CC BY
63
УДК 342.552
А. В. Чепус
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
г. Москва, Российская Федерация
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ (НА ПРИМЕРЕ ШВЕЦИИ И ДАНИИ)
Аннотация. В статье раскрываются особенности парламентской ответственности правительства в странах Западной Европы. Особое внимание уделено Швеции и Дании. Определено, что ответственность правительства в странах Европы описывается как состоящая из двух разных видов: 1) подотчетности исполнительной власти парламенту, в виде индивидуальной министерской ответственности; 2) коллективной исполнительной ответственности всего Правительства как органа исполнительной власти. Первый вид связан с обязанностью каждого министра нести личную ответственность за деятельность, проводимую министерством, которое он возглавляет. Второй вид связывается с подотчетностью исполнительной власти коллективному органу, т.е. парламенту. Показано, что в Швеции действует специальный орган - Конституционный комитет, в Дании - Комитет по контролю и конституционным вопросам. Каждый из них уполномочен на рассмотрение вопросов, связанных с парламентской ответственностью правительства.
Ключевые слова: парламент, ответственность, правительство, Швеция, Дания, Конституция, зарубежный опыт.
A. V. Chepus
The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Moscow, the Russian Federation
PARLIAMENTARY RESPONSIBILITY OF THE GOVERNMENT IN THE COUNTRIES OF WESTERN EUROPE (ON THE EXAMPLE OF SWEDEN AND DENMARK)
Abstract. The article reveals the features of parliamentary responsibility of the governments of Western Europe. Particular attention is paid to Sweden and Denmark. 1) accountability of the executive in parliament, in the form of individual ministerial responsibility; 2) collective executive responsibility of the entire government as an executive authority. Responsibility for the activities carried out by the ministry that he heads. Executive body - a collective body, i.e. parliament. It is shown that in Sweden there is a special body - the Constitutional Committee, in Denmark - the Committee for Control and Constitutional Affairs. Each of them is authorized to consider issues.
Key words: parliament, responsibility, government, Sweden, Denmark, Constitution, foreign experience.
Парламентская ответственность правительства - тема для Российской Федерации достаточно актуальная, но мало исследованная. Система организации государственной власти во многом выстроена под президентскую вертикаль, что снижает наличие масштабных статей и монографий. Более того, до недавнего времени любые дискуссии о повышении роли парламента в государственно-политической жизни страны не поддерживались среди представителей официальной власти. Сейчас постепенно, но последовательно тенденция меняется [1; 2]. В связи с этим наибольший интерес вызывает сравнительно-правовой анализ, позволяющий рассмотреть уже устоявшиеся практики, выбрать наилучшие модели взаимодействия исполнительной и законодательной власти, попытаться «примерить» их к российской действительности. За основу были взяты европейские страны, поскольку в этой части отправной точкой можно считать слова Дж. Г. Уильямса,
председателя Глобальной организации парламентариев против коррупции, о процветании государств с демократической формой правления: «Демократическое правительство - это то, которое несет ответственность за свои действия не только во время выборов, но и на ежедневной основе перед парламентом»1. Далее анализ затрагивает вопросы парламентской ответственности правительства в двух странах - Швеции и Дании.
Порядок формирования правительства и органов исполнительной власти в государствах западной демократии, их права и обязанности, состав, взаимодействие с органом законодательной власти (а в условиях федеративного государства -взаимодействие с органами власти различного уровня), процессуальные аспекты деятельности - указанные вопросы исследовались многими российскими учеными применительно к той или иной стране Западной Европы. Можно наблюдать определенную зависимость функционирования правительства в зависимости от срока полномочий того или иного органа: парламента - при парламентской форме правления; президента - при президентской форме правления. Форма правления влияет и на субъект, перед которым правительство несет ответственность (такая же последовательность).
Рассматривая содержание ответственности, начнем с общего тезиса, что во многих странах Европы парламентская ответственность, как, в принципе, и в России, рассматривается как мера должного, социально полезного поведения. Выделяются как юридические, так и политические ее аспекты. Политическую ответственность можно рассматривать в двух ипостасях: 1) на международном уровне во взаимодействии с международными организациями и иными государствами; 2) внутри страны - в связи с неблагоприятными действиями высших должностных лиц и руководителей органов исполнительной власти. Особенности политической ответственности внутри каждой страны имеют определенную специфику, которая связана с формой правления, государственного устройства, политическим режимом, историческими, культурными, экономическими, политическими и иными особенностями. Известно, что категория «ответственность» имеет несколько значений в немецком языке, разделяется «ответственность за прошлое поведение, ответственность за будущие действия и ответственность за вред, причиненный невиновно» [3].
