CC BY
321Парламент Великобритании и его взаимосвязь с исполнительной властью
Алексей Бруслик
В настоящей статье рассматривается британская модель соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. При этом понятие «парламент» исследуется в статье не только как обозначение центрального института представительной и законодательной власти, но как специфический концепт британской конституционно-правовой доктрины. Статья касается особенностей британской модели разделения властей, а также элементов их слияния. В этом контексте детально исследуются элементы системы сдержек и противовесов, а среди способов влияния парламента на исполнительную власть автором выделяются такие, как реализация контрольной функции парламента, принцип министерской ответственности (индивидуальная и коллективная), деятельность официальной оппозиции и палаты лордов как сдерживающих институций в отношении правительства. Автор обращает внимание и на степень вовлеченности исполнительной власти в законодательную функцию парламента, и на механизмы ограничения правительством влияния парламента на власть исполнительную. Автор, однако, сосредоточивает свое внимание на тенденции выравнивания баланса во взаимоотношениях между рассматриваемыми ветвями власти. Принцип разделения властей остается важнейшим принципом британской конституции, и парламент с помощью конституционных законов смог восстановить свой статус центрального элемента вестминстерской модели государственного управления.
^ Великобритания; парламент; исполнительная власть; принцип разделения властей; слияние властей; система сдержек и противовесов; министерская ответственность; оппозиция; парламентские организаторы; лидер палаты общин
Сила Парламента проявляется не столько в том, что он может сделать, сколько в том, чему он может помешать.
Джеймс Фулбрайт
1. Введение
Вестминстерская модель государственного управления несет в себе целый ряд особенностей, которые делают ее уникальной. В частности, речь идет о характерном для Британии и ряда стран Содружества варианте принципа разделения властей и об институциональной специфике законодательной и исполнительной власти. Победа на парламентских выборах в Великобритании в 1997 году «новых лейбористов» во главе с Тони Блэром ознаменовала собой начало важного периода конституционной модернизации вестминстерской модели государственного управления на са-
мой родине этой модели. Симптоматично, что одной из первых важных реформ, инициированных британскими лейбористами, стало изменение парламентской процедуры подотчетности премьера парламенту. Начиналось как будто бы с малого: если до этого заседание, посвященное парламентским вопросам к главе правительства, проводилось два раза в неделю (по вторникам и четвергам), то начиная с первых майских дней 1997 года такую сессию стали проводить один раз — по средам. Но процесс конституционного реформирования, старт которому был тогда дан лейбористами, длится и по сей день. Важно подчеркнуть, что одним из ключевых аспектов этого
процесса стала модернизация конституционно-правового статуса Парламента Великобритании. И главная цель этой статьи состоит в том,чтобы,проанализировав современное соотношение законодательной и исполнительной власти, также доказать, что кризисный период развития британского парламентаризма закончился вместе с XX веком. С нашей точки зрения, XXI век стал не только периодом утверждения принципа разделения властей как основополагающего принципа британской конституции, наряду с принципом суверенитета парламента и верховенства права, но и периодом ренессанса британского парламентаризма.
2. Понятие «парламент»
в британской правовой доктрине
В соответствии с фундаментальным британским конституционным принципом парламентского суверенитета верховенство в законодательной сфере принадлежит Парламенту Великобритании. Выдающийся британский юрист Альберт Дайси в свое время определял последний как трехэлементный институт, составными частями которого являются король, палата лордов, палата общин. Известный британский конституционалист подчеркивал: «Эти три части, действующие совместно и удачно определяемые выражением «король в парламенте» (the King in Parliament), и составляют парламент»1. В данном контексте целесообразно сделать важную оговорку. Часто в юридической науке вывод А. Дай-си о трехэлементной структуре парламента воспринимается как собственное «открытие» этого автора. Стоит согласиться с тем, что этот вывод в столь четкой формулировке стал доступен русскоязычным юристам благодаря многократному изданию перевода работы Дайси в начале прошлого века. Но часто упускается из виду то обстоятельство, что для подобного восприятия А. Дайси парламента существовали серьезные предпосылки.
Еще в 1543 году в своем известном обращении к парламенту, который рассматривал
1 Дайси А.В. Основы государственного права Англии: Введение в изучение английской конституции / пер. с англ. О. В. Полторацкой; под ред. проф. П. Г. Виноградова. 2-е изд. М. : Тип. т-ва И. Д. Сытина, 1907. С. 45-46.
так называемое дело Феррерса (Ferrers' Case), король Генрих VIII отметил: «Мы осведомлены нашими судьями о том, что ни в какое другое время мы не стоим столь высоко в своем королевском статусе, как во время работы парламента, где мы как его глава и вы как его члены слиты в одно политическое тело»2. Данное заявление одного из самых авторитарных правителей в истории Англии говорит о его осознании значимости своего участия в структуре парламента. При этом Генрих VIII также понимал, что решения, которые принимаются парламентским «триумвиратом», имеют значительно более высокий авторитет, чем его собственные волевые ордонансы, как бы он ни пытался их юридически закамуфлировать под законы.
Известный средневековый английский теолог Ричард Хукер (1553—1600) в книге VIII своей работы «О законах церковной политики», определяя законодательную компетенцию парламента и следуя в этом за своим старшим современником сэром Томасом Смитом, признает короля непременным участником парламента3. Кроме того, в известном решении по «делу принца» (Prince's Case) в 1606 году по поводу ряда владений в королевском домене в Корнуэлле4 суд определил, что актом парламента может считаться только тот акт, который был согласован и принят обеими палатами парламента и получивший согласие короля. Таким образом, Канцлерский суд в Вестминстере своим решением подтвердил, что под парламентом судебная власть понимает именно такой трех-составный институт. Приняв во внимание изложенное, мы увидим, что понимание парламента как «короля в парламенте» в британской политико-правовой практике сложилось задолго до того, как Альберт Дайси изложил эту формулу.
2 Цит. по: Voegelin E. The New Science of Politics: An Introduction. Chicago ; London : University of Chicago Press, 1987. P. 39-40.
3 См.: HookerR. Of the Laws of Ecclesiastical Polity: Introductions and Commentary / ed. by W Speed Hill with the assistance of E. Grislis. Binghamton, NY : Center for Medieval and Early Renaissance Studies, 1993. P. 353354.
4 Prince's Case [1606] EWHC Ch J6 (11 January 1606).
URL: http://www.bailii.org/ ew/ cases/EWHC/Ch/
1606/J6.html (дата обращения: 17.12.2015).
В новое время в академическом сообществе серьезные дискуссии вызвало принятие Актов о Парламенте 1911 и 1949 годов и их влияние на структуру парламента. Нелишним будет напомнить, что суть этих статутов сводится к тому, что они предусматривают альтернативный путь принятия законов. В соответствии с нормами вышеуказанных актов палата общин, при условии получения королевского одобрения, может принять закон даже в том случае, если бы Палата лордов отклонила этот билль. На данном основании некоторые ученые утверждали, что отныне суверенитет парламента в законодательной сфере принадлежит не королеве в парламенте, а королеве и палате общин.
