CC BY
224
УДК 341.231.145 В.В. ЧУКСИНА
ББК 67.400.63 кандидат юридических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: v-сhuksina@yandex.ru
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВОЗАЩИТНЫЕ ИНСТИТУТЫ В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Рассмотрена правозащитная деятельность различных типов национальных институтов по содействию и защите прав человека. Проанализированы роль и формы участия данных институтов в системе защиты прав человека на внутригосударственном и международном уровнях.
Ключевые слова: права человека, национальные институты по содействию и защите прав человека, внутригосударственные средства и механизмы правовой защиты, международные правозащитные механизмы, институт омбудсмена.
V.V. CHUKSINA
PhD in Law, Associate Professor, Baikal State University of Economy and Law, Irkutsk
e-mail: v-chuksina@yandex.ru
NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTIONS IN THE CONTEXT OF INTERACTION OF DOMESTIC AND INTERNATIONAL MECHANISMS OF HUMAN RIGHTS PROTECTION
The article studies human rights activity of various types of national institutions for promotion and protection of human rights. The author analyzes the role and the form of participation of these institutions in the protection of human rights at domestic and international levels.
Keywords: human rights, national institutions for promotion and protection of human rights, domestic means and mechanisms of legal defense, international human rights advocacy, institution of ombudsman.
Сравнительно до недавнего времени законодательное закрепление правового положения личности относилось к внутренней компетенции государства, но с середины XX в. в этом вопросе произошли кардинальные изменения: права человека стали объектом регулирования как внутригосударственного, так и международного права в области защиты прав человека. Международные правозащитные механизмы ограждают индивида от посягательств государства на его права и свободы и предоставляют каждому право на их защиту в международных органах при условии, что использованы все внутригосударственные средства и механизмы правовой защиты.
В современном мире нет ни одного государства, которое обладает безукоризненной репутацией в области защиты прав человека. Безусловно, позитивная динамика в этой области становится реальностью благодаря эффективной национальной политике и развитию международного и регионального сотрудничества в данной сфере при соблюдении принципов невмешательства во внутренние дела, суверенитета и территориальной неприкосновенности других государств.
Согласно общепринятой концепции, основные обязанности по обеспечению условий для более полной реализации прав и свобод человека и их гарантий возлагаются в первую
© В.В. Чуксина, 2011
очередь на государство. В широком смысле национальную правозащитную деятельность государства можно определить как законодательную и правоприменительную практику государства в области защиты прав человека, отражающую качество (демократического) государственного управления и особенности социально-экономического и историко-культурного развития страны, ориентированную на обеспечение неделимости, взаимозависимости и универсальности прав человека. В узком смысле это система судебных и внесудебных органов и механизмов по содействию и защите прав и свобод человека и гражданина.
Начиная с 1990-х гг. для правозащитной деятельности государств, вступивших на путь демократических реформ, стало характерным создание новых национальных институтов по содействию и защите прав человека. До этого времени национальные институты по содействию и защите прав человека функционировали только в нескольких странах: в Австралии, Гватемале, Дании, Канаде, Новой Зеландии, на Филиппинах, во Франции. В настоящее время в мировой практике существует большое разнообразие национальных институтов по содействию и защите прав человека, однако началом процесса стандартизации их деятельности и конструктивного международного сотрудничества можно считать принятие Парижских принципов [4, р. 77-80].
В качестве одного из первых национальных институтов по содействию и защите прав человека следует назвать Национальную консультативную комиссию по правам человека Франции. Правда, первоначально, в 1947 г., она была создана на основании декрета как Консультативная комиссия по кодификации международного права и определению прав и обязанностей государства и человека. Председатель комиссии Рени Кассин участвовал в разработке проекта Всеобщей декларации прав человека и в создании и организации деятельности Комиссии по правам человека ООН.
Новый период активности и современное наименование комиссии Франции связаны с Учредительным декретом о Национальной консультативной комиссии по правам человека от 30 января 1984 г. № 84-72 (с изменениями от 1986, 1989, 1993, 1999 гг.),
фактически закрепившим ее правовой статус как национального института по содействию и защите прав человека. В соответствии с названным декретом Национальная консультативная комиссия по правам человека посредством подготовки рекомендаций оказывала помощь премьер-министру и министрам при решении проблем, связанных с правами человека и гуманитарными действиями (ст. 1); как во Франции, так и за границей комиссия обеспечивала диалог между заинтересованными правительственными органами и представителями различных неправительственных организаций и учреждений, работающих в области защиты прав человека и гуманитарной деятельности; занималась подготовкой ежегодного отчета о борьбе с расизмом и ксенофобией.
