CC BY
9
ПАРЛАМЕНТ: НЯЗМЕННАСЦЬ ПРЫ НЯЗНАЧНЫХ ЗРУХАХ
Андрэй Казакевiч
Рэзюме
Асноуны nалiтычны вышк года засведчыу нязменнасць палiтычнай архь тэктуры: у парламент прайшлi толькi прауладныя кандыдаты, апазiцыя па-ранейшаму не прадстауленая. Па вынiках выбарау найвышэйшае юрау-нiцтва парламента засталося практычна без зменау. Разам с тым пара-унанне новага складу парламента з папярэднiмi дэманструе некаторыя новыя тэндэнцыi. Па-першае, былi зробленыя захады па значным абнау-ленн дэпутацкага корпусу - доля пераабраных на наступны тэрмiн дэпу-татау аказалася самай нiзкай за усю гiсторыю Палаты прадстаушкоу. Па-другое, змянтася палiтычная структура парламента. Большасць манда-тау атрымалi прадстаунiкi грамадскага аб'яднання «Белая Русь». Акрамя гэтага, у шжняй палаце парламента упершыню з 2004 года была утвора-ная парламенцкая група. Вынш выбарау таксама паказалi далейшы заня-пад традыцыйных лаяльных уладзе палiтычных структур, у прыватнасц Камунiстычнай партыi Беларус (КПБ). Варта яшчэ адзначыць nавелiчэнне колькасцi кiраунiкоу сярэдняга узроуню у парламенце, як i нязначнае ама-ладжэнне дэпутацкага корпусу.
Заканатворчая дзейнасць адбывалася у рамках прынятых правтау гульнi. Дэпутаты iнiцыявалi толькi адзш законапраект, рэшту nрадставiлi у парламент Савет мЫстрау цi (радзей) прэзщэнт. Усе праекты законау, выне-сеныя на абмеркаванне, былi ухваленыя дэnутатамi, таксама былi прыня-тыя да ведама усе дэкрэты прэзщэнта.
У 2012 годзе збольшага канстатуецца зшжэнне знешнеnалiтычнай актыу-насцi, што можна патлумачыць не толькi знешнеnалiтычнай iзаляцыяй, але i падрыхтоукай да выбарау.
Тэндэнцьй:
• некаторыя змены у прынцыпе фармiравання парламента: значна аб-ноулены дэnутацкi корпус, прадстаунш «Белай Руа» склалi большасць у парламенце, была утвораная першая за апошшя восем год дэпутац-кая група;
• падвышэнне долi юраушкоу сярэдняга узроуня, а таксама нязначнае амаладжэнне дэпутацкага корпусу;
• захаванне усталяванай у 2000-х ролi парламента у заканатворчым пра-цэсе: шзю узровень iнiцыятывы дэпутатау, ухваленне уах нарматыу-ных актау, накiраваных урадам i nрэзiдэнтам;
• пэунае зшжэнне знешнеnалiтычнай актыунасцi парламента.
Без сумневу, у 2012 годзе найбольш значнай падзеяй для парламента сталi чарговыя выбары. 1х пал^ычныя вышю нельга назваць нечаканымi (як i вынiкi любой парламенцкай кампанii з 1995 года) — усе мандаты атрымал асобы, вызначаныя вы-канаyчымi структурамi. Тым не менш анализ дэпутацкага корпусу дае магчымасць зафiксаваць асобныя тэндэнцыi, якiя адрозшваюць абраны склад парламента ад папярэдшх, што можа сведчыць пра спробы трансфармаваць прынцып яго фармiравання i палiтычную ролю.
Перад выбарамi 2012 года, як i папярэднiмi у 2008, цыркуля-вала шмат чутак пра магчымую пал1тычную рэформу, у прыват-насцi пра стварэнне на аснове грамадскага аб'яднання «Белая Русь» партьп улады.1 Па розных прычынах гэтага не адбылося, аднак, кал вынiкi выбарау 2008 можна назваць кансерватыyнымi паводле большасцi параметрау (склад дэпутацкага корпусу, ка-лектыуная актыунасць дэпутатау i г. д.), то у 2012 зауважныя пэу-ныя навацып, хаця цяжка сказаць, цi прывядуць яны да сутнас-ных зменау рол i пал1тычных функцый заканадаучага органа.
