CC BY
97
УДК 342.7
ИНСТИТУТЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РФ: ОПЫТ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
© Личичан О. П., Банщиков С. А., 2010
Статья представляет собой сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ, в части регламентации организации и деятельности основных внесудебных институтов защиты прав и свобод граждан. Исследование содержит рекомендации по совершенствованию соответствующих федеральных и региональных законодательных актов.
Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина; формы и институты защиты нарушенных прав; уполномоченный по правам человека в субъекте РФ; омбудсмен; уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ; комиссия по правам человека в субъекте РФ.
Защита прав, свобод и законных интересов граждан представляет собой особый вид деятельности субъектов права и направлена, прежде всего, на обеспечение безусловной реализации гражданином принадлежащих ему на законных основаниях правовых возможностей. Как правило, необходимость в применении со стороны государственных органов «посреднических» мер, связанных с реализацией гражданином принадлежащих ему прав и свобод, возникает при неисполнении или ненадлежащем исполнении стороной правоотношения своих обязанностей. Нередко в качестве такой стороны выступает государство в лице своих государственных органов и должностных лиц, которые не в должной мере выполняют свои служебные и правообеспечивающие задачи и функции.
Общеизвестно, что функция по защите прав человека и гражданина производна от общей правоохранительной функции государства. Последняя — более сложное и комплексное понятие, включающая установление определенного правового режима на территории государства. Правозащитная функция государства, его органов и должностных лиц связана, прежде всего, с конкретным нарушением субъективного права гражданина. М. Ю. Калнина отмечает: «Правозащитная деятельность ориентируется на положительный результат — восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется опреде-
ленными средствами, характерными для ее конкретных субъектов, и предполагает сам процесс» [1].
Правозащитная деятельность государства выражается в применении тех или иных мер правового характера, которые облекаются в более широкие категории — формы защиты нарушенных прав и свобод.
Действующая Конституция РФ [2] в качестве форм защиты прав и свобод человека предусматривает: государственную защиту (ст. 2, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46, ч. 2 ст. 61); защиту прав и свобод органами местного самоуправления (ст. 130); защиту прав и свобод общественными объединениями и профессиональными союзами, правозащитными организациями (ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 45, ч. 1 ст. 48); самозащиту прав гражданина, включающую гражданско-правовую и уголовно-правовую защиту (ч. 2 ст. 45, ст. 52 и др.), публичные выступления граждан (ст. 31), обращения в СМИ (ст. 29). Особое место занимает международно-правовая защита (ч. 3 ст. 46), в частности, возможность граждан РФ обращаться с жалобой на нарушение государственными органами РФ прав, предусмотренных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в Европейский Суд по правам человека.
Вполне естественно, что приоритет на практике отдается государственной форме защиты прав, ввиду эффективности этой группы мер, ведь полномочия по защите в
данном случае принадлежат субъектам, обладающим властным статусом.
Особое место здесь занимает судебная защита прав и свобод, конституционное право на которую закреплено в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, поскольку реализация этого права связана с деятельностью суда как органа власти, который в наибольшей степени отвечает признакам самостоятельности и независимости. Деятельность суда носит конкретный характер, так как всякий раз направлена на разрешение конкретного спорного правоотношения.
Согласно российскому законодательству полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина возложены не только на федеральные государственные органы (ст. 71 Конституции РФ), но и на государственные органы субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Это представляется вполне закономерным: регулирование правового положения человека и гражданина осуществляется только Федерацией, в целях обеспечения единства норм, регламентирующих правовой статус личности на всей территории государства. Защиту же всего комплекса прав целесообразно осуществлять не только на федеральном, но и на региональном уровне, что создает дополнительные гарантии для личности. Это подтверждается мнениями исследователей: «В условиях федерализма совершенно недопустимо возложение функции защиты прав и свобод человека и гражданина исключительно на федеральные органы власти. Следовательно, механизм правозащитной деятельности нуждается в достаточно высокой степени децентрализации» [3].
Правозащитная деятельность российского государства в конкретных субъектах федерации выражается в наличии и функционировании правовых институтов, специально созданных для защиты прав и свобод граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ. К числу таких органов, прежде всего, следует отнести:
• Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ;
• Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ;
• Комиссии по правам человека при высшем должностном лице субъекта РФ.
Следует отметить, что эти органы имеют государственно-правовой статус, входят в систему государственных органов регионального уровня, финансируются за счет
государственного бюджета, и их деятельность регламентируется федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ.
Нельзя не сказать, что, по сведениям Министерства юстиции РФ, в настоящее время в России насчитывается более 350 тыс. государственных и негосударственных организаций, чья деятельность так или иначе связана с правозащитными задачами.
Правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ
Должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (омбудсмена), в том числе должности специализированных Уполномоченных (по правам ребенка, осужденных и т. п.), включены Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. в Перечень типовых государственных должностей субъектов РФ [4]. Введение данной должности в конкретном субъекте РФ — его право в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в РФ» [5].
Названный законодательный акт не содержит собственно определения должности Уполномоченного по правам человека, но называет цель деятельности этого органа: обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
На основе изучения законодательства, регламентирующего правовой статус Уполномоченного, а также соответствующих институтов регионального уровня, правовая доктрина разрабатывает собственные определения омбудсмена. Например, по мнению А. Ю. Сунгурова и В. В. Бойцовой, Уполномоченный по правам человека понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми институтами и лицами в системе публичной власти, но без права изменения принятых ими решений [6]. Несмотря на то, что данное определение указывает на парламентский характер происхождения должности омбудсмена (что вполне справедливо для общегосударственного уполномоченного любого государства), мы будем оперировать именно им как базовым и в отношении регио-
нального омбудсмена. Естественно, что применительно к субъекту РФ будет усматриваться связь между Уполномоченным и представительным органом субъекта РФ как региональным парламентом.
Анализ законодательства субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ (в настоящее время их насчитывается двенадцать), свидетельствует, что институт Уполномоченного по правам человека введен в десяти из них. Законодательные акты одной из национальных республик СФО — Бурятии, а также Новосибирской области — не предусматривают образование и функционирование этого института.
Следует оговориться, что должность Уполномоченного по правам человека в Республике Хакасия учреждена сравнительно недавно по отношению к другим субъектам РФ, входящим в СФО. Соответствующий закон Республики был подписан в июле 2010 г., а вступление его в силу отложено на 1 января 2011 г. [7]. Данный акт предусматривает назначение Уполномоченного в течение 90 дней со дня вступления закона в силу.
Таким образом, на региональном уровне осознана необходимость в данной дополнительной гарантии правовой защиты. Связано такое положение вещей с ориентацией политики государства на общую демократическую направленность. Уполномоченные в своей деятельности в значительной части содействуют гражданам в реализации их социальных и экономических прав и свобод. Именно по фактическому состоянию, связанному с существом этой группы прав, можно судить в целом о режиме государства, его отношении к каждому конкретному гражданину. Правовое оформление института Уполномоченного по правам человека — важный шаг в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина — основных составляющих правового государства. Тем не менее, определенные работы в направлении совершенствования деятельности региональных омбудсменов должны вестись.
Функции Уполномоченных по правам человека носят субсидиарный характер по отношению к соответствующим правозащитным функциям иных структур: административных органов, судов, прокуратуры. Такой дополнительный характер рабо-
ты рассматриваемых институтов предусмотрен и Федеральным конституционным законом, и законами об уполномоченных в субъектах РФ. По сути, региональные парламенты в своих законодательных актах дублируют соответствующую норму ФКЗ (его ст. 3): «Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти, иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод». Это положение с незначительными отличиями присутствует во всех законах субъектов РФ о региональных омбудсменах.
«Существенная граница деятельности омбудсмена — диспозитивный характер его решений, что не исключает императивности при проведении проверки по жалобе. Он действует в силу общественного доверия, а не только на основании делегированных ему полномочий» [8]. Действительно, немалая доля эффективности принимаемых омбудсменом решений заложена изначально в особом политико-правовом восприятии данной фигуры. Сила этого института заключается в его общественной поддержке, поэтому так важны формы его взаимодействия со СМИ и общественными, в особенности правозащитными, организациями. Именно поэтому, как свидетельствует практика, акты Уполномоченного должностные лица государственной администрации исполняют, в значительной степени понимая позитивную ответственность перед государственным органом особого политико-правового значения.
Кроме того, следует особо отметить, что региональные парламенты стремятся назначить на должности Уполномоченных тех лиц, которые имеют безупречно положительную деловую и личностную репутацию, людей авторитетных и имеющих богатый жизненный и профессиональный опыт, занимавших ответственные должности в государственной администрации или в правозащитных организациях. Как правило, это люди, имеющие юридическое образование и опыт практической юридической деятельности.
Законодательство субъектов РФ об Уполномоченных по правам человека предусматривает составление омбудсменами и представление ими на рассмотрение орга-
нов государственной власти субъектов РФ ежегодных докладов о проделанной работе. Уполномоченные, согласно действующему законодательству, в обязательном порядке направляют доклад о положении в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ высшему должностному лицу субъекта РФ, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (Законодательное собрание — в Иркутской области, Государственная дума — в Томской области, Верховный хурал — в Республике Тыва), прокурору субъекта РФ, председателю областного, краевого суда или верховного суда республики.