С момента образования Европейской группы национальных институтов по правам человека французская комиссия активно сотрудничает с другими аналогичными европейскими институтами, а также с Советом Европы. В настоящее время она входит в секретариат группы из 24 национальных институтов по правам человека франкоговорящих стран. В 1999 г., подтвердив соответствие своего статуса Парижским принципам, Национальная консультативная комиссия по правам человека Франции получила высший аккредитационный статус в Международном комитете национальных институтов по содействию и защите прав человека, дающий право участия со статусом наблюдателя в работе Совета по правам человека ООН.
В 2007 г. были приняты новые нормативные правовые акты — закон № 292 «О Национальной консультативной комиссии по правам человека» и Декрет о практическом применении закона, которые повысили правовой статус данной комиссии и расширили ее сферу компетенции за счет проведения тематических исследований положения с правами человека в стране (в том числе с правами третьего поколения) и осуществления образовательной деятельности в области защиты прав человека [3].
Благодаря своему независимому статусу и отработанным процедурам Национальная консультативная комиссия по правам человека стала играть большую роль в процессе подготовки отчетов Франции в договорные органы ООН, Совет по правам человека
ООН и, фактически, «экзаменовать» результаты выполнения рекомендаций международных органов на внутригосударственном уровне. Вместе с тем в рамках своей основной, консультативной, функции комиссия изучает действующее законодательство и законопроекты на предмет их соответствия международным нормам и вносит предложения в правительство (например, по отчету за 2009 г. ею подготовлено 22 рекомендации различным министерствам) об изменениях в законодательстве, в том числе о необходимости выполнения или ратификации международных соглашений по правам человека [2, р. 17-20].
Национальные комиссии, сходные по функциям и полномочиям с французской Национальной консультативной комиссией по правам человека, созданы в различных странах. Но, в отличие от французской комиссии, некоторые национальные институты по содействию и защите прав человека (в Австралии, Великобритании, Ирландии, Канаде, Мексике, странах Африки и Азиатско-Тихоокеанского региона) дополнительно наделены компетенцией рассмотрения жалоб граждан и расследования случаев нарушений прав человека по собственной инициативе.
В отличие от практики работы комиссий по правам человека в странах, в правовую систему которых инкорпорированы нормы международного права, деятельность «молодых» комиссий (например, комиссий Кении, Индонезии, Индии и др.), помимо осуществления традиционных правозащитных мероприятий, направлена на имплементацию общепризнанных норм по правам человека во внутригосударственное законодательство и изучение международного опыта правозащитной деятельности. Примечательно, что при расследовании жалоб на нарушения прав человека такие комиссии наделяются императивными распорядительными полномочиями (например, могут налагать штрафы, освобождать задержанных и т.д.).
Синергетический характер связи между национальными и международными аспектами деятельности национальных институтов отчетливо проявляется и у другого типа национальных институтов (центров) по содействию и защите прав человека. Это Датский институт по правам человека, Немецкий инс-
титут по правам человека, Исландский центр по правам человека и др. Специфика данных институтов состоит прежде всего в том, что, выполняя свои аналитические, консультативные, информационно-просветительские функции, они в своей деятельности делают акцент на проведении научных исследований по проблемам прав человека, включая гуманитарное право. Следует добавить, что такие институты не только осуществляют мониторинг состояния прав человека в своих странах, но и оказывают поддержку по данному направлению деятельности зарубежным национальным институтам, а также активно распространяют передовые методы профилактической правозащитной деятельности. Например, в сентябре 2010 г. Исландский центр по правам человека совместно с Норвежским центром по правам человека и другими членами Скандинавской школы исследования прав человека провел конференцию «Реформирование институтов по правам человека: современное состояние и перспективы», в резолюции которой содержатся рекомендации по повышению эффективности деятельности национальных институтов по содействию и защите прав человека [6].
В странах Восточной Европы, включая бывшие республики СССР, а также в странах, вступивших на путь демократии (преимущественно в странах Американского континента), наибольшее распространение получили национальные институты по правам человека нового типа — институты омбудсмена (уполномоченных по правам человека). В качестве исключения можно назвать независимый Румынский институт по правам человека, у которого, как и у западноевропейских институтов по правам человека, приоритетными направлениями деятельности являются консультативная, образовательная и исследовательская деятельность [7]. Национальные институты по содействию и защите прав человека в этих странах, в отличие от классического института омбудсмена, имеют широкую сферу компетенции, совмещая традиционные функции комиссии по правам человека и омбудсмена. Так, в частности, ст. 1 федерального конституционного закона РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» устанавливает, что Уполномоченный
способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области защиты прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты [1].
Как и уполномоченные по правам человека в Российской Федерации, омбудсмены в других постсоветских странах (такой институт не создан в Беларуси и Туркменистане) ориентированы на широкую правозащитную и правообеспечительную деятельность на внутригосударственном уровне и на сотрудничество между собой и с международными структурами по правам человека. Национальные институты по правам человека России, Украины, Армении, Азербайджана, Грузии получили высшие аккредитационные статусы, дающие им право участвовать в работе Совета по правам человека ООН. Причем следует отметить, что учреждение национальных институтов по правам человека в постсоветских странах являлось одним из условий вступления их в Совет Европы.