В связи с этим стоит подчеркнуть, что в Великобритании еще до принятия Актов о Парламенте 1911 и 1949 годов, в 1839 году, в судебном порядке рассматривалось дело о парламентских привилегиях — речь идет о деле «Стокдейл против Хенсарда»5, в котором говорилось в том числе о компетенции палаты общин. Судья лорд Денмен при обсуждении вопроса существования судебного контроля за парламентскими привилегиями отметил: «Верховенство парламента — утверждение, которое лежит в основе иска, — представляется мне таким, что абсолютно опровергает сам иск, поскольку палата общин — это не парламент, а лишь его составляющая и координирующая часть». П. Элеф-териадис по этому поводу справедливо отмечает: «Есть вещи, которые одна палата общин не может осуществить, и это означает, что даже самые благие намерения доминирующей части парламента — палаты общин — не имеют никаких юридически значимых последствий. Ведущий элемент суверенного органа не является всемогущим, поэтому выраженное им желание и директивы не создают закон и не являются законотворчеством»6.
Следует также отметить, что большинство британских конституционалистов отстаивают позицию о том, что, несмотря на существенные изменения, которые были внесены в кон-
5 Stockdale v. Hansard [1839] EWHC QB J21 (1 January 1839). URL: http://www.bailii.Grg/ew/cases/EWHC/ QB/1839/J21.html (дата обращения: 17.12.2015).
6 ЭлефтериадесП. Парламентский суверенитет и Конституция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 3. С. 29-55, 33.
ституцию Соединенного Королевства Актами о Парламенте 1911 и 1949 годов, под парламентом следует понимать именно короля (королеву) в парламенте. Отказ от трехэлементной структуры парламента может привести к существенным изменениям в институциональной системе Соединенного Королевства. Поэтому для сохранения ее целостности как представители академических кругов, так и главные политические акторы, формирующие британское право, под субъектом, которому принадлежит верховенство в законодательной сфере, понимают именно монарха в парламенте.
В частности, Конституционный комитет палаты лордов, который работал в парламентскую сессию 2001—2002 годов, в своем отчете, определяя основополагающие принципы конституции Соединенного Королевства, во главу угла ставит принцип, который сформулировал как суверенитет Короны в Парламенте (Sovereignty of the Crown in Parliament)1. Поэтому можно утверждать, что сама палата лордов придерживается традиционного подхода к идентификации парламента, отстаивая его трехэлементную структуру.
Кроме того, Апелляционный комитет палаты лордов в 2005 году рассмотрел дело Джексона (Jackson's Casef, в котором была дана конституционная оценка Актам о Парламенте 1911 и 1949 годов. Лорд Стейн одной из целей этой апелляции назвал определение конституирующих элементов парламента, при совместной деятельности которых он способен законодательствовать9. Апелляционный комитет в деле Джексона также придерживается позиции о том, что верховенство в законодательной сфере принадлежит парламентскому «триумвирату».
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время верхо-
7 См.: House of Lords. Committee on the Constitution, Reviewing the Constitution: Terms of Reference and Method of Working, First Report of Session 2001 — 2002. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ ld200102/ldselect/ldconst/ll/l103.htm (дата обращения: 17.12.2015).
8 United Kingdom House of Lords. Jackson & Ors v. Her Majesty's Attorney General [2005] UKHL 56 (13 October 2005). URL: http://www.bailii.org/uk/cases/UKHL/ 2005/56.html (дата обращения: 17.12.2015).
9 См.: Ibid. § 73.
венство в законодательной сфере продолжает принадлежать королеве в парламенте, поскольку каждый билль должен пройти процедуру рассмотрения в обеих палатах парламента. Как справедливо отметила баронесса Хейл в деле Джексона, альтернативный способ принятия законов, который предусмотрен Актами о Парламенте 1911 и 1949 годов, был разработан для того, чтобы «выборная палата в конце концов всегда достигала своего, и тем самым Великобритания стала бы настоящей демократией»10.
Одним из важных аргументов в пользу того, что суверенитет парламента принадлежит именно парламентскому «триумвирату», является следующее наблюдение. За более чем столетнюю историю действия Акта о Парламенте 1911 года (в том числе с соответствующими изменениями 1949 года) альтернативная процедура принятия биллей была применена менее десяти раз. Если сравнить в процентном соотношении весь массив статутного права, который был утвержден за это время парламентским «триумвиратом», и количество законов, принятых без согласия палаты лордов, то процент последних будет ничтожно малым. Это свидетельствует о том, что практика реализации законодательной функции Парламента Великобритании четко доказывает принадлежность законодательного верховенства именно двум палатам и короне.
3. Британская модель разделения властей: общие черты
Важную роль в соотношении законодательной и исполнительной власти играет британская модель разделения властей. Ее главными особенностями в контексте рассматриваемых ветвей власти являются два обстоятельства. Во-первых, все члены правительства должны быть в обязательном порядке членами парламента, что говорит о частичном персональном слиянии ветвей власти. Во-вторых, законодательная власть осуществляется королевой в парламенте, а исполнительная — формально принадлежит «королеве в Совете», то есть Тайному совету, а реально — кабинету министров (правительству Ее Величества) и министрам Ее Величества. Следует отметить,
10 Jackson & Ors v. Her Majesty's Attorney General [2005] UKHL 56. § 156.
что монарх формально остается неотъемлемой частью всех ветвей власти, так как судебная власть осуществляется королевскими судьями, а судебный обвинительный акт принимается от имени монарха.
Эти и некоторые другие обстоятельства, позволили, в частности, классику британского права и политэкономии Уолтеру Беджготу (в современной транскрипции — Бэджет) считать, что идея разделения властей является несовместимой с парламентской формой правления. Он отмечал: «Коренной секрет английской конституции может быть описан как тесный союз, почти полное слияние исполнительной и законодательной властей. Согласно традиционной теории, доброкачественность нашей конституции заключается в полноте разделения законодательной и исполнительной власти, но на самом деле ее достоинство заключается в особом сближении государственной власти»11. У. Беджгот последовательно обосновывает положение, согласно которому в основе парламентской системы правления Великобритании находится принцип слияния власти (fusion powers), а не ее разделения. Были и другие ученые, например А. Дженнингс12, Д. Гарнер13, которые отстаивали позицию касательно неприменимости принципа разделения властей к британской конституции.
Однако начиная с 1990-х годов в науке конституционного права Соединенного Королевства началась переоценка принципа разделения властей. Одним из самых острых вопросов, вошедших в научный правовой дискурс Великобритании, стал тезис о необходимости реанимации рассматриваемой идеи и ее применения к вестминстерской государственно-правовой модели, модели построения и взаимоотношений ветвей власти и основных государственных институтов. Возможно, именно это стало одной из причин проведения конституционных реформ начиная с 1997 года, принципиально изменивших баланс между законодательной, исполнительной и судеб-
11 Bagehot W. The English Constitution. 7th ed. London : Kegan Paul, Trench, Trübner & Co., Ltd, 1894. P 10-11.
12 См.: Jennings I. The Law and the Constitution. 5th ed. London : University of London Press, 1964. P. 303.
13 См.: Гарнер Дж. Великобритания: Центральное и
местное управление / пер. с англ. Н. А. Шульженко, В. Л. Энтина ; под ред. Г. В. Барабашева. М. : Прогресс, 1984. С. 40.
