамблеей ООН [5, с. 67].
Эффективность деятельности данного института, конечно же, достигается за счет направленности на обеспечение защиты прав и свобод человека. Вместе с тем омбудсмены обязаны работать в тесной взаимосвязи с другими институтами защиты прав человека потому, что чем больше существует в государстве способов защиты прав человека, тем человечнее данное общество. В данной связи институт омбудсмена следует рассматривать как дополнительное средство правовой защиты в системе государственных механизмов, осуществляющих данную деятельность.
Нормативная регламентация института омбудсмена различна: от отдельной главы в Конституции Намибии, до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает.
В большинстве стран, где имеется такой институт, омбудсмен назначается парламентом либо одной из его палат, чаще всего нижней палатой. Исключение составляют Румыния, Франция, Великобритания, Новая Зеландия, некоторые страны Африки. Так, В Великобритании парламентские уполномоченные назначаются королевой, при этом надо учесть, что юридически британский парламент составляют глава государства, Палата общин и Палата Лордов. Во Франции Посредник назначается Советом министров согласно закону об учреждении должности Посредника 1973 года на 6 лет декретом, что отражает общую тенденцию к снижению роли парламента в этой стране и повышению роли исполнительной власти [4, с. 11, 55].
В Швеции, Дании, Финляндии, Португалии, ФРГ омбудсмены избираются абсолютным большинством голосов однопалатных парламентов. Например, в ФРГ в назначении Уполномоченного по обороне участвует только Бундестаг, а Бундесрат участия не принимает.
В государствах с федеративной формой устройства омбудсмен может назначаться и на уровне федерации и на уровне отдельных субъектов федерации. Например, В Канаде есть омбудсмены на федеральном и провинциальном уровнях, в Австралии - на общефедеральном уровне и уровне штатов. В ФРГ Уполномоченный бундестага по обороне входит в систему общефедеральных органов, в землях же военных омбудсменов нет, но в отдельных землях (Северный Рейн - Вестфалия, Гессен, Баден - Вюртемберг) имеются омбудсмены, рассматривающие жалобы на органы и должностных лиц гражданской администрации. В Австрии коллегия народной правозащиты является общефедеральной, но допускается создание аналогичных органов в землях. В настоящее время в 7 землях из 9 такие органы существуют. Иногда, в некоторых федерациях (Танзания, Пакистан) омбудсмен действует только на федеральном уровне. В иных же странах (США, Индия), наоборот, в определенных штатах имеются омбудсмены, а на федеральном уровне данный институт не учрежден [5, с. 88].
В ряде стран органы, выполняющие функции омбудсмена, назначаются местными представительными органами. Они существуют в автономных областях Италии (в частности, в Тоскане, Лигурии, Кампании, Лацио, Ломбардии), в Испании (например, в Каталонии, Стране Басков, Андалузии, Галисии, Арагоне, Кастилии, Леоне, Валенсии, на Канарских и Балеарских островах), в ряде городов США. Уполномоченный города назначается в швейцарском городе
Цюрихе, в Израиле есть омбудсмены города Иерусалима, Хайфы, Телль - Авива, на Ямайке -омбудсмен города Джеймстауна, в Нидерландах - омбудсмен города Амстердама, в Польше законодательство допускает их назначение в воеводствах [6, с.75].
Как правило, омбудсмен назначается на определенный срок. Так, в Дании, Швеции, Финляндии, Португалии, Польше, Югославии - 4 года, в Испании, ФРГ, России - 5 лет, в Австрии, Голландии, Франции - 6 лет, в Хорватии - 8 лет. В Великобритании этот срок не ограничен. Лицо слагает свои полномочия тогда, когда ему исполняется 65 лет. Вместе с тем, практически во всех странах омбудсмен, не оправдавший доверия или не справляющийся со своими обязанностями, может быть смещен назначившим его органом до истечения срока полномочий. Вместо него назначается новый омбудсмен.
При назначении омбудсменов в одних странах (например, Польша, Швеция, Финляндия) предпочтение отдается юристам, в других странах (к примеру, Великобритания, США) -лицам, имеющим опыт работы в государственном аппарате, в третьих странах - лицам, имеющим познания в области прав и свобод человека и опыт их защиты, независимо от образования.