Законодательство отдельных субъектов, помимо этого, обязывает омбудсмена направлять доклад в высший орган исполнительной власти (Правительство — в Республике Тыва) [9], орган конституционной юстиции (Уставный суд — в Кемеровской области [10], Конституционный суд — в Республике Тыва), арбитражный суд субъекта РФ (Томская и Омская области) [11; 12] и даже в аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и органам местного самоуправления (Кемеровская область).
Исключением из общей закономерности является закон Республики Алтай, обязывающий Уполномоченного направлять доклад лишь только на рассмотрение представительного органа власти республики — Государственного собрания — Эл Курултай Республики Алтай [13]. Полагаем, что в последнем случае механизм отчетности является неоправданно усеченным. Конечно, создание должности Уполномоченного — право, а не обязанность регионального парламента. Но если субъект РФ пошел по пути введения такого института, необходимо обеспечить его комплексное сотрудничество с органами всех ветвей власти. Невозможно указать принадлежность Уполномоченного по правам человека как государственного органа к одной из трех ветвей государственной власти, что и не предусматривалось при воплощении института в действительности. Однако качественная и продуктивная работа института защиты прав возможна при комплексном сотрудничестве, а в некоторой степени, и подотчетности органа особого рода перед высшими органами власти соответствующего публично-территориального
образования. Особенно, на наш взгляд, такая обязательная отчетность будет весьма полезной по отношению к высшему должностному лицу субъекта РФ, учитывая его особое значение в системе органов власти субъекта РФ в современной России.
В то же время закон Республики Алтай (на фоне ограниченной отчетности омбудсмена), как и законы об Уполномоченных всех субъектов РФ, наделяет защитника правом направлять государственным органам субъекта, органам местного самоуправления и должностным лицам свои предложения по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, совершенствованию административных процедур. Указанное право предоставляет институту регионального омбудсмена возможность оказывать действенное правовое влияние на устранение условий и причин, способствующих нарушению прав граждан.
Одним из важных и положительных моментов законодательства большинства регионов СФО является обязанность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ выступать на заседании законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ со своим ежегодным докладом. Однако законы отдельных субъектов РФ, входящих в СФО (Алтай, Тыва, Томская область, Красноярский край), лишь только наделяют Уполномоченных таким правом и лишь в случаях грубого и массового нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Полагаем, что указанное выступление перед депутатами должно закрепляться именно в качестве обязанности, и не обязательно в связи с фактами грубого или массового нарушения прав и свобод граждан. Состояние абсолютного торжества закона невозможно ни в одном регионе в условиях современной действительности. Нарушения прав, к всеобщему сожалению, имеют место всегда, и необходимо систематизировать факты обращения к Уполномоченному с целью выявления наиболее «проблемных» сфер жизнедеятельности с целью принятия активных мер к предотвращению дальнейших нарушений. Законодательный орган власти, будучи органом, сформированным при непосредственном волеизъявлении избирателей, в первоочередном порядке должен отслеживать недостатки в деятельности органов власти и их должностных лиц и ак-
тивным образом участвовать в совершенствовании деятельности публичной власти, в том числе путем законодательного регулирования.
Особо следует отметить закрепленное в законодательстве отдельных субъектов РФ, расположенных в СФО, право Уполномоченных направлять ежегодные доклады о состоянии дел с правами граждан на подведомственной территории Уполномоченному по правам человека в РФ. Так, например, Уполномоченный по правам человека в Иркутской области направляет данному должностному лицу не только ежегодные, но и специальные доклады [14].
По нашему мнению, деятельность Уполномоченных, как регионального, так и федерального, была бы более эффективной при регламентации на федеральном уровне процедур взаимного сотрудничества Уполномоченного по правам человека в РФ с его коллегами в регионах. Это могло бы подкрепить гарантии защиты прав граждан. Аргументом в пользу этого предложения служит тот факт, что защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 72 Конституции РФ относится, как уже отмечалось, к совместному ведению РФ и ее субъектов. В связи с этим, право омбудсменов отдельных субъектов РФ направлять специальные доклады федеральному Уполномоченному отчасти служит решению вышеобозначенной проблемы. На практике это выражается в том, что Уполномоченный по правам человека в РФ получает дополнительную возможность отслеживать факты нарушений прав граждан в отдельных регионах России и разрабатывать предложения по устранению недостатков в работе органов государственной власти субъектов РФ.