ной ветвями власти. Эти изменения конституционно-правового характера дали основания некоторым британским ученым, в частности В. Богданору, прийти к выводу о том, что «старая конституция была основана на суверенитете парламента. Новая конституция основана на идее правового государства, которое зиждется на разделении властей. Суверенитет парламента постепенно и планомерно приближается к тому, чтобы быть замененным суверенитетом конституции»14. Как бы там ни было, но неоспоримым представляется тот факт, что в последнее время произошли существенные конституционно-правовые изменения, которые дают нам основания утверждать, что соотношение между исполнительной и законодательной властями в Великобритании трансформировалось.
4. Понятие исполнительной власти в Соединенном Королевстве
Для рассмотрения соотношения законодательной и исполнительной властей не только следует понимать, кому принадлежит верховенство в законодательной сфере, но и нужно корректное восприятие исполнительной власти, которая в Соединенном Королевстве также обладает некоторыми существенными особенностями. Так, необходимо помнить, что, с точки зрения конституционного права, правительство и кабинет — понятия отнюдь не синонимичные. В состав нынешнего правительства, которое было сформировано Д. Кэмероном после победных для консерваторов выборов 2015 года, входит 118 министров (в том числе премьер-министр). Однако из состава министров правительства в кабинет входит лишь 21 министр и премьер-министр. Другие 96 министров правительства, которые не входят в состав кабинета, являются так называемыми министрами департаментов. Следует также отметить, что статутное право не имеет четкого перечня полномочий правительства. В соответствии с конституционным соглашением премьер-министр осуществляет от имени монарха ряд важных королевских прерогатив. De facto королевские прерогативы не имеют дискреционного характера, так как все королевские акты подле-
14 Bogdanor V. The New British Constitution. Oxford ; Portland, OR : Hart Publishing, 2009. P. 285.
жат обязательной контрасигнации премьер-министром, без которой они не имеют юридической силы. Это дало основания профессору Оксфордского университета Уильяму Энсону прийти к выводу, что «раньше король правил через министров, теперь же министры правят через короля»15. С этим обстоятельством тесно связан важный принцип британской правовой доктрины, который заключается в том, что монарх не несет политической и юридической ответственности за свои действия, и который облечен в формулу «Король не может действовать неправомерно» (The King can do no wrong).
Кроме того, в ведении главы правительства находится большой спектр полномочий. Питер Хеннесси предложил систематизировать многочисленные функции премьера по определенным категориям16. Основываясь на методе, разработанном этим ученым, считаем целесообразным выделить следующие группы полномочий главы правительства: 1) конституционные вопросы и методы государственного управления; 2) назначение на государственные должности; 3) работа с парламентом и правительством; 4) организационные вопросы и эффективность государственной деятельности; 5) бюджетные вопросы и экономические решения, касающиеся рынка; 6) представление Соединенного Королевства на международной арене и разработка внешнеполитического курса государства; 7) работа с сектором безопасности, в том числе разведка (MI-5), контрразведка (MI-6) и объединенный центр службы безопасности (GCHQ).
Что же касается основных направлений деятельности кабинета, то они были определены еще в правительственном докладе 1918 года и до сих пор по существу не изменились. К ним относятся: 1) окончательное определение политического курса государства, который выносится на обсуждение и утверждение парламента; 2) осуществление контроля за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, которая определена парламентом; 3) постоянная координация и разгра-
15 Шмитт К. Государство и политическая форма / пер. с нем. О. В. Кильдюшова; сост. В. В. Анашвили, О. В. Кильдюшов. М. : Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. С. 213.
16 См.: Hennessy P. The Prime Minister: The Office and Its
Holders Since 1945. London : Allen Lane, 2000. P. 353.
ничение сфер деятельности департаментов17. В Кодексе министров, который утвержден кабинетом в мае 2010 года18, говорится: «Премьер-министр несет ответственность за общую организацию исполнительной власти и распределение функций между министрами во главе департаментов».
Как уже подчеркивалось, все члены правительства должны обязательно быть либо коммонерами, либо лордами. В условиях персонального слияния институтов исполнительной и законодательной власти с первого взгляда может показаться, что в Великобритании вообще не существует разделения властей. Однако указанное обстоятельство целесообразнее рассматривать как принцип взаимодействия власти, который не разрушает магистральный принцип разделения властей, а, наоборот, дополняет его. Речь идет о том, что правительство является тем связующим звеном, которое объединяет законодательную и исполнительную власти. Факт персонального слияния парламента и правительства, находящийся на поверхности соотношения ветвей власти, часто ошибочно воспринимается и трактуется учеными. Правительство является политическим центром принятия управленческих решений, который одновременно обеспечивает тесную кооперацию между исполнительной и законодательной властью. Настоящее разделение между этими властями имеет неявный, глубинный характер.
Количество лиц, работающих в органах исполнительной власти Соединенного Королевства, достаточно большое: в зависимости от методов подсчета, насчитываются десятки тысяч, возможно, даже миллион человек. Это государственные чиновники, военные, полицейские, медицинский персонал, то есть все те, кого можно считать частью сферы государственного управления19. В данном контексте и проявляется персональное разделение исполнительной и законодательной власти.
17 См.: Конституционное право зарубежных стран : учеб. / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энти-на. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2013. С. 514-515.
18 Ministerial Code. URL: https://www.gov.uk/govern ment/publications/ministerial-code (дата обращения: 17.12.2015).
19 См.: БарберН. Разделение властей и Конституция Великобритании // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 1. С. 3-17, 10.
Ведь в соответствии с Актом о дисквалификации 1975 года20 государственные служащие не могут быть членами палаты общин.
Долгое время правовое регулирование государственной службы ограничивалось лишь актами премьер-министра, комиссии по государственной службе, актами других ведомств. Отсутствие законодательного регулирования этой сферы объяснялось стремлением сохранить «свободу рук» правительства при проведении реформы государственной службы, которую статутные нормы неизбежно бы ограничили21. Понимание необходимости реформирования государственной службы в Великобритании произошло еще в 70-х годах XX века. Однако все реформаторские инициативы сменявших друг друга политических администраций наталкивались на сопротивление государственной бюрократии, что получило негативную сатирическую оценку британского общества22. Система трансформации государственной службы Великобритании, которая началась еще с разработанной кабинетом М. Тэтчер программы «Очередные шаги» (1988), закончилась лишь в 2010 году. Это ознаменовалось принятием акта парламента «О конституционной реформе и управлении»23. Данный закон регулирует широкий круг вопросов, в том числе в нем заложены статутные основы для управления государственной службой.
В частности, в этом акте парламента содержится Кодекс государственной службы. В нем закреплены четыре основополагающие ценности государственной службы: 1) поря-
20 House of Commons Disqualification Act 1975. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1975/24 (дата обращения: 17.12.2015).
21 См.: Государственная служба: комплексный подход / отв. ред. А. В. Оболонский. М. : Изд-во «Дело» АНХ, 2009. С. 347.
22 В 80-х годах XX века в Соединенном Королевстве были очень популярны книга и одноименный сериал «Да, господин министр», в которых сатирическому обличению подвергалось все несовершенство административно-бюрократической системы Великобритании. Подробнее см.: Линн Дж, Джей Э. Да, господин министр. Из дневника члена кабинета министров достопочтенного Джеймса Хэкера, члена парламента / пер. с англ. С. В. Кибирского. М. : Международные отношения, 1989.