Абнауленне складу
Першым вартым увагi фактам можна назваць сапрауды значнае абнауленне дэпутацкага корпусу. Па вышках выбарау 2012 года толью 21 дэпутат (19.1%) захавал свае мандаты, што з'яуляецца самым высоюм узроунем ратацыi за усю псторыю Палаты прад-стаушкоу. Па вышках папярэдшх выбарау колькасць пераабра-ных дэпутатау вагалася ад 27 да 40% ад агульнага складу (табл. 1).
Таблща 1. Доля дэпутатау, пераабраных на новы тэрмiн, ад агульнага складу дэпутацкага корпусу, %
2000 2004 2008 2012
Доля пераабраных 33.6 40.0 27.3 19.1
Гэта сведчыць пра тое, што заявы пра неабходнасць аднау-лення заканадаучай улады был выкананыя (прынама фармаль-
Крыху больш падрабязна гл.: Казакев1ч А. Парламент: знешн1я абста-в1ны 1 чутк1 пра рэформы // Белорусский ежегодник2011. Минск, 2012. С. 43-44.
на), а некаторая занепакоенасць у зшжэнш палпычнай маб^ь-насщ прывяла да спробы змянiць прынцып фармiравання парламента. Хаця падзеi 2012 яшчэ не даюць магчымасщ зрабiць выснову, цi гэта будзе мець сутнасныя палiтычныя наступствы.
Змены палiтычнай структуры
Акрамя узроуню ратацьп варта адзначыць змены у палггыч-най структуры парламента. Стварэння «партый улады» па розных прычынах не адбылося, тым не менш уплывы адпаведных праектау можна назiраць у новым складзе дэпутацкага корпусу. Па вышках выбарау дэпутатамi сталi 63 прадстаушю гра-мадскага аб'яднання «Белая Русь», щ 57.3% ад агульнага складу.2 Таюм чынам, прадстаушю гэтай палiтычнай аргашзацып, звязаныя з супольнай iерархiяй па-за межамi парламента, складаюць большасць у парламенце, што з'яуляецца дастат-кова новай атуацыяй для Беларусi.
Акрамя гэтага па вышках выбарау 2012 адбыуся канчатко-вы заняпад традыцыйных партыйных структур, якi назiрауся з 2000 года, — у парламент увайшлi толью пяць прадстаушкоу партый, што ёсць самым нiзкiм паказчыкам за усю сучасную гiсторыю. Вышю канчаткова зафiксавалi спыненне спробау стварэння зауважнай палiтычнай арганiзацыi на аснове КПБ, якая, паводле чутак, у сярэдзше 2000-х разглядалася як маг-чымая аснова партыi улады. КПБ атрымала толькi тры мандаты (у 2008 — шэсць), па адным месцы у парламенце атрымалi прадстаушю Беларускай аграрнай партыi i Рэспублiканскай партыi працы i справяд^васщ (табл. 2).
Табл1ца 2. Партьн у Палаце прадстаушкоу, %
2000 2004 2008 2012
Прадстаунпи партый 13.6 10.9 6.4 4.55
КПБ 5.5 7.3 5.5 2.7
АП 3.6 2.7 0.9 0.9
Выборы в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва (сборник электоральной статистики). Минск, 2012. С. 7 [Электронный ресурс] Точка доступа: http:// www.rec.gov.by/sites/default/files/pdf/Elections-PPNS5-Itogi.pdf.
Ужо падчас першай сесп Палаты прадстаушкоу адбылася яшчэ адна iстотная навацыя у дзейнасцi парламента. Дванац-цатага снежня 2012 была утвораная першая за апошшя восем год дэпутацкая група — «1нщыятыва». На пачатку 2000-х дзей-насць па стварэннi палгтычных i непалiтычных дэпутацкiх груп у парламенце была дастаткова актыунай. Больш за тое, афор-мiлася нават апазщыйная фракцыя — «Рэспублжа». Але пас-ля выбарау 2004 гэта практыка спынiлася, i да 2012 года парла-менцкiя групы як формы калектыунай актыунасщ дэпутатау не утваралюя.
Палiтычная аснова новай дэпутацкай групы дастаткова выразна праглядаецца у асобе старшыш Мiкалая Iванчанкi — былога генеральнага дырэктара канцэрна «Белрэсурсы», на-месшка юраутка Адмiнiстрацыi прэзiдэнта, а таксама памоч-нiка прэзiдэнта, галоунага iнспектара па Мiнскай вобласцi.3 Мэты дэпутацкай групы, агучаныя стваральнiкамi, галоуным чынам звязаныя з вырашэннем лакальных праблем сацыяль-нага i эканамiчнага развiцця малых гарадоу i сельсюх населе-ных пунктау, каардынацыяй заканатворчай i кантрольнай дзейнасцi дэпутатау. На момант стварэння група мела 21 чаль-ца i Мiнскую вобласць у якасцi рэгiянальнай асновы.