В законодательстве субъектов РФ об Уполномоченном по правам человека предусмотрено право регионального омбудсмена на оперативную подготовку и представление в органы государственной власти субъекта РФ специальных докладов. Это особая форма правового реагирования Уполномоченного по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан, а также в случае грубого и (или) массового нарушения прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ. В частности, региональными омбудсменами СФО за последние годы были подготовлены специальные доклады по вопросам: охраны окру-
жающей среды и экологической безопасности, соблюдению социально-экономических прав, обеспечению прав осужденных и обвиняемых на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство и т. д.
Наряду с этим, некоторые региональные законы значительно подкрепляют гарантии деятельности Уполномоченных правом выступать во внеочередном порядке (не в связи с изложением своего ежегодного доклада) на заседании законодательного (представительного) органа субъекта РФ (законы Забайкальского края [15], Иркутской области). Для выступления омбудсмена на заседании регионального парламента Кемеровской области требуется инициатива со стороны Губернатора области или половины от числа избранных депутатов в представительный орган власти области. В данной ситуации усматривается явное усложнение процедуры использования такого права.
Анализ законодательства большинства субъектов РФ на территории СФО позволяет установить, что региональные Уполномоченные имеют возможность направлять свои специальные доклады, как правило, в два органа государственной власти субъекта РФ: высшему должностному лицу региона и в представительный орган государственной власти. Вместе с тем в законодательстве отдельных субъектов РФ на территории СФО закреплено право Уполномоченных направлять свои доклады с рекомендациями по восстановлению нарушенных прав граждан более широкому кругу государственных органов и их должностных лиц. В частности, Уполномоченный по правам человека Кемеровской области может направить свой доклад, кроме того, в аппарат полномочного представителя Президента РФ в СФО, прокурору области, Уставный суд области, областной суд, органы местного самоуправления, Уполномоченному по правам человека в РФ.
Особо следует отметить необходимость взаимодействия региональных Уполномоченных и органов прокуратуры, на что указывают и исследователи [16]. Во-первых, оба института действуют с общей целью обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, содействия гражданам в восстановлении нарушенных прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов, укрепления законно-
сти в этой сфере. Во-вторых, и органы прокуратуры и омбудсмены, являясь государственными органами, не принадлежат, как отмечалось, ни к одной из существующих ветвей власти.
Приняв жалобу гражданина, Уполномоченный может обратиться за содействием в проверке ее в прокуратуру. О результатах проверки и принятых мерах по выявленным нарушениям прав граждан должно быть сообщено уполномоченному в установленный им срок.
Органы прокуратуры должны действовать гласно, если это не противоречит законодательству об охране прав граждан, государственной и иной специально охраняемой законом тайны. Они обязаны информировать иные государственные структуры, в том числе Уполномоченных по правам человека, о состоянии законности в этой сфере (ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре в РФ»). Прокуроры в пределах их полномочий разрешают обращения по поводу нарушений законов, поступившие от Уполномоченных по правам человека [17].
Эффективность деятельности института регионального Уполномоченного по правам человека и реальную оценку результативности его работы можно сделать на основе анализа ежегодных докладов и статистических данных обращений граждан к Уполномоченному.
В частности, нами проанализированы доклады Уполномоченного по правам человека в Иркутской области «О положении в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Иркутской области» за 2008 и 2009 гг. [18]. Анализ этих документов позволяет сделать следующие выводы.
Граждане достаточно полно осведомлены и проинформированы о возможности защиты своих прав и свобод правовыми и организационными ресурсами регионального омбудсмена. Так, за 2008 г. в адрес Уполномоченного поступило 1223 обращения. При этом среднемесячное поступление обращений по сравнению с предыдущими годами увеличивается. С одной стороны, это свидетельствует о двух печальных показателях — неуменьшающемся числе нарушений прав граждан и, как представляется, неудовлетворенности граждан результатами их обращений в административные и судебные органы за защитой их нарушенных прав и свобод. С другой стороны, граждане видят в Уполномоченном надежду на спра-
ведливое решение их проблем, что говорит о положительной репутации института Уполномоченного по правам человека.
Анализ характера обращений жителей Иркутской области к региональному омбудсмену позволяет сделать вывод о том, что, в основном, граждане, проживающие в Иркутской области (впрочем, как и в других регионах Сибири), обращаются за защитой нарушенных социально-экономических прав и свобод (примерно 67 % обращений); в 2 раза меньше число жалоб на нарушение личных прав и свобод (около 32 %). И лишь 1 % поступивших обращений — это жалобы на нарушение политических прав.
Ситуация для современной российской провинции закономерная и достаточно типичная. Именно реальное использование предоставленных социально-экономических прав обуславливает возможность обеспечения достойного уровня жизни людей, ввиду чего политические права отходят на второй план.