Ответственность правительства в странах Европы описывается как состоящая из двух разных видов [5; 6]: 1) подотчетности исполнительной власти парламенту, в виде индивидуальной министерской ответственности; 2) коллективной исполнительной ответственности всего Правительства как органа исполнительной власти.
Первый вид связан с обязанностью каждого министра нести личную ответственность за деятельность, проводимую министерством, которое он возглавляет.
Второй вид связывается с подотчетностью исполнительной власти коллективному органу, т.е. парламенту. В странах Европы акцент делается на доктрине коллективной ответственности правительства. Так, Конституция Ирландии обязывает правительство нести ответственность (в позитивном или негативном планах) перед палатой представителей (ст. 28 Конституции Ирландии) или в целом перед парламентом (ч. 1 ст. 108 Конституции Румынии). Часть 1 ст. 69 Конституции княжества Андорра содержит норму, в соответствии с которой правительство страны ответственно за свои действия перед Генеральным советом. Конституция Румынии прямо определяет, что «Правительство несет политическую ответственность за всю свою деятельность только перед Парламентом».
1 Williams John G. The Role of Parliaments in Holding Government to Account and Con-trolling Corruption / The Global Organization of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC). — URL: http://gopacnetwork.org/Docs/JW_ CommonwealthSecretariat_July03_EN.pdf (дата обращения: 10.11.2019).
В зарубежной доктрине парламентской ответственности господствует мнение, что «Парламент наделен властью над исполнительной властью, потому что это «представительный» орган правительства (в широком смысле этого слова). Парламент является единственным институтом правительства, который избирается напрямую людьми. Вот почему доктрина ответственного правительства тесно связана с идеей представительной демократии. Исполнительная власть несет ответственность перед Парламентом, потому что парламент в конечном итоге подотчетен электорату».
Наибольшую актуальность в последнее время приобретает индивидуальная ответственность высших должностных лиц органов исполнительной власти. Подобная ответственность закреплена рядом европейских конституций - Италии, Польши, Германии. В Российской Федерации такой вид ответственности отсутствует. Ее суть реализуется в виде позитивной ответственности, которая проявляется в одобрении деятельности (работы) министров. Можно наблюдать также и ретроспективную ответственность, проявляющуюся в вынесении вотума недоверия не всему коллегиальному органу исполнительной власти, а только министру. Так, в парламентских республиках и в монархических государствах (Великобритания, Испания, Италия, Монако) министры определяются главой исполнительной власти и зависят полностью от него, в свою очередь, премьер-министр зависит от парламента или главы государства и, как следствие, тот зачастую отправляет министров в отставку скорее по политическим основаниям, чем за совершенное противоправное действие.
Чуть подробнее обратимся к моделям парламентской ответственности правительства двух стран - Швеции и Дании. В Швеции у каждого парламентария имеется право поставить перед парламентом (риксдагом) вопрос о недоверии правительству или министру, который должен быть рассмотрен парламентом. Для положительного решения он должен быть поддержан не менее чем десятой частью депутатов (около 40 человек). Эта процедура в Швеции называется «резолюцией порицания». В Швеции действует специальный Конституционный комитет (Konstitutionsutskottet - Ки), состоящий из 44 депутатов, представляющих все партии парламента2. В его полномочия входит проведение слушаний, расследований, а также запросы (включая документы с грифом секретности). Конституционный комитет может действовать по собственной инициативе или по запросу (жалобе) парламентария3. Так, в 2016 г., например, было подано 32 жалобы на действия членов правительства со стороны депутатов парламента. В числе жалоб -заявление против министра обороны Питера Хультквиста, снимавшего квартиру у военного фонда «MHS-Bostader», правление которого назначается министерством. Расследование не выявило нарушений в действиях министра обороны [6].
Граждане лишены права подачи жалобы в данный орган. Комитет не выполняет функции судебной инстанции, но может инициировать судебное преследование при обвинении члена правительства в совершении преступления. Он выступает в роли критика действий правительства, представляя свои аргументы в парламенте. Уже парламент решает, возбуждать ли процедуру объявления вотума недоверия. Подобные случаи отсутствуют в конституционной практике Швеции. В 1980 г. чуть было не вынесен вотум недоверия премьер-министру Торбьерну Фаллдину (174 депутата проголосовали «за», и 175 - «против»4. В одном случае министр юстиции Анна-Грета Лейон решила уйти в отставку до голосования (1988 г.). В мае 2019 г. по просьбе группы депутатов было проведено голосование
2 Konstitutionsutskottets ledamöter / Sveregis Riksdag. — URL: https://www.riksdagen.se/sv/utskotten-eu-namnden/ konstitutionsutskottet/#ledamoter (дата обращения: 10.11.2019).