Узровень пасады 1 гал1на
Некаторыя змены назiраюцца ва yзроyнi пасад, яюя сталi пры-ступкай да дэпутацкага мандату. Доля тых, хто патрашу у парламент з пазщып начальнiка/намеснiка начальнiка, зауважна скарацiлася i склала каля 68.2% (гэты параметр для 2000 — 2008 вагауся памiж 78 — 83%). Пры гэтым вырасла колькасць рэк-рутаваных з кiроyных пасад сярэдняга узроуню (начальнiкi аддзелау, структурных падраздзяленняу i г. д.) да 28.4% (у 2000 — 2008 — 13 — 20%). Доля шараговых супрацоушкау зас-талася маргшальнай.
Галiновы i сектаральны профiль новага дэпутацкага корпусу амаль захавауся — найбольшае значэнне мае выканау-чая вертыкаль i вытворчая сфера (19.1 i 14.6% адпаведна). Па
Варта адзначыць, што нарадз1уся М1калай 1ванчанка у в. Александрыя Шклоускага раёна.
вышках выбарау 2012 адносна добрае прадстаунщтва атры-малi функцыянеры мясцовых саветау рознага узроуню — шэсць дэпутатау супраць ад нуля да трох у 2000 — 2008 гадах. Таксама пэуную цiкавасць уяуляе значны рост прадстаунщ-тва вышлых з олавых структур: 10 дэпутацкiх мандатау (у 2004 — 2008 такiх было 1—4 дэпутаты). З 2000 года устойлiва расце прадстаунщтва сiстэмы адукацыi — з 4.6 да 13.6%.
Узроставая структура
Збольшага узроставая структура парламента захавалася, хаця i тут адбылiся некаторыя змены, якiя адрознiваюць выбары 2012 ад папярэднiх. Агульнай важнай тэндэнцыяй развiцця парламента ва умовах аутарытарызму было значнае старэнне i асаблiва павышэнне значэння асобау ва узросце ад 51 да 60 гадоу. Звычайна гэта звязвалася з агульным знiжэннем ролi парламента у палiтыцы i ланцугах мабiльнасцi.
Дыяграма 1. Узроставая структура дэпутацкага корпусу, %
да 31
31-40
41-50
51-60
61-70
болып 70
1990
1996
2000
2004
2008
2012
Калi у 1990-х парламент выступау важным рэзервам кад-рау для вышэйшых службовых пасад, то у 2000-х ён усё больш робiцца месцам завяршэння кар'еры, вельмi часта у форме га-наровай пенсii. Па вышках выбарау 2012 асобы ва узросце ад 51 да 60 галоу склалi 58.2% дэпутацкага корпусу, гэта крыху
менш, чым у Палаце прадстаушкоу папярэдняга склжання, але усё адно значна больш, чым любая шшая узроставая група (дыяграма 1).4
Змены у шраунщтве
Найвышэйшае юраунщтва парламента захавала свае пасады. Старшынёй Палаты прадстаушкоу застауся Уладзiмiр Андрэй-чанка, а яго намесшкам Вiктар Гумшсю. Таксама пасаду стар-шынi верхняй палаты парламента захавау Анатоль Рубшау, толькi пасаду яго намеснiка заняу новы чалавек — Анатоль Русецю (мiнiстр прамысловасцi у 2003 — 2009; з 2010 — стар-шыня Прэз^дыума НАН Беларусi).
На узроуш старшыняу камiсiй змены был больш значныя. З 14 пастаянных камiсiй Палаты прадстаушкоу сваю пасаду захавау толью адзш — Сяргей Канопл1ч (Камiсiя па пытаннях эка-логп, прыродакарыстання i чарнобыльскай катастрофы), былыя дэпутаты узначалш яшчэ тры камюп. Астатнiя пазiцыi быш за-нятыя новаабранымi дэпутатамi. Варта адзначыць, што пры дамi-наваннi у парламенце дэпутатау з рэгiёнаy на пасады юраушкоу камiсiй прызначаюцца, галоуным чынам, дэпутаты, якiя да гэта-га займал1 пасады на абласным i нацыянальным узроyнi.