Из поступившего общего числа обращений (напомним, в 2008 г. их было 1223) 87 восстановлены при непосредственном участии Уполномоченного. По 810 обращениям приняты меры по восстановлению нарушенных прав во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления. С этой целью в их адрес Уполномоченным было направлено 636 запросов и оформленных обращений.
Таким образом, приведенные выше данные свидетельствуют о высокой эффективности деятельности института региональных омбудсменов и его значительных правовых возможностях.
Правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ
Вторым важным по значимости институтом защиты прав и свобод граждан в законодательстве и практике субъектов Российской Федерации является Уполномоченный по правам ребенка.
Уполномоченный по правам ребенка субъекта РФ (детский омбудсмен, детский защитник) также является специализированным органом субъекта РФ по защите прав особой категории — несовершеннолетних граждан. Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев само-
стоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, тот остается беззащитным.
Существующие механизмы, стоящие на защите прав и свобод граждан (например, органы опеки и попечительства), как полагают практики, не могут рассматриваться в качестве совершенной системы, наиболее полным образом защищающей права детей.
Уполномоченный по правам ребенка является тем органом, который обеспечивает гарантии прав как несовершеннолетнего гражданина в отдельности в случае нарушения его субъективного права, так и всего сообщества детей, проживающих на соответствующей территории. Необходимость наличия рассматриваемого института в субъектах РФ подтверждается и мнениями правоведов, в частности Н. В. Гуль [19], Т. Ю. Новиковой [20], А. М. Нечаевой [2і].
Что касается Сибирского федерального округа, то лишь малая часть субъектов, входящих в его состав, имеет среди своих органов институт Уполномоченного по правам ребенка. При этом до недавнего времени акты субъектов РФ, регламентирующие деятельность региональных омбудсменов, как правило, указывали на принадлежность омбудсмена к администрации высшего должностного лица субъекта РФ (например, Уполномоченный по правам ребенка при Губернаторе Омской области) [22]. Естественно, что в этом случае лицо назначается на должность руководителем региона.
В настоящее время региональные парламенты принимают уже законодательные акты, которые учреждают данный институт и регламентируют его статус. В июне 2010 г. закон Иркутской области «Об уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области» [23] и закон Томской области «Об уполномоченном по правам ребенка в Томской области» [24] были подписаны главами этих двух субъектов. Дата вступления их в законную силу — 1 января 2011 г. Уполномоченные, в соответствии с названными законами, являются государственными органами, а соответствующие лица замещают государственные должности субъектов РФ. Назначение на должность осуществляют депутаты представительных
органов субъектов РФ. Это свидетельствует о признании важности института детского омбудсмена.
Для примера предлагается рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам ребенка при Губернаторе Кемеровской области, действующего на основании Положения, утвержденного распоряжением Губернатора Кемеровской области [25].
Должность Уполномоченного по правам ребенка в указанном субъекте введена в структуру Администрации Кемеровской области и не предусмотрена Уставом Кемеровской области, в отличие от должности Уполномоченного по правам человека. Следовательно, должность Уполномоченного по правам ребенка в данном субъекте РФ не является государственной должностью. Назначение на должность осуществляет Губернатор области, соответственно, отсутствует парламентский характер происхождения этого института.
Задачи детского омбудсмена Кемеровской области сходны по своей сути с задачами региональных Уполномоченных по правам человека и отличаются своей направленностью на защиту прав несовершеннолетних.
Приоритетным направлением в деятельности Уполномоченного провозглашается защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, социально опасном положении.
Уполномоченный принимает жалобы на нарушения прав и свобод, как от самих детей, так и от иных лиц, которым известны факты нарушений. Важным полномочием является возможность обследовать условия жизнеобеспечения детей, в том числе в учреждениях для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей всех типов (воспитательных учреждениях, детских домах семейного типа, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях), а также в специализированных учреждениях, находящихся на территории субъекта РФ.
Как и Уполномоченный по правам человека, детский защитник наделен обязанностью подготавливать ежегодный доклад о соблюдении прав, свобод и законных интересов ребенка на территории Кемеровской области. Этот доклад направляется лишь
только Губернатору Кемеровской области; направление доклада иным субъектам власти не предусмотрено, что вызвано, скорее всего, природой института Уполномоченного, учрежденного при Администрации области. Предусмотрена также публикация доклада в печатных СМИ.
В Красноярском крае Уполномоченный по правам ребенка действует на основании закона [26] и наделяется полномочиями депутатами Законодательного собрания края. Соответственно, ежегодный доклад представляется им в Законодательное собрание, которое по результатам его изучения издает постановление. Таким образом, результаты деятельности детского омбудсмена в Красноярском крае находят свое отражение в правовом акте представительного органа и лежат в основе совершенствования политики края в отношении несовершеннолетних граждан.