23 Constitutional Reform and Governance Act 2010. URL:
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/25 (дата обращения: 17.12.2015).
дочность — обязанность ставить обязательства государственной службы выше своих личных интересов; 2) честность — быть правдивым и открытым; 3) объективность — основывать свои рекомендации и решения на тщательном анализе доказательств; 4) беспристрастность — одинаково исправно служить правительствам разных политических убеждений. Последняя ценность, в контексте рассмотрения нашего вопроса, имеет определяющее значение, ведь министры временные, а британская государственная служба перманентна. Жесткий запрет государственным служащим быть членами парламента вызван в том числе и требованием их политической неангажированности, поскольку они должны беспрекословно следовать императивам политики, проводимой действующим правительством.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что исполнительной властью в «чистом виде» является именно государственный аппарат (государственная служба). Правительство же выполняет одновременно функции и законодательной, и исполнительной власти, причем в обоих случаях оно играет ведущую роль24. Именно в этом проявляется одна из основных особенностей британского государственно-властного механизма. В условиях такой осложненной формы реализации принципа разделения государственной власти на авансцену выходит система сдержек и противовесов. Только при наличии последней можно говорить об эффективном функционировании разделения властей как одного из организационных принципов британской конституции.
5. Влияние Парламента Великобритании на исполнительную власть
Важнейшим элементом системы сдержек и противовесов является доктрина министерской ответственности, которая закреплена конституционным соглашением. Этот элемент обеспечивает так называемую «цепь подотчетности», согласно которой должностные лица несут ответственность перед министрами, которые в свою очередь отвечают пе-
24 См.: Перегудов С. Разделение властей по-британски // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 6. С. 101-109, 105.
ред парламентом, который отвечает перед электоратом25. Возникновение доктрины ответственности министров как обычая, который устанавливает конституционную подотчетность, объясняется не только ее важностью для функционирования принципа разделения властей, но и требованием демократической конституционной теории, согласно которой органы власти должны быть подотчетны народу.
Тесно связанная с этой доктриной одна из важнейших функций британского Парламента - контрольная. В данном контексте стоит отметить, что важным инструментом контроля является еженедельное время вопросов к правительству. Для министерских ответов отведены специальные часы в деятельности парламента с понедельника по четверг. Премьер-министр отвечает на вопросы парламентариев по средам с 12:00 до 12:30, в другие указанные дни отвечают по очереди министры правительства. В последнее время к еженедельным ответам главы кабинета стали относиться как к парламентскому шоу, где основное внимание уделяется тому, чье выступление, премьера или лидера оппозиции, будет более ярким. С точки зрения подотчетности власти важнее время вопросов к министрам, которые отчитываются о работе своих департаментов. Следует также отметить, что в парламенте Великобритании с 1967 года существует должность парламентского ом-будсмена по контролю над деятельностью администрации26. Основная его задача состоит в рассмотрении жалоб на плохое управление в случае выдвижения членами палаты общин требования о соответствующем расследовании.
Отличие между этими видами контроля состоит в том, что политические вопросы юридически подлежат ведению парламента, а расследование деятельности центральных органов исполнительной власти осуществляет омбудсмен. Сущность контроля, с одной стороны, проявляется в предоставлении парламенту механизмов получения информации о
25 См.: Leyland P. Constitution of the United Kingdom: A Contextual Analysis. 2nd ed. Portland, OR : Hart Publishing, 2012. P. 171.
26 См.: Борзова Е.П., Бурдукова И.И., Чистяков А.Н. Политические и избирательные системы. Государства британского содружества. СПб. : Изд-во «СПбКО», 2013. С. 53.
состоянии дел в стране в соответствующих сферах государственного управления с целью недопущения нарушений и злоупотреблений в деятельности государственной службы Великобритании. С другой стороны, парламентский контроль — это рычаг влияния на правительство с целью «корректировки» определенных его решений и действий.
Возвращаясь к анализу доктрины министерской ответственности, следует отметить, что существуют два ее вида: индивидуальная и коллективная.Индивидуальная министерская ответственность носит политический характер и, в свою очередь, имеет две формы: 1) ответственность перед парламентом; 2) ответственность формально перед короной, а реально перед премьером.
Министерскую ответственность перед парламентом также можно разделить на два вида. Во-первых, она наступает, когда допущены фундаментальные ошибки в деятельности соответствующего департамента, поскольку министр является архитектором его политики, и ответственность за ошибки или неудачу должен нести именно этот министр. Основаниями для этого вида министерской ответственности являются либо объективные факторы — собственные ошибки или просчеты в деятельности министра, либо субъективные — некомпетентность, непрофессионализм министра.
Во-вторых, министр несет политическую ответственность за действия своих подчиненных. Это положение является первым звеном в системе «цепи подотчетности», когда государственные служащие соответствующего департамента подотчетны министру, а последний несет ответственность перед парламентом не только за свою деятельность, но и за деятельность возглавляемого им органа и отдельно взятого подчиненного. Если даже министр не знал о действиях подчиненных, это не освобождает его от ответственности, ведь он должен был владеть такими данными. В том случае, если глава соответствующего департамента не имел информации о нарушениях, совершенных должностными лицами его ведомства, это дает основания вернуться к первому виду министерской ответственности, поскольку данный факт свидетельствует о некомпетентности этого члена правительства и о его несоответствии занимаемой должности.
Однако на практике иногда бывает очень сложно привлечь министра к ответственности. Ричард Кроссман по этому поводу отмечает: «Поскольку правящая партия контролирует парламент, отставки и увольнения по причине некомпетентности стали редким явлением. И действительно, некомпетентный министр, неразбериху в ведомстве у которого приходится скрывать, может оставаться на должности годами, и больше голосов [избирателей] будет потеряно в случае признания его некомпетентности, чем в случае сокрытия оной»27.
Поэтому при устойчивом парламентском большинстве для каждого министра в некотором смысле более важной является ответственность перед лидером правительства. Ведь даже если министр подвергается критике палатой общин, но имеет поддержку премьера, он может остаться на посту. Вместе с тем британские конституционалисты отмечают, что, когда министр теряет доверие палаты общин, он становится бременем для правительства28. Сохранение правительством такого министра в своем составе неизменно будет иметь негативные репутационные последствия для правительства как в парламенте, так и в обществе.
Хрестоматийным примером таких последствий стал случай, который произошел в 1992 году. Обрушение в том году курса фунта заставило Великобританию выйти из механизма установления валютных курсов (БНМ), однако до этого в «черную среду» канцлер казначейства использовал 11 млрд фунтов стерлингов, в буквальном смысле едва ли не половину валютных резервов страны, в бесплодной попытке поддержать курс национальной валюты29. Как видно, факт оставления в должности канцлера казначейства значительно ослабил позиции правительства Дж. Мейджора в парламенте и подорвал его авторитет в обществе.
Следует подчеркнуть, что индивидуальная ответственность министра перед лидером
27 Цит. по: Лейланд П. Великобритания: подотчетность исполнительной власти в условиях многослойной конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 4 (53). С. 22—38, 25.