Заканатворчая дзейнасць
Заканатворчая дзейнасць парламента збольшага праходзiла у звыклым рэжыме. Палата прадстаyнiкоy чацвёртага склжан-ня правяла дзве чарговыя сесii (завяршальная перад выбарамi цягнулася толью адзш месяц), першую сеою пасля выбарау правёу новы склад парламента. Агулам працэс прыняцця за-конау праходзiy па вызначаных пасля ка^ал^цыи аутары-тарнага рэжыму правдах. Актыунасць дэпутатау у iнiцыяваннi законау засталася нiзкай i мела адзшкавы характар, што цал-кам адпавядае традыцыi апошнiх гадоу.
Больш падрабязную 1нфармацыю пра склад дэпутацкага корпусу з 1990 года гл.: Казакев1ч А. Беларусю парламент эпох1 незалежнасщ: эвалюц^гя дэпутацкага корпусу, 1990 — 2010 гады // Палтычная сфера. 2010. № 2(15).
За 2012 год дэпутатамi быу шщыяваны толькi адзiн зако-напраект «Аб унясеннi зменау i дапауненняу у некаторыя ко-дэксы Рэспублiкi Беларусь па пытаннях падсуднасщ спрау ваенным судам», якi быу прыняты у двух чытаннях. Абсалют-ная большасць iншых законапраектау была шщыяваная Са-ветам мiнiстрау, значна меншая — прэз^дэнтам. Усе праекты, якiя паступiлi у Палату прадстаушкоу, былi ухваленыя. Так-сама бьш прынятыя да ведама усе наюраваныя у парламент дэкрэты прэзiдэнта.
Вызначаная працэдура дала толькi адзiн в^давочны збой. У траунi 2012 парламент прыняу закон «Аб унясеннi зменау i дапауненняу у Закон Рэспубл^ Беларусь "Аб занятасцi на-сельнщтва Рэспублiкi Беларусь"», падрыхтаваны Саветам мшютрау. Закон не падпiсау прэзiдэнт i ён быу вернуты у парламент. Гэты дастаткова рэдкi выпадак прымусiу дэпутатау разгледзець закон зноу, пагадзiцца з пярэчаннямi прэзiдэнта i адхiлiць нарматыуны акт.
Прынятыя на працягу 2012 года законы закранул розныя аспекты сферы грамадства. Магчыма, найбольш значны блок быу звязаны з рэгуляваннем эканамiчных адносiн: дзяржауная iнавацыйная палiтыка, камерцыйная таямнiца, рэгуляванне рынку каштоуных папер, банкруцтва, змены у падатковым i зямельным кодэксе, прыняцце жыллёвага кодэксу i г. д. Такса-ма увага была нададзеная пытанням сацыяльнай абароны: пенсп, сацыяльныя льготы ды выплаты i г. д. Асобны корпус нарматыуных актау закрануу рэгуляванне дзейнасцi дзяржау-ных органау: Следчага камiтэта, Палаты прадстаушкоу i Саве-та Рэспублжь КДБ, судоу, Мiнiстэрства унутраных спрау i г. д.
Мiжнародная дзейнасць
2012 год, напэуна, нельга назваць вельмi актыуным у мiжна-роднай дзейнасщ парламента, што можна звязаць не толью са знешнепалiтычнай iзаляцыяй, але i з падрыхтоукай да вы-барау. Збольшага захоувалiся абмежаванш, звязаныя з узмац-неннем знешнепалггычнай iзаляцыi Беларусi пасля 2010 з боку Захаду, мiжпарламенцкiя стасункi з Рааяй у асноуным заста-валюя на звычайным узроунi, а актыунасць у краiнах трэцяга свету не атрымала новага iмпульсу.
Камушкацыя прадстаушкоу парламента у еурапейсюм накiрунку праходз^а галоуным чынам па лiнii АБСЕ. Дэпута-ты прынялi удзел у зiмовым пасяджэннi Парламенцкай асам-блеi АБСЕ (люты) i штогадовай сесп гэтай арганiзацыi (лiпень). Акрамя гэтага, прадстаушю беларускага парламента узаемад-зейнiчалi з прадстаyнiкамi АБСЕ падчас аргашзацып назiран-ня за выбарамi 2012 года.