Анализ законодательства об Уполномоченных по правам ребенка в Сибирском федеральном округе позволяет предложить следующее: предусмотреть наделение лица статусом детского омбудсмена депутатами представительного органа субъекта РФ; обязать Уполномоченных направлять свои ежегодные отчеты, помимо высшего должностного лица субъекта РФ (Губернатору), также в законодательный орган власти, прокурору субъекта, суды, осуществляющие правосудие на территории субъекта РФ, Уполномоченному по правам ребенка в РФ, в органы местного самоуправления субъекта РФ.
Правовой статус Комиссий по правам человека в субъектах РФ
Следующим важным институтом, создаваемым в субъектах РФ с целью защиты прав и свобод граждан, является Комиссия по правам человека при главе высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Правовой основой в становлении данного института явился Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» [27], которым, в частности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось образовывать комиссии по правам человека. Было рекомендовано, чтобы в состав комиссий включались известные в регионе общественные деятели, депутаты, ученые, юристы (адво-
каты), журналисты, представители администрации, общественных правозащитных организаций, зарекомендовавшие себя активной деятельностью по защите прав граждан.
«Преимущественное преобладание комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации — специфическая черта периода становления российских внесудебных государственных институтов по правам человека» — пишет В. Чуксина [28].
В настоящее время комиссии созданы более чем в 60 регионах России.
Главной задачей комиссий по правам человека является содействие в реализации главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по обеспечению и защите гарантированных Конституцией страны прав и свобод граждан на территории соответствующего субъекта РФ. В отличие от функций Уполномоченного по правам человека рассмотрение жалоб граждан не является приоритетным направлением в деятельности комиссий по правам человека. И, тем не менее, обращения граждан в комиссию по правам человека не ограничены какими-либо условиями, они могут быть поданы на любой стадии их разбирательства.
Комиссия по правам человека в Республике Бурятия [29] в условиях отсутствия институтов Уполномоченного по правам человека и Общественной палаты является объективно важным инструментом правовой охраны прав граждан. Члены правозащитных общественных организаций граждан имеют возможность действенно влиять на деятельность органов власти по реализации гражданами своих прав именно в составе Комиссии.
Комиссия по правам человека Республики Бурятия состоит из 19 членов (среди которых — председатель и его заместитель), которые утверждаются главой субъекта.
Эффективность деятельности комиссии напрямую зависит от ее персонального состава. Например, следует подчеркнуть оптимальный состав Комиссии по правам человека при Губернаторе Иркутской области [30], в которую наряду с сотрудниками государственной администрации входят ученые, юристы, журналисты, представители общественных правозащитных организаций. Комиссия собирается достаточно регулярно. На заседаниях обсуждаются важнейшие проблемы защиты прав и свобод
граждан региона. Правозащитники используют эти заседания для изложения своих взглядов по обсуждаемым вопросам. В свою очередь, представители власти, принимая во внимание позицию и мнения правозащитников, предлагают конкретные меры для защиты прав граждан региона. Таким образом, наряду с конкретной помощью людям, создается «площадка для общения» и сотрудничества.
Основными направлениями деятельности Комиссии по правам человека при Губернаторе Иркутской области являются работа по защите и восстановлению прав и свобод граждан, содействие деятельности правозащитных общественных организаций и просвещение в области прав человека.
Работа с письменными и устными обращениями граждан по вопросам нарушения их прав занимает ведущее направление в работе Комиссии. Прием граждан проводится ежедневно председателем и специалистами аппарата Комиссии, они же осуществляют работу с письменными обращениями.
Следует особо подчеркнуть сотрудничество Комиссии с общественными правозащитными организациями. Комиссией совместно с неправительственными правозащитными организациями сформирована секция «Защита прав человека», одним из координаторов которой является председатель Комиссии. В секцию поступает множество социально-значимых проектов, касающихся защиты прав и свобод человека, среди которых: создание общественных приемных по правам человека, реабилитационного центра для бывших заключенных, проведение молодежных конкурсов по правам человека, мониторинг нарушений прав несовершеннолетних и др.
Иные институты защиты прав человека в субъектах РФ
Кроме того, в субъектах РФ, входящих в состав Сибирского федерального округа, действуют специализированные комиссии по защите прав отдельных категорий граждан. Например, в Иркутской области создана Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Иркутской области, которая является консультативно-совещательным органом при Правительстве области, созданным для координации деятельности структурных подразделений Правительства области с территориальными подразделе-
ниями федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления с целью обеспечения единого государственного подхода к решению проблем профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов.