28 См.: Griffith J. A. G. Parliament: Functions, Practice and Procedures. London : Sweet & Maxwell, 1989. P 37.
29 См.: Лейланд П. Указ. соч. С. 25.
парламентского большинства имеет определяющее значение для его деятельности в правительстве. Прежде всего, премьер-министр формирует правительство. Во-вторых, в случае неудовлетворительной работы министра или потери поддержки главы правительства по каким-то другим причинам такой министр не имеет шансов остаться в должности. Премьер может попросить министра самостоятельно подать в отставку или просит монарха принять решение об отставке соответствующего члена правительства30.
Индивидуальная ответственность министра перед премьером в критических моментах может использоваться последним для того, чтобы избежать ответственности за недостатки в деятельности всего правительства. С этой целью премьер из конкретного министра может сделать «козла отпущения», чтобы избежать коллективной ответственности перед парламентом. Так, в марте 1982 года после высадки на необитаемом острове Южная Джорджия под предлогом демонтажа там китобойной базы аргентинцев, поднявших над островом аргентинский флаг (эти события в результате эскалации конфликта и привели к войне за Фолклендские острова), министр иностранных дел Соединенного Королевства лорд Каррингтон и министр обороны Джон Нотт подали в отставку с занимаемых должностей. В свою очередь премьер Маргарет Тэтчер не приняла отставку Дж. Нотта31, тем самым переложив всю полноту ответственности за допущенные просчеты правительства на лорда Каррингтона.
Важным видом министерской ответствен -ности является коллективная ответственность правительства перед парламентом. Крайним ее проявлением является вынесение палатой общин резолюции недоверия или резолюции порицания. Первая выносится в результате постановки правительством вопроса о доверии к нему со стороны парламента. Подобный шаг является традиционной реакцией правительства на отклонение палатой общин законопроекта или иного решения, которые име-
30 См.: Ковалев И.Г Экономика и современное государственно-политическое устройство Великобритании : учеб. пособие. М. : Перо, 2011. С. 457.
31 См.: Перегудов С.П. Самая влиятельная женщина. «Железная леди» Маргарет Тэтчер. М. : Яуза : Эксмо, 2014. С. 194.
ют большое значение для проведения в жизнь политической линии правительства. При этом следует подчеркнуть, что с точки зрения британской правовой доктрины поражение отдельного законопроекта автоматически не ведет к вотуму недоверия. Парламент может поддерживать правительство, но вместе с тем отклонять определенные билли, реализуя свою главную функцию - законодательную. К примеру, в 1976 году парламент отклонил законопроект правительства о сокращении общественных расходов. Уже на следующий день премьер-министр Г. Вильсон поставил перед палатой общин вопрос о доверии и получил поддержку32.
Резолюция порицания принимается палатой общин по инициативе оппозиции Ее Величества и также влечет за собой отставку правительства. Следует отметить, что резолюцию порицания оппозиция вносит на рассмотрение палаты общин довольно часто, однако в условиях функционирования устойчивого большинства эти инициативы остаются без поддержки. В XX веке в парламенте была только дважды принята резолюция порицания — в 1924 и 1979 годах33. Резолюция порицания может получить поддержку палаты общин только в том случае, если в самом парламентском большинстве произойдет раскол. Главным образом оппозиция апеллирует в этих случаях к рядовым коммонерам — членам палаты общин парламентского большинства, которые не являются членами правительства.
Важную роль в системе парламентского влияния на исполнительную власть играет оппозиция Ее Величества, которая официально была признана актом парламента «О министрах короны» 1937 года. Этим же законом было установлено жалование лидеру оппозиции, которому предоставлено право формировать теневой кабинет и теневое правительство. Целью деятельности оппозиции является не только принятие участия в тщательном исследовании предложенных правительством законопроектов и обсуждение его
32 См.: Лузин В.В. Парламентская модель разделения властей (на примере Великобритании) // Право и политика. 2000. № 6. С. 27—37, 28.
33 См.: Серьогша С.Г Форма правлшня: питання кон-
ституцшно-правово! теори та практики. Харьшв : Пра-
во, 2011. С. 454.
практического функционирования, но и разработка альтернативного политического курса государства. Деятельность министров теневого правительства, помимо всего прочего, направлена на контроль над работой своих визави из правительства. При этом стоит отметить, что самостоятельно оппозиция не имеет возможности привлечь к ответственности ни министров, ни тем более все правительство. Для этого ей нужно достичь поддержки большинства рядовых коммонеров. Именно заднескамеечников (бэкбенчеров, рядовых членов парламента, не являющихся членами правительства, а часто и более радикальных) в британской конституционно-правовой доктрине принято называть настоящей оппозицией правительству и реальной силой, которая может влиять на деятельность кабинета.
В теории еще одним важным рычагом воздействия на исполнительную ветвь власти должна быть палата лордов. Томас Джеффер-сон однажды отмечал: «„в Великобритании конституция опирается на честность палаты общин и мудрость палаты лордов»34. Долгое время верхняя палата парламента, будучи в своей основе консервативной, играла сдерживающую роль по отношению не только к нижней палате, но и фактически к правительству. Однако принятие Актов о Парламенте 1911 и в 1949 годов подорвали принцип би-камерализма в Великобритании35. Сейчас палата общин может преодолеть сопротивление палаты лордов при принятии любого законопроекта, а также имеет все законные полномочия ограничить власть последней.
В решении по делу Джексона по этому поводу важную мысль высказали несколько судей. Так, с точки зрения лорда Бингема, следствием принятия Актов о Парламенте 1911 и 1949 годов «стало размывание системы сдер-жек и противовесов, неотъемлемой части британской конституции... таким образом, что палата общин, которая управляется испол-
34 Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния / пер. с англ. В. М. Большакова; ред., вступ. ст. А. А. Фурсенко, коммент. В. Н. Плешакова. Л. : Наука. Ленингр. отд-ние, 1990. С. 196.
35 См.: Elliott M. United Kingdom: Bicameralism, sovereignty, and the unwritten Constitution // International Journal of Constitutional Law. Vol. 5. 2007. No. 2. P. 370-379, 377.
нительной властью, получила в конце концов неограниченную власть в государстве»36. Эта мысль дала основания лорду Стейну по этому поводу подытожить: «Власть правительства, обладающего значительным большинством в палате общин, пугает»37.
Сейчас лорды вместе с коммонерами выполняют контрольную функцию в пределах установленных парламентских процедур, в частности путем создания совместных комитетов парламента. Однако большее значение имеет деятельность верхней палаты как площадки для ревизии законопроектов, которые правительство проводит через палату общин. Хотя в законодательной сфере влияние лордов носит довольно ограниченный характер и заключается лишь в наличии в арсенале палаты усеченного суспензионного вето в отношении нефинансовых биллей.