Традыцыйна беларускi парламент выказвау крытычныя заувап у бок заходшх краiн i арганiзацый за iх незбалансава-ныя i тэндэнцыйныя ацэню палiтычнай i прававой сiтуацыi у Беларусi, а таксама недэмакратычнага характару выбарау. Пазiцыя агучвалася у СМ1, выказвалася на розных мiжнарод-ных пляцоуках. У прыватнасцi, рэагуючы на рэзалюцыю Еу-рапейскага парламента па сгтуацып у Беларусi (5 лшеня 2012 года), пастаянная камiсiя па правах чалавека, нацыянальных адносiнах i СМ1 Палаты прадстаушкоу выказала «шкадаван-не, што змест рэзалюцыi дэзынфармуе еурапейскую i сусвет-ную грамадскасць, фармiруючы у яе вачах уяуленне пра нашу краiну як недэмакратычную дзяржаву»5. Але збольшага рэак-цыю парламента на знешнюю крытыку можна вызначыць як стрыманую.
Стасункi з Раояй развiвалiся галоуным чынам у вызнача-ных парламенцкiх фарматах. Беларускiя дэпутаты прымалi удзел у рэгулярнай працы Парламенцкага схода Саюза Бела-руо i Расii, а таксама розных сумесных канферэнцыях i семi-нарах. Найбольш значнай падзеяй на узроуш парламенцкiх кантактау стау вiзiт у Мшск у чэрвенi 2012 старшыш Дзяр-жаунай думы Расii Сяргея Нарышкша.
У чэрвенi 2012 Беларусь наведау старшыня парламента Малдовы, а таксама дэлегацыя парламента Камбоджы. Усе шшыя мiжпарламенцкiя вiзiты мел1 больш нiзкi статус: дэлегацыя парламента 1рана на yзроyнi кiраyнiка жаночай фрак-цып, вiзiт прадстаyнiкоy Усеютайскага схода народных прад-стаyнiкоy на узроуш намесшка старшынi камiтэта.
Беларусюя парламентарыi наведалi некалькi краiн з афщый-нымi вiзiтамi, але узровень дэлегацый таксама не быу высою. Беларуская дэлегацыя пад кiраyнiцтвам намесшка старшыш
Гл.: http://house.gov.by/index.php/,5503,33360,1,,0,,,0.html
Палаты прадстаушкоу Вжтара Гумiнскага наведала Армешю, а дэлегацыi узроуню старшыняу камiсiй — Малдову i В'етнам.
На працягу года юраунщтва парламента сустракалася з прад-стаунiкамi мнопх краiн, але большасць гэтых кантактау был з амбасадарамi i мел пратакольны цi юб]лейны характар: Карэя, Куба, Орыя, Судан, Кiтай, Украша, Малдова, Казахстан i iнш.
На працягу года беларусюя парламентарыi прымалi удзел у працы разнастайных мiжнародных i рэгiянальных парла-менцкiх структур: Мiжпарламенцкая Асамблея АСЕАН (у якасщ назiральнiка), сусветная Асамблея Мiжпарламенцкага саюза, Мiжпарламенцкая Асамблея Еуразiйскай эканамiчнай супольнасщ, Мiжпарламенцкая Асамблея Садружнасцi Незалежных Дзяржау, Парламенцкая асамблея Чарнаморскага эканамiчнага супрацоунiцтва. Беларускiя парламентарыi пры-нялi удзел у назiраннi за выбарамi у Казахстане, Расii, Турк-мешстане i Украiне.
Вынiкi
У 2012 годзе развщцё парламента у пэунай ступенi адлюстро-увае спробы рэфармаваць яго ролю i прынцып фармiраван-ня: было праведзенае значнае абнауленне дэпутацкага корпусу, змененая пал^ычная арганiзацыя дэпутатау, павял1чанае прадстаунiцтва юраушкоу сярэдняга узроуню i г. д. Тым не менш, пакуль цяжка сказаць, щ праведзеныя змены пацягнуць за сабой трансфармацыю функцый i ролi парламента. Магчы-ма, яны застануцца выключна фармальнымi. Варта адзначыць, што па вынiках выбарау найвышэйшае кiраунiцтва парламента засталося практычна без зменау.
У астатнiм дзейнасць парламента збольшага адпавядала складзеным пасля 1996 года правiлам. У заканадаучым працэ-се парламент паслядоуна трымаецца вызначанай ролi, якая прадугледжвае дапрацоуку i прыняцце законапраектау, рас-працаваных урадам цi Адмiнiстрацыяй прэзiдэнта. Актыу-насць самiх дэпутатау у шщыяванш новых законау нязначная.
У 2012 некалью знiзiлася знешнепалiтычная актыунасць парламента, што можна патлумачыць як працягам знешнепа-лiтычнай iзаляцыi i вычарпанасцю альтэрнатыуных накiрун-кау актыунасцi, так i падрыхтоукай да выбарау.