3 Riksdagsordning (2014:801) / Sveregis Riksdag. — URL: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/riksdagsordning-2014801_sfs-2014-801 (дата обращения 11.11.2019).
4 Kontrollerar regeringen / Sveregis Riksdag. — URL: https://www.riksdagen.se/sv/sa-funkar-riksdagen/riksdagens-uppgifter/kontrollerar-regeringen/ (дата обращения: 11.11.2019).
против министра социальной защиты Анники Страндхалль. Депутаты были недовольны решением Правительства о переводе Анн-Мари Беглер с ее должности генерального директора Шведского агентства социального страхования в апреле 2018 года. Предложение было отклонено числом 113 - «за», 172 - «против» (59 членов воздержались и 5 отсутствовали)5. Один раз в год Комитет опубликовывает отчет о своей деятельности6.
В соответствии со ст. 16 Конституции Дании Король страны или парламент (Фолькетинг) имеют право предложить импичмент за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности любому министру из состава правительства, при этом саму процедуру импичмента осуществляет Высокий суд Королевства [6]. Парламентский контроль охватывает как юридические вопросы деятельности правительства (вопросы законности), так и оценки дискреции исполнительной власти [7; 8]. В своей Рекомендации № 201 (2002-2003) Комитет по контролю и конституционным вопросам отметил: «Правительство в нашей системе несет конституционную и политическую ответственность перед Стортингом, в то время как ответственность Стортинга, помимо прочего, заключается в обеспечении того, чтобы правительство исполняло решения Стортинга»7. Конституционная система Дании отличается небольшим количеством правил, определяющих ответственность правительства перед парламентом (ст. 15, 16) [9]. Статья 15 упоминает лишь общее правило о возможности парламента выразить вотум недоверия министру [10]. Э. Дамгард настаивает на узком толковании ст. 15, считая, что отсутствие у какой-либо партии большинства в парламенте должно обусловливать наличие соглашений [3]. Только три раза такие предложения были приняты в Дании: в 1909, 1947 и 1975 гг. - каждый раз против правительства левого меньшинства [11].
Таким образом, европейский опыт показывает востребованность института парламентской ответственности правительства. Скепсис по поводу редкости ее реального применения на практике заключается в том, что формирование общей правовой политики строится на основании консенсуса политических сил, когда потребность в сглаживании противоречий с помощью юридического механизма крайне мала. Определенное затишье в парламентской жизни Российской Федерации связано с превалированием в ней одной политической силы. Загадывать, что подобное состояние дел будет продолжаться бесконечно долго, неблагоразумно. Уже сейчас видны определенные тенденции в разрушении монополии. Именно сейчас важно, в условиях сохранения стабильности, создать юридический механизм привлечения правительства к парламентской ответственности. В противном случае при обострении ситуации общественные дискуссии могут привести к иным последствиям - ломке всей государственно-политической системы страны.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования / О.В. Романовская // Вестник Пермского университета. Юридические науки. — 2017. — № 36. — С. 143-154.
2. Романовская О. В. Принцип деконцентрации государственной власти в конституционном праве / О. В. Романовская / / Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. — 2016. — № 2 (38). — С. 85-93.
5 Liberalerna stödjer misstroendeförklaring mot socialförsäkringsminister Annika Strandhäll / svt.se. — URL: https://www.svt.se/nyheter/inrikes/liberalerna-stodjer-misstroendeforklaring-mot-socialforsakringsminister-annika-strandhall-s (дата обращения: 10.11.2019).
6 KU: s granskning av regeringen är klar / Sveregis Riksdag. — URL: https://www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2017/ jun/8/kus-granskning-av-regeringen-ar-klar/ (дата обращения: 10.11.2019).
7 Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen / regjeringen.no. — URL: https://www.regjeringen.no/ no/dokumenter/om-forholdet-til-stortinget/id2467322/sec14 (дата обращения: 10.11.2019).
3. Хачатуров Р .Л. Общая теория юридической ответственности: монография / Р. Л. Хачатуров, Д. А. Липинский. — Санкт-Петербург : Юридический центр Пресс, 2007. — 950 c.
4. Hamer D. Can Responsible Government Survive in Australia? / D. Hamer. — Republicanism, Responsible Government and Human Rights, Papers in Parliament Department of the Senate, Canberra, 1995. —no. 26. —131 p.