6. Влияние исполнительной власти на парламент Великобритании
В противовес механизмам парламентского влияния на исполнительную власть, правительство обладает довольно значительными полномочиями для уравновешивания системы разделения властей в Великобритании. Поскольку все члены правительства являются членами парламента, то его деятельность основана на партийной солидарности. Правительство, обладающее устойчивым парламентским большинством, может обеспечить принятие палатой общин тех законов, которые даже имеют существенное парламентское и/или общественное сопротивление. Такого результата удается достичь через функционирование института партийного парламентского организатора, английское название которого в британской конституционно-правовой практике происходит от слова «кнут» (whip), которое ассоциируется либо с пастухами-загонщиками, либо с погонщиками лошадей38. О важности роли парламентских организаторов в системе деятельности центрального управления свидетельствует тот факт, что по свое-
36 Jackson & Ors v. Her Majesty's Attorney General [2005] UKHL 56 (13 October 2005). § 41.
37 Ibid.
38 Считается, однако, что этот термин был заимствован из конного спорта, а теперь прочно закрепился в пар-
ламентской практике не только Великобритании.
му положению большинство этих партийных парламентских организаторов приравнены к министерским должностям и получают государственное жалование. В настоящее время правящая партия в палате общин имеет 14 «парторгов», а оппозиция — 11, другие партии по одному. При этом зарплату из государственного бюджета получают только парламентские организаторы правящей партии и три «погонщика» от оппозиции.
Главными задачами партийных парламентских организаторов являются: 1) держать коммонеров и лордов в курсе предстоящих парламентских дел; 2) обеспечивать дисциплину партийного посещения парламентских заседаний; 3) обеспечивать единство партийного голосования; 4) уведомлять партийных лидеров о настроениях и мнениях «заднеска-меечников»39.
По традиции главный парламентский партийный организатор имеет, кроме своего собственного кабинета в парламенте, специальную резиденцию на Даунинг-стрит, 12, которая соединена с резиденцией премьера на Даунинг-стрит, 10 прямым коридором. Ежедневно парламентский организатор большинства докладывает руководителю правительства о состоянии дел в палате общин и получает от него указания о дальнейшей деятельности.
Еженедельно «кнуты-парторги» рассылают инструктивный циркуляр, буквально так и именуемый — «Кнут» («The Whip»), которым информируют коммонеров и лордов относительно деталей будущих парламентских дел. В этой инструктивном письме особое внимание уделяется голосованию после парламентских дебатов, а названия обсуждаемых вопросов, в зависимости от значимости, подчеркиваются одной, двумя или тремя чертами. Одной подчеркиваются пункты повестки дня, которые не требуют обязательного присутствия и голосования. Двумя линиями обозначаются более важные вопросы, а отсутствие коммонера допускается, но только в том случае, если на соответствующем заседании также отсутствует его визави из оппозиции. Наиболее важные голосования и заседания
39 См.: Walpole J., Kelly R. The Whip's Office / House of Commons Library, Parliament and Constitution Centre. 2008. SN/PC/02829. P. 4. URL: http://researchbriefings. files.parliament.uk/documents/SN02829/SN02829. pdf (дата обращения: 17.12.2015).
обозначаются тремя линиями — это так называемые «трехлинейные плети» (three-line whip)40. Кроме того, в циркулярах содержится информация о том, каким образом следует голосовать по тому или иному вопросу.
Спецификой британской парламентской процедуры является то, что голосование происходит не руками, а ногами. При каждом разделе палаты (так называют подсчет голосов) коммонеры, которые голосуют «за», выходят в западные двери зала заседаний, а те, кто голосует «против» — в восточные. Поэтому название парламентских партийных организаторов (напомним, это буквально «кнут») очень точно отражает сущность их работы: задача «пастухов» — физически «загнать» своих подопечных в нужную дверь.
Неподчинение нормам партийной дисциплины может иметь серьезные последствия для парламентариев. «Кнут», партийный парламентский организатор, имеет право исключить коммонера или лорда из своей партии, которые, сохраняя свое место, должны сидеть в качестве независимого парламентария, пока парламентский организатор не восстановит их в партийной принадлежности. Вся деятельность этих «парторгов» главным образом направлена именно на контроль над работой рядовых заднескамеечников, которые, не будучи членами правительства, представляют главную угрозу для принятия законопроектов и осуществления правительственной политики. Традиционно рядовыми коммонерами являются или молодые парламентарии, или те, которые не обладают достаточным авторитетом в партии. Их демарши не являются распространенным явлением, ведь заднескаме-ечники могут потерять партийную поддержку на следующих выборах, тем самым завершив свою политическую карьеру.
Партийная дисциплина в палате лордов не настолько сильная, как в палате общин41. Партийные организаторы верхней палаты обеспечивают явку лишь на наиболее важные заседания, а возможности их влияния на ход голосования ограничены хотя бы потому, что лорды заседают пожизненно.
Следует также подчеркнуть, что партийные организаторы в своем арсенале имеют
40 См.: Whips. URL: http://www.parliament.uk/about/ mps-and-lords/principal/whips/.
41 См.: Walpole J, Kelly R. Op. cit. P. 8.
не только «кнут», но и «пряник». Главный «кнут» является одним из основных советников премьер-министра в вопросах правительственных назначений и награждений. Кроме того, его рекомендации по выдвижению кандидатов от партии на всеобщих выборах в конкретном избирательном округе иногда имеют решающее значение.
В таких условиях жесткой партийной дисциплины при функционировании в парламенте устойчивого большинства баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти нарушается, а чаша весов, олицетворяющих правительство, перевешивает чашу власти законодательного органа. В связи с этим некоторые исследователи британского конституционного права не без основания утверждают, что принцип министерской ответственности превратился в принцип министерской безответственности42.
Большое влияние на деятельность нижней палаты парламента также оказывает лидер палаты общин43. Согласно статье 1(4) акта парламента «О палате общин (Администрирование)» 1978 года44 лидер палаты общин — это министр короны, который назначается монархом по представлению премьер-министра. О важности этой должности для исполнительной власти свидетельствует еще и тот факт, что лидер палаты общин является не просто министром правительства, а членом кабинета. Его главная задача состоит в представлении интересов правительства на заседаниях парламента. Он ответствен за составление и проведение через нижнюю палату законодательной программы правительства. Для реализации этой цели лидер палаты общин тесно сотрудничает с главным парламентским партийным администратором. Каждый четверг на заседании нижней палаты, как правило, в 11:30, лидер палаты общин объявляет распорядок работы на предстоящую неделю, после чего данный документ публикуется на интернет-странице его офиса45.
42 См.: Лузин В.В. Указ. соч. С. 33.
43 Первоначально этот термин применялся по отношению к главному правительственному оратору нижней палаты.
44 House of Commons (Administration) Act 1978. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1978/36 (дата обращения: 17.12.2015).
45 См.: Office of the Leader of the House of Commons.
URL: https://www.gov.uk/government/organisations/
Кроме того, лидер палаты общин помогает спикеру поддерживать порядок во время заседаний.
Еще один важный аспект влияния исполнительной власти на представительную — это активное воздействие на отправление парламентом его законодательной функции. В последнее время в парламентской практике преобладает тенденция, что основной законодательный массив, который принимается Вестминстером, инициируют правительство и министры (Government Bills), и лишь некоторые частные билли парламентариев (Private Members Bills) приобретают статус закона. Постоянные парламентские комитеты осуществляют детальный анализ законопроектов, прошедших второе чтение, однако они не имеют законодательной инициативы, а лишь действуют с целью законодательной экспертизы биллей.