Как было сказано ранее, практически все страны Американского континента, присоединившись к большинству универсальных международных договоров по правам человека, учредили должности омбудсменов. Например, деятельность института омбудсмена Коста-Рики распространяется как на область защиты прав и свобод человека и гражданина в административно-правовых конфликтах и укрепление гуманистических стандартов в действиях исполнительной власти, что исторически было присуще институту комиссий, так и на сферу правового просвещения и сотрудничества с другими государственными и неправительственными учреждениями национального и международного уровней. Все чаще институт омбудсмена Коста-Рики берет на себя обязанности защищать права человека, в частности путем ведения просветительской деятельности и разработки информационных программ (что характерно для деятельности комиссий по правам человека развитых государств и стран Азиатско-Тихоокеанского региона) [5].
При формировании института омбудсмена в таких государствах, как Антигуа и Барбуда, Барбадос, Доминиканская Республика, Гайана, Ямайка, Тринидад и Тобаго и др., за основу была взята модель компетенций одного из старейших (1962 г.) национальных институтов — Комиссии по правам человека Новой Зеландии.
Анализ деятельности национальных институтов по содействию и защите прав человека, несмотря на существующие между ними различия, позволяет говорить о единой правовой концепции данного типа учреждений — это внутригосударственные субсидиарные правозащитные институты, интегрированные в систему публичного управления, но не обладающие юрисдикционными полномочиями. Они учреждаются в целях профилактики нарушений и защиты основных (конституционных) прав и содействия приведению национального законодательства в соответствие с общепризнанными стандартами прав человека. Необходимое условие для признания такого института в качестве национального правозащитного механизма — его широкая сфера компетенции, включающая, как правило, содействие развитию всех прав человека, и организационно-правовая форма, обеспечивающая (прямо или косвенно) плюралистическое представительство.
Сегодня международные органы по правам человека, с одной стороны, рассматривают становление и укрепление национальных институтов по содействию и защите прав человека в качестве основного направления развития (mainstreaming) внутригосударственной системы защиты прав человека; с другой стороны, они признают значительную роль, которую эти институты (при условии соответствия принципов их деятельности Парижским принципам) играют в Совете по правам человека ООН, включая участие в механизме подготовки универсального периодического обзора, проведения специальных процедур, а также в договорных органах по правам человека (в соответствии с резолюциями № 5/1 «Институциональное строительство Совета по правам человека Организации Объединенных Наций» и № 5/2 данного Совета от 18 июня 2007 г., а также резолюцией № 2005/74 Комиссии по правам человека от 20 апреля 2005 г.).
В заключение можно отметить, что независимые и эффективные национальные институты по содействию и защите прав человека, функционируя на внутригосударственном
уровне, выполняют своего рода уникальную миссию — выступают комплементарным элементом международного механизма защиты прав человека.
Список использованной литературы
1. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конституц. закон от 26 февр. 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2006. № 43. Ст. 4411; 2008. № 24. Ст. 2788; 2011. № 1. Ст. 1.
2. Commission nationale consultative des droits de l'homme: La lutte contre le racism, l'antisemitisme et la xenophobie. 2009.
3. Décret № 2007—1137 du 26 juillet 2007 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission nationale consultative des droits de l'homme / / Journal officiel de la République Française. 2007. 27 juill. P. 12 679—12 680.
4. National human rights institutions. Geneva, 1995.
5. Offichional site La defensoria de los habitantes [Электронный ресурс]. URL: http://www.dhr.go.cr.
6. Official site icelandic human rights center [Электронный ресурс]. URL: http://www.humanrights.is.
7. Regulament Institutul Român pentru Drepturile Omului. Bucureçti, 2008.
Bibliography (transliterated)
1. Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii: feder. konstituts. zakon ot 26 fevr. 1997 g. № 1-FKZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1997. № 9. St. 1011; 2006. № 43. St. 4411; 2008. № 24. St. 2788; 2011. № 1. St. 1.
2. Commission nationale consultative des droits de l'homme: La lutte contre le racism, l'antisemitisme et la xenophobie. 2009.
3. Décret № 2007—1137 du 26 juillet 2007 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission nationale consultative des droits de l'homme //Journal officiel de la République Française. 2007. 27 juill. P. 12 679—12 680.
4. National human rights institutions. Geneva, 1995.
5. Offichional site La Defensoria de los Habitantes [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.dhr.go.cr.
6. Official site Icelandic Human Rights Center [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.humanrights.is.
7. Regulament Institutul Român pentru Drepturile Omului. Bucureçti, 2008.