Особое место среди институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ занимают общественные палаты субъектов РФ — особые органы, существующие на территории большинства субъектов РФ, входящих в СФО.
Одной из целей деятельности общественных палат субъектов РФ все региональные законы о данном институте называют защиту прав и свобод граждан.
Общественная палата субъекта РФ обеспечивает возможность общественным объединениям граждан (за исключением политических партий), занимающимся правозащитной деятельностью, действенно влиять на процессы реализации прав гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ. Правозащитные неправительственные некоммерческие организации, естественно, не являются государственными или муниципальными органами и не имеют властных полномочий. Включение членов таких объединений в состав органа, действующего на основании закона субъекта РФ и наделенного этим законом определенными правовыми и организационными возможностями, позволяет им играть более значимую роль в установлении связи граждан с органами государственной власти и реализации своих правозащитных задач.
Девять субъектов Сибирского федерального округа учредили общественные палаты; Республики Тыва и Бурятия, а также Красноярский край не имеют данный институт в качестве дополнительной гарантии защиты нарушенных прав граждан. Вызывает недоумение факт отсутствия в Республике Бурятия сразу двух важных правозащитных структур — Уполномоченного по правам человека и Общественной палаты.
Законы субъектов об общественных палатах дублируют друг друга по структуре и содержанию, закрепляя сходные полномочия данных институтов. В качестве особого полномочия общественной палаты целесообразно выделить проведение общественной экспертизы проектов законов субъекта РФ. По результатам экспертизы палатой выносится заключение, подлежащее обязатель-
ному рассмотрению органом государственной власти. Этот механизм можно охарактеризовать как «предварительная защита» прав граждан, когда закон еще не принят парламентом.
Число членов общественных палат субъектов РФ разнится: 21 — в Республике Алтай, 50 — в Алтайском крае, 64 — в Иркутской области, 94 — в Новосибирской области.
Общественная палата субъекта РФ зарекомендовала себя как привлекательная площадка для свободного обмена мнениями, поиска решений проблем, проведения независимых экспертиз нормативных актов, затрагивающих коренные интересы граждан. В Общественной палате широкое использование получила практика проведения собраний и «круглых столов» по актуальным социально значимым проблемам. Так, за последние годы общественные палаты ряда регионов провели обсуждения таких актуальных проблем, получивших широкий общественный резонанс, как «Становление гражданского общества: возможности, проблемы, перспективы», «Социальная политика: опыт и проблемы взаимодействия некоммерческих организаций и региональных органов власти» и многие др.
Заключение
На основании изложенного в данной работе можно заключить, что институты защиты прав граждан на территории Сибирского федерального округа представлены достаточно полно. Уполномоченные по правам человека, общественные палаты и комиссии по правам человека действуют почти во всех субъектах округа. Институт Уполномоченного по правам ребенка находится в состоянии активного становления, но имеются все основания полагать, что он будет введен во всех субъектах РФ.
Рекомендации по совершенствованию регионального законодательства, регламентирующего деятельность тех или иных институтов защиты прав граждан, обозначены в соответствующих частях исследования. Помимо этого, представляется важным отдельно выделить особое предложение, касающееся возможности предусмотреть должности Уполномоченных по правам человека в крупных городах и районах (так называемые местные омбудсмены). Целесообразность такого нововведения вытекает из приоритета распределения полномочий между органами государства на основе принципа
субсидиарности, согласно которому полномочия должны передаваться вышестоящему органу только при невозможности их осуществления нижестоящей структурой. Связано такое положение вещей с тем, что именно первичная структура в наиболее полном объеме осведомлена о состоянии дел на соответствующей территории и, следовательно, должна подобрать оптимальные способы для решения возникших проблем. Опыт создания такого рода уполномоченных имеется в зарубежных государствах. Типичными обращениями к местному омбудсмену в Великобритании являются жалобы на действия местных органов при распределении муниципального жилья, планировании строительства, приеме учащихся в школы [31]. В Италии также действуют местные омбудсмены — гражданские защитники городов Турин, Сассари, Венето и других территориальных единиц.
Качественное совершенствование действующего законодательства, и в не меньшей степени — законодательства о защите прав и свобод граждан должно строиться с учетом многих факторов и не без восприятия положительных результатов опыта соответствующей деятельности в зарубежных государствах. Е
1. Калнина М. Ю. Правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации / / История государства и права. 2008. № 21.
2. Собр. законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
3. Гончарова Н. В. Федеральные и региональные инструменты в правозащитном механизме // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22.
4. Собр. законодательства РФ. 2009. № 49. Ст. 5921.