Тем самым сложилась практика, что правительство при участии государственного аппарата осуществляет разработку биллей, а парламент — экспертизу предложенных законопроектов, вносит поправки и принимает по ним окончательное решение. Таким образом, если законодательная власть обеспечивает выполнение законов путем контроля над исполнительной властью в целом и государственной службой Великобритании в частности, то представители последней принимают активное участие в законодательном процессе, обеспечивая начальную, подготовительную стадию разработки законопроектов. В этом и проявляется одна из главных особенностей влияния государственных служащих как «чистых» представителей исполнительной власти на законодательную.
Как уже отмечалось, одной из самых радикальных форм коллективной ответственности правительства перед парламентом является выражение палатой общин вотума недоверия правительству или премьеру. Однако на практике применение этой формы министерской ответственности фактически сводилось на нет. Во-первых, вопрос о доверии ставится самим же правительством перед палатой общин, и чаще всего в собственных интересах. Во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия премьер-министр долгое время факти-
the-office-of-the-leader-of-the-house-of-commons (дата обращения: 17.12.2015).
чески обладал правом роспуска парламента и, таким образом, правом назначать новые выборы. Как показывает практика, правительство очень часто использовало именно такую постановку вопроса с целью шантажа парламента46. Под угрозой роспуска палата общин становилась более «договороспособ-ной» и традиционно шла правительству на уступки, удовлетворяя его требования (принятие закона, поддержание государственной программы и т. д.).
Такая ситуация была возможна, поскольку вопрос роспуска парламента регулировался конституционным соглашением. Оно предусматривало, что право роспуска палаты общин принадлежит монарху, который действует по совету премьер-министра. Иными словами, фактически вопрос о роспуске нижней палаты парламента решал глава правительства, что вносило существенный дисбаланс в систему сдержек и противовесов. Право премьер-министра самостоятельно решать вопрос о роспуске палаты общин позволяло исполнительной власти долгое время нивелировать действие основополагающего инструмента влияния парламента на правительство — принцип министерской ответственности.
Но в 2010 году при создании коалиционного правительства консерваторов и либеральных демократов лидер последних Ник Клегг одним из условий блокирования с тори поставил требование о принятии закона о фиксированном сроке деятельности палаты общин. Так, уже в 2011 году был принят Акт о фиксированном сроке полномочий парламента47. Одной из особенностей этого статута является то, что статья 2 закона устанавливает основания для досрочного прекращения полномочий парламента. Так, в случае если, согласно статье 2(4) данного статута, палата общин теряет уверенность в правительстве и если в течение четырнадцати дней после вынесения резолюции недоверия правительству нижняя палата парламента не примет новую резолюцию, в которой выразит поддержку этому же правительству, или в течение данно-
46 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. 11-е изд., испр. и доп. М. : Юстицинформ, 2004. С. 239.
41 Fixed-term Parliaments Act 2011. URL: http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2011/14 (дата обращения: 17.12.2015).
го срока не сформирует новое правительство, тем самым преодолев правительственный кризис, тогда действующий премьер-министр должен рекомендовать монарху распустить парламент и назначить досрочные выборы. Досрочные парламентские выборы следует также проводить в том случае, если за это проголосует две трети членов палаты общин (включая вакантные места). Перечисленные два случая являются исключительными основаниями, только с соблюдением которых палата общин и может быть распущенной.
Акт о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 года имеет большое конституционно-правовое значение, поскольку он сменил действующее до этого положение конституционного соглашения о досрочном прекращении полномочий нижней палаты. Этот статут, лишив премьер-министра права произвольно решать вопрос о роспуске палаты общин и проведении всеобщих выборов в парламент, восстановил баланс между законодательной и исполнительной властью.
7. Выводы
Учитывая британскую специфику принципа разделения властей, довольно сложно дать однозначный ответ относительно соотношения и определения доминирующего института в отношениях рассматриваемых ветвей власти. Нельзя согласиться с позицией некоторых ученых о том, что парламент Великобритании превратился во второстепенный институт всей вестминстерской модели управле-ния48. Следует отметить, что так называемая «золотая эпоха» британского парламентаризма, которая берется этими авторами в качестве идеала функциональных полномочий парламента, была только переходным периодом в развитии парламентской системы Соединенного Королевства. Мнение профессора Оксфордского университета Уильяма Энсона, высказанное в свое время по этому поводу, несет в себе определенное рациональное зерно. Он отмечал, что «роль Короны в парламенте заключается в диалоге с народом и в законотворчестве, а вовсе не в подчинении, формировании или защите политики. Мы
48 См.: Политическая система Великобритании / под ред. и с предисл. Н. С. Крыловой. М. : Юридическая литература, 1984. С. 166.
лучше поймем свою конституцию, — отмечает автор, — если вспомним, что Корона в Совете была когда-то единственным носителем суверенной власти, которая разделена сейчас между министрами и парламентом»49. На самом деле парламент по своей идее является местом, где происходит общественное обсуждение политических мнений и проектов, законов и политического развития. Одной из его фундаментальных задач является найти в процессе дискуссии разумную истину и справедливую норму. Поэтому часто в науке парламентаризм именуется, как правление через обсуждение (government by discussion)50.
В британских условиях сочетания двух принципов — разделения и слияния власти — парламент и правительство могут меняться ролями. Иногда первый выступает в качестве лидирующей и контролирующей инстанции, а второй — нижней, подконтрольной. Сочетание в правительстве ролей «хозяина» и «слуги» — одна из самых сильных черт британской системы разделения властей, которая позволяет, с одной стороны, избегать диктата исполнительной власти в целом и правительства по отношению к парламенту в частности, а с другой — дает правительству достаточную свободу для осуществления основной функции — политического управления страной51. Принципиальной ошибкой многих исследователей парламентской системы Соединенного Королевства является оценка соотнесения исполнительной и законодательной власти как двух противоборствующих сил. В основе британского разделения властей лежит не конфликт, а сотрудничество.
Тем не менее следует признать, что тенденции XX века во взаимоотношениях между этими двумя ветвями власти давали основания говорить о наличии определенного преимущества у правительства. Как следует из вышеизложенного, кабинет, используя различные механизмы, в том числе и законодательные, планомерно ограничивал рычаги влияния парламента на всю исполнительную власть. Дисбаланс системы сдержек и проти-
49 Энсон В. Английский парламент, его конституционные законы и обычаи / пер. с англ. Н. А. Захарова. СПб. : Изд. юрид. кн. магазина Н. К. Мартынова, 1908. С. 36.
50 См.: ШмиттК. Указ. соч. С. 205.
51 См.: Перегудов С. Разделение властей по-британски.
С. 105.
вовесов во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти давал основания конституционалистам говорить о кризисе британского парламентаризма в XX веке. Однако эра конституционных реформ, которая началась с приходом к власти в 1997 году лейбористов, ознаменовалась утверждением принципа разделения властей с фундаментальным сокращением и ограничением именно исполнительной власти. Британский исследователь В. Богданор, подводя итоги этих конституционных реформ, отмечал: «Парламент, как общины, так и лорды, имеет больше власти, судебная власть получила больше власти, у людей тоже больше власти — все эти трансформации произошли за счет власти исполнительной»52. Кульминацией восстановления баланса между рассматриваемыми ветвями власти справедливо можно считать принятие в 2011 году Акта о фиксированном сроке полномочий парламента, которым было нивелировано право премьера решать вопрос о роспуске парламента практически по своему усмотрению.