5. Turpin C. Ministerial Responsibility / C. Turpin— The Changing Constitution (3rd ed) Clarendon Press, Oxford. 1994. — 99 p.
6. Исаев М. А. Основы конституционного права Дании / М. А. Исаев. — Москва : Муравей, 2002. — 337 с.
7. Damgaard E. Palle S. Who governs? Parties and policies in Denmark. /E. Damgaard, S. Palle // European Journal of Political Research. —1989. —vol. 17. — pp. 731-745.
8. Damgaard Е. Magt og Ansvar i dansk Politik. Aarhus Universitetsforlag, 2003. — 176 p. — URL: https://unipress.dk/media/14504/87-7934-812-2_folkets_styre.pdf (дата обращения: 10.11.2019).
9. Andersen L. Dansk parlamentarisme: Politiske og retlige normer under opbrud? // Politica. 1994. — Bind 26. — no. 1. — URL: https://tidsskrift.dk/politica/article/view/67790/ 98088 (дата обращения 10.11.2019).
10. Albsek-Jensen J. Parlamentarismens statsretlige betydning. Kobenhavn: Juristog Okonomi Forlaget Publ., 1997. — 350 р.
11. Rasmussen E. Partiernes adferd ved den endelige afstemning om finansloven: Stilferdig jordfestelse af en parlamentarisk norm/ E. Rasmussen // Politica, —1989. — no. 2. — pp. 165-173.
REFERENCES
1. Romanovskaia O.V. Delegation of State Authoritative Powers in the Public Regulation System. Vestnik Permskogo universiteta. Iuridicheskie nauki = Perm University Herald.. Juridical Sciences, 2017, no. 36, pp. 143-154 (in Russian).
2. Romanovskaia O. V. The principle of deconcentration of state power in the constitutional law. Izvestiia vysshikh uchebnykh zavedenii. Povolzhskii region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences, 2016, no. 2 (38), pp. 85-93 (in Russian).
3. Khachaturov R .L., Lipinskii D. A. Obshchaia teoriia iuridicheskoi otvetstvennosti: monografiia [The general theory of legal responsibility: monograph]. Saint Petersburg, Iu-ridicheskii tsentr Press Publ., 2007, 950 p.
4. Hamer D. Can Responsible Government Survive in Australia? Republicanism, Responsible Government and Human Rights, Papers in Parliament Department of the Senate, Canberra, 1995, no. 26, 131 p.
5. Turpin C. Ministerial Responsibility. The Changing Constitution (3rd ed) Clarendon Press, Oxford, 1994, 99 p.
6. Isaev M. A. Osnovy konstitutsionnogo prava Danii [Foundations of Danish constitutional law]. Moscow, Muravei Publ., 2002, 337 p.
7. Damgaard E. Palle S. Who governs? Parties and policies in Denmark. European Journal of Political Research, 1989, vol. 17, pp. 731-745 (in English).
8. Damgaard E. Magt og Ansvar i dansk Politik. Aarhus Universitetsforlag, 2003 176 p. Available at https://unipress.dk/media/14504/87-7934-812-2_folkets_styre.pdf (accessed 10.11.2019).
9. Andersen L. Dansk parlamentarisme: Politiske og retlige normer under opbrud? Politica, 1994, Bind 26, no. 1. Available at: https://tidsskrift.dk/politica/article/view/67790/ 98088 (accessed 10.11.2019).
10. Albsek-Jensen J. Parlamentarismens statsretlige betydning. Kobenhavn: Jurist- og Okonomi Forlaget Publ., 1997. 350 p.
11. Rasmussen E. Partiernes adferd ved den endelige afstemning om finansloven: Stilferdig jordfestelse af en parlamentarisk norm. Politica, 1989, no. 2, pp. 165-173 (in Danish).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Чепус Алексей Викторович — доцент кафедры конституционного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, 119571, г. Москва, проспект Вернадского 82, Российская Федерация; e-mail: chepus-av@ranepa.ru.
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Chepus Aleksey V.— Associate Professor of Department of Constitutional Law, Law Faculty, Institute Law and National Security, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of law, Associate Professor, 119571, Moscow, 82 Vernadsky Avenue, the Russian Federation; e-mail: chepus-av@ranepa.ru.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ
Чепус А. В. Парламентская ответственность правительства в странах Западной Европы (на примере Швеции и Дании) / А. В. Чепус // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2019. — Т. 7, № 4 (28). — С. 40-45.— URL: http://esj.pnzgu.ru.
FOR CITATION
Chepus A. V. Parliamentary responsibility of the government in the countries of Western Europe (on the example of Sweden and Denmark). Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2019, vol. 7, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).