Чаще всего, омбудсмен не ограничивается надзором за формальным соблюдением законности, а вправе вмешаться, если права и интересы человека ущемлены в результате действий или бездействий административных органов либо должностных лиц. В отдельных странах круг органов государства, находящихся под надзором омбудсменов, шире администрации. Попадающие в сферу его рассмотрения действия администрации омбудсмен оценивает с точки зрения не только соответствия закону, но также их целесообразности и справедливости. Омбудсмены имеют доступ ко всей необходимой для их деятельности информации во всех органах власти. Большинство государств предоставляет гражданам прямой и достаточно легкий доступ к омбудсмену. Однако некоторые страны используют так называемый «парламентский фильтр»: омбудсмен получает жалобы и обращения граждан от парламентариев. Омбудсмен не может своей властью отменить решение соответствующего органа, но может потребовать объяснений от государственного органа или должностного лица, направить свое заключение в орган, нарушивший права или законные интересы лица, с требованием отменить соответствующее решение или предпринять определенные действия, может обратиться в вышестоящий административный орган, чтобы он отменил решение подчиненного ему органа, может в определенных случаях передать дело в суд или следственные органы, в крайнем случае, может обратиться к парламенту [2, с.312].
Акты и решения, принимаемые омбудсменом, не обладают обязательной юридической силой и в принципе управленческий орган может оставить их без серьезных последствий. Но на практике, особенно в странах с «сильным омбудсменом», бывает редко. Управленческий орган или должностное лицо, попавшее в публикуемую омбудсменом документацию (особенно в его периодические отчеты парламенту) как нарушитель прав человека, может подорвать свою репутацию. Отличительной чертой института омбудсмена является личный характер осуществления им своих полномочий. Другими словами, на него возложена обязанность самому рассмотреть дело, направить запрос, изучить материалы и обстоятельства, вынести решение. Персонал выполняет лишь вспомогательную работу. Единоличный характер отправления полномочий омбудсменом имеет целью избежать бюрократизации этого института, дать возможность омбудсменам в результате личного рассмотрения дел и общения с гражданами лучше разобраться в ситуации с правами человека в стране и лично же изложить информацию и сделанные на основе нее выводы парламенту. Единственным исключением из правила является австрийская Коллегия народной правозащиты, в состав которой входят три человека, каждый из которых представляет одну из крупнейших партий, заседающих в Национальном совете.
Следствием единоличного характера института омбудсмена при значительном количестве жалоб является нехватка времени и возможностей для разбора их всех. С целью преодоления этого в некоторых странах назначают нескольких омбудсменов. Так, В Финляндии и Нидерландах наряду с омбудсменом назначается его заместитель, в Испании - два заместителя.
Заместители выполняют те же функции, что и омбудсмен, но рассмотрение некоторых категорий дел находится в исключительном ведении омбудсменов. В Швеции в настоящее время назначаются четыре омбудсмена, которые сами избирают старшего, координирующего их активность и распределяющего обязанности по конкретным направлениям. В Австрии Коллегия народной правозащиты состоит из трех членов, и некоторые дела, по решению Коллегии, могут передаваться для разрешения одному из них [5, с.90].
В ряде стран назначают специализированных омбудсменов. Например, в Канаде вначале появились специализированные омбудсмены (Уполномоченный по официальным языкам Канады - 1969 год, Омбудсмен по вопросам по вопросам информации Канады - 1983 год), а потом уже омбудсмен общей компетенции (Национальный омбудсмен Канады - 1986 год). В Швеции имеется омбудсмен по правам ребенка, в Норвегии омбудсмен для вооруженных сил. Специализация омбудсменов помогает уменьшить нагрузку на каждого из них и, естественно, повышает эффективность их работы [2, с. 312].
Таким образом, законодательное введение института омбудсмена во многих зарубежных странах явилось важным шагом в развитии демократических процессов направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина - основных составляющих правового государства. Комплексный подход к решению проблемы, касающейся правовой базы института омбудсмена, позволяет ликвидировать существующие проблемы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Одним словом, мировая практика подтвердила необходимость и достаточную эффективность института омбудсмена как важной формы защиты конституционных прав и свобод граждан в современном мире.
Примечания:
1. Бойцова, В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт / В. В. Бойцова. - М., 1996.
2. Глушкова, С.И. Права человека в России / С.И. Глушкова. - М., 2005.
3. Капицын, В.М. Права человека и механизмы их защиты / В.М. Капицын. - М., 2003.
4. Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. - М., 2001.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под. ред. А.С. Автономова. - М., 2001.
6. Хаманева, Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - Защитник прав граждан / Н.Ю. Хаманева. -М., 1998.