Именно принятие в последние десятилетия парламентом совокупности статутов конституционного характера позволили ученым говорить о ренессансе системы сдержек и противовесов, а также признать принцип разделения властей одним из основополагающих принципов конституции Соединенного Королевства. Это обстоятельство является свидетельством восстановления в XXI веке статуса Парламента Великобритании как политико-правового центра принятия государственно-властных решений.
Бруслик Алексей Юрьевич — аспирант кафедры государственного строительства Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого (г.Харьков, Украина).
bruslex@yandex.ru
Библиографическое описание: Бруслик А. Парламент Великобритании и его взаимосвязь с исполнительной властью // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1(110). С. 24—38.
52 Bogdanor V. Op. cit. P. 289.
The British Parliament and the Executive Power
Oleksiy Bruslyk
postgraduate student, the Department of State Building, Yaroslav Mudry National Law University (Kharkov, Ukraine). E-mail: bruslex@yandex.ru
Abstract
The article discusses the British model of relations between executive and legislative powers. The 'parliament' is considered in the article not only as the central institution of representative and legislative power, but as a specific concept of the British constitutional and legal doctrine. The article focuses on specific features of the British model of division of powers, as well as phenomenon of their fusion. In this context, the article presents detailed study of the British system of checks and balances. Among the ways of parliament influence on the executive branch, the author emphasises the control functions of the parliament, the principle of ministerial responsibility (individual and collective), as well as the activities of the official opposition in House of Commons, and the controlling and containing functions of the House of Lords. In the same time, the author researches the degree of involvement of the executive in the legislative function of the parliament, and tools limiting the impact of the government on the parliament. The author, however, sees in the fluctuating balance between these branches trends to establishing certain equilibrium. The separation of powers remains an essential fundamental principle of the British constitution, and the parliament through constitutional laws is now regaining its status as a keystone of the Westminster model of government.
Keywords
the Parliament; executive power; separation of powers; fusion of powers; checks and balances; the ministerial responsibility; opposition; the parliamentary whips; leader of the House of Commons.
Citation
Bruslyk A. (2016) Parlament Velikobritanii i ego vzaimosvyaz' s ispolnitel'noy vlast'yu [The British Parliament and the Executive Power]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 24-38. (In Russian).
References
Barber N. (2012) Razdelenie vlastey i konstitutsiya Velikobritanii [Separation of Powers and the Great Britain Constitution]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no. 1, pp. 3-17. (In Russian). Bagehot W. (1894) The English Constitution, 7th ed., London: Kegan Paul,
Trench, Trubner & Co., Ltd. Bogdanor V. (2009) The New British Constitution, Oxford; Portland, OR: Hart Publishing.
Borzova E. P, Burdukova I. I., Chistiakov A. N. (2013) Politicheskie i izbira-tel'nyesistemy: Gosudarstva britanskogo sodruzhestva [Political and Electoral Systems: The States of the British Commonwealth], St. Petersburg: SPbKO. (In Russian). Dicey A. V. (1902) Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 6th ed. London; New York: Macmillan and Co. (Russian ed.: Daysi A. V. Os-novy gosudarstvennogo prava Anglii: Vvedenie v izuchenie angliyskoy kon-stitutsii, O. V. Poltoratskaya (transl.), P. G. Vinogradov (ed.), Moscow: Tipo-grafiya t-va I. D. Sytina, 1907.)
Eleftheriadis R (2012) Parlamentskiy suverenitet i Konstitutciia [Parliamentary Sovereignty and the Constitution]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no. 3, pp. 29-55. (In Russian).
Elliott M. (2007) United Kingdom: Bicameralism, Sovereignty, and the Unwritten Constitution. International Journal of Constitutional Law, vol. 2, no. 2, pp. 370-379.
Enson W. (1908) Angllyskly parlament, yego konstltutslonnye zakony i obychayl [The British Parliament: Its Constitutional Laws and Customs], N. A. Zakha-rova (transl.), St. Petersburg: Martynov's bookshop. (In Russian).
Garner D. (1984) Vellkobrltanlya: Tsentral'noe i mestnoe upravlenle [Great Britain: The Central and Local Government], G. V. Barabashev (ed.), N. A. Shulzhenko, V. L. Entin (transl.), Moscow: Progress. (In Russian).
Obolensky A. V. (ed.) (2009) Gosudarsvennaya sluzhba: kompleksnyy podkhod [Public Service: Comprehensive Approach], Moscow: Delo . (In Russian).
Griffith J. A. G. (1989) Parliament: Functions, Practice and Procedures, London: Sweet & Maxwell.
Hennessy IP (2000) The Prime Minister: The Office and Its Holders Since 1945, London: Allen Lane.
Jennings I. (1964) The Law and the Constitution, London: University of London Press.
Kovalyov I. G. (2011) Ekonomlka i sovremennoe gosudarstvenno-polltlcheskoe ustroystvo Velikobritanii [Economic System and Contemporary State and Political Regime of Great Britain], Moscow: Pero. (In Russian).
Baglay M. V., Leybo Yu. I., Entin L. M. (eds.) (2013) Konstitutsionnoe pravo za-rubezhnykhstran [Constitutional Law in Foreign Countries]. Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian).
Leyland P (2012) Constitution of the United Kingdom: A Contextual Analysis, 2nd ed., Portland, OR: Hart Publishing.
Leyland P (2005) Velikobritaniya: podotchotnost' ispolnitel'noy vlasti v uslo-viyakh mnogosloynoy konstitutsii [Great Britain: Accountability of the Executive Power under Multilayer Constitution]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 22-38. (In Russian).
Luzin V. V. (2000) Parlamentskaya model razdeleniya vlastey (na primere Velikobritanii) [Parliamentary Model of Division of Powers: Great Britain Case]. Pravoipolltlka, no. 6, pp. 27-37. (In Russian).
Mishin A. A. (2004) Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezh-nykh stran [Constitutional Law of Foreign Countries], Moscow: Yustits-inform. (In Russian).
Krylova N. S. (ed.) Politicheskaya sistema Velikobritanii [Political System of Great Britain], Moscow: Yuridicheskaya literatura, 1984. (In Russian).
Peregudov S. P. (2014) Samaya vllyatelnaya zhenshchlna. "Zheleznaya ledl" Margaret Tetcher [The Most Influent Woman, the "Iron Lady" Margaret Tetcher], Moscow: Yauza: Eksmo. (In Russian).
Peregudov S. (1993) Razdelenie vlastey po-britanski [Separation of Powers, British Way]. Mlrovaya ekonomlkaimezhdunarodnyle otnoshenlya, no. 6, pp. 101-109. (In Russian).
Seryogina S. G. (2011) Forma pravlennya: pytannya konstltutslyno-pravovoy teorll ta praktykl [Form of Government: Questions for Constitutional Theory and Practice], Kharkiv: Pravo. (In Ukrainian).
Shmitt K. (2010) Gosudarstvoipolltlcheskaya forma [The State and Political System] / per. s nem. O. V. Kildyushova, Moscow: Izd. dom Gos. Un-ta -Vysshaya shkola ekonomiki. (In Russian).