5. Собр. законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
6. Сунгуров А. Ю. Сравнительный анализ законодательства об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 4. С. 41.
7. Об Уполномоченном по правам человека в Республике Хакасия : закон Республики Хакасия от 9 июля 2010 г. № 63-ЗРХ // Вестн. Хакасии. 2010. № 55.
8. Кудрина М. В. Институт уполномоченного по правам человека: некоторый сравнительный анализ // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 4.
9. Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва : конст. закон Республики Тыва от 30 июня 1999 г. № 250 // Собр. законодательства РТ. 2001. № 2. Ст. 113.
10. Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области : закон Кемеров. обл. от 28 дек. 2000 г. № 108-ОЗ // Кузбасс. 2001. № 14.
11. Об Уполномоченном по правам человека в Томской области : закон Том. обл. от 9 авг. 2005 г. № 118-ОЗ // Собр. законодательства Томской области. 2005. № 1.
12. Об Уполномоченном Омской области по правам человека : закон Ом. обл. от 6 июня 2007 г. № 921-ОЗ // Омский вестн. 2007. № 46.
13. Об Уполномоченном по правам человека в Республике Алтай : закон Республики Алтай от 24 нояб. 2006 г. № 94-РЗ // Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. № 37. С. 326.
14. Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области : закон Иркут. обл. от 7 окт. 2009 г. № 69/35-оз // Областная газ. 2009. № 129.
15. Об Уполномоченном по правам человека в Забайкальском крае : закон Забайкальского края от 25 дек. 2009 г. № 333-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2009. № 247-248.
16. Бойченко С. И. Органы прокуратуры и Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ: правовые основы сотрудничества // Адвокатская практика. 2009. № 3.
17. Собр. законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
18. О положении в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Иркутской области [Электронный ресурс] : доклад Уполномоченного по правам человека в Иркутской области за 2008 г. . URL: http://www.ombudsman.r38.ru.
19. Гуль Н. В. Конституционное право на защиту семьи, материнства и детства // Журн. рос. права. 2007. № 4.
20. Новикова Т. Ю. Особенности участия уполномоченного по правам ребенка в правозащитной деятельности и реализации гражданских инициатив // Юрид. мир. 2009. № 12.
21. Нечаева А. М. Защита прав ребенка: законодательство и правоприменительная практика // Защита прав ребенка в современной России / под ред. А. М. Нечаевой. М., 2005. С. 4.
22. Об Уполномоченном при Губернаторе Омской области по правам ребенка : указ Губернатора Ом. обл. от 5 февр. 2010 г. № 7 // Омская правда. 2010. № 11.
23. Об Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области : закон Иркут. обл. от 12 июля 2010 г. № 71-ОЗ // Областная газ. 2010. № 83.
24. Об Уполномоченном по правам ребенка в Томской области : закон Том. обл. от 1 июня 2010 г. № 92-ОЗ // Собр. законодательства Томской области. 2010. № 6/1(59).
25. Об уполномоченном по правам ребенка при Губернаторе Кемеровской области : распоряжение Губернатора Кемеров. обл. от 26 июля 2007 г. № 151-рг // Информ. бюл. Коллегии Администрации Кемеровской области. 2007. № 7.
26. Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае : закон Красноярского края от 25 окт. 2007 г. № 3-626 // Краевой вестн. 2007. № 103.
27. О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации : указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 864 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2998.
28. Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 2.
29. Об образовании Комиссии по правам человека при Президенте Республики Бурятия : указ Президента РБ от 28 июля 2010 г. № 87 // Бурятия. 2010. № 136.
30. О Положении о комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской области : постановление Губернатора Иркут. обл. от 11 апр. 2000 № 196-п // Консультант Регион [Электронный ресурс] : справочная правовая система (документ официально опубликован не был).
31. Бойцова В. В. Институт местного омбудсмена в Великобритании // Изв. вузов. Правоведение. 1993. № 3. С. 50.
Institutes of Protection of the Rights of Citizens in the Legislation of Subjects of the Russian Federation: Experience of the Siberian Federal District
© Lichichan O., Banshchikov S., 2010
Article represents the comparative-legal analysis of the legislation of subjects of the Russian Federations entering into the Siberian federal district, regarding a regulation of the organization and activity of the basic extrajudicial institutes of protection of the rights and freedom of citizens. Research contains recommendations about perfection of corresponding federal and regional acts.
Key words', the rights and freedoms of the person and the citizen; forms and institutes of protection of the broken rights; the representative under human rights in the subject of the Russian Federation; the ombudsman authorized by the rights of the child in the subject of the Russian Federation; the Commission of Human Rights in the subject of the Russian Federation.
