Пандемия covid-19 и значительно пострадавшие секторы экономики: механизмы поддержи в США Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Пандемия С0Ш-19 и значительно пострадавшие секторы экономики: механизмы поддержи в США

Ковалева Татьяна Константиновна,

кандидат юридических наук, Доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова E-mail: tatyana-kovaleva@inbox.ru

В статье обозначены основные инструменты и механизмы поддержки значительно пострадавших секторов экономики в США в условиях пандемии коронавируса. Обозначено, что специальный раздел IV подписанного президентом США 27 марта 2020 г. Закона «О помощи, содействии и экономической безопасности в связи с коронавирусом» (Закон), направлен на помощь особенно пострадавшим секторам экономики, проблемным индустриям, крупному и среднему бизнесу. Раздел IV "Экономическая стабилизация и поддержка значительно пострадавших секторов экономики Соединенных Штатов" (Title IV - Economic Stabilization and Assistance to Severely Distressed Sectors of the United States Economy) Закона проанализирован как ключевой документ. Названы основные группы субъектов предпринимательства, которые вправе получить финансовую помощь, даны квалифицирующие требования к ним. Обозначены основные условия получения финансовой помощи бизнесом «индустриального блока» в рамках Индустриальной программы (Industry Program), другими видами бизнеса в рамках Общих программ (General Programs) и средним бизнесом в рамках Программы для среднего бизнеса (Mid-Sized Business Program). Показаны изменения в институциональной системе, охарактеризованы вновь образованные структуры в системе законодательной и исполнительной власти - комиссия Конгресса по надзору за Министерством финансов и Советом управляющих Федеральной резервной системы (Congressional Oversight Commission-COC) и Управление специального главного инспектора по восстановлению после пандемии (Office of the Special Inspector General for Pandemic Recovery), определены их полномочия в сфере контроля расходования средств.

Ключевые слова: COVID-19, значительно пострадавшие секторы экономики, Индустриальная программа, Общие программы, Программа помощи среднему бизнесу.

LQ S Q.

е

сэ см о см со

По мере разрастания пандемии COVID-19 экономика всех пострадавших стран переживает сильнейший экономический спад, все больше ин-дустрий в различных странах мира входят в перечень проблемных, существенные потери несет бизнес. По мнению экспертов, пандемия уже в июле 2020 г. приведет к длительной рецессии экономики [1]. Остановка экономической активности в связи с карантином и социальным дистанцированием способствовали возникновению кризиса на финансовых рынках, однако адекватные обстоятельствам ответные меры экономической политики затронутых стран способны предотвратить еще более негативные тенденции экономического развития. Каждая из стран разрабатывает и применяет свой инструментарий выхода из кризиса и поддержки проблемных отраслей и секторов экономики. Опыт США, где власти предложили проблемным индустриям и всему бизнесу, пострадавшим в результате пандемии, системные меры поддержки, может быть рассмотрен в контексте возможной адаптации отдельных механизмов и инструментов другими странами.

Ключевым нормативным правовым актом, направленным на оказание помощи значительно пострадавшим секторам экономики (Severely Distressed Sectors), стал принятый Конгрессом США и подписанный президентом США 27 марта 2020 г. Закон «О помощи, содействии и экономической безопасности в связи с коронавирусом» (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act -далее - Закон или CARES Act), который установил систему экстраординарной поддержки экономики США в размере $2 трлн [2]. Основные положения CARES Act определены целями законодателя, главными задачами которого стало создание институтов, механизмов и инструментов поддержки экономики, проблемных индустрий, крупного, среднего и малого бизнеса [3] в условиях пандемии COVOD-19. Специальный раздел CARES Act -Раздел IV "Экономическая стабилизация и поддержка значительно пострадавших секторов экономики Соединенных Штатов" (Title IV - Economic Stabilization and Assistance to Severely Distressed Sectors of the United States Economy) [4] прямо адресован значительно пострадавшим секторам (severely distressed sectors) экономики.

В соответствии с положениями CARES Act (Sec. 4003) в распоряжение Министерства финансов США (United States Department of Treasury) из Валютного стабилизационного Фонда США (Exchange Stabilization Fund) поступает $500 млрд для выдачи кредитов, гарантий по кредитам и для

предоставления другого рода финансирования с целью помощи бизнесу, штатам или муниципальным образованиям, пострадавшим от COVID-19. Потенциальными получателями помощи из указанной выше суммы, публичное администрирование которой будет осуществляться Министерством финансов США, уполномоченным определить систему предписаний, правил и процедур получения таковой, будет бизнес трех групп. Первая группа бизнеса, подпадающая под Индустриальную программу (Industry Program), включает особый так называемый "индустриальный блок", состоящий из трех секторов: гражданская авиация, грузовые перевозки, а также любые секторы, имеющие критическое значение для обеспечения национальной безопасности США (businesses critical to maintaining national security - Sec. 4003 (b)(3). Во вторую группу входят любые другие секторы бизнеса, субъекты предпринимательства которых подпадают под квалифицирующие требования блока Общих программ (General Programs). И, наконец, третий блок помощи, адресно предназначенный для среднего бизнеса, администрируется через Программу помощи среднему бизнесу (Midsized Business Program). В соответствии с положениями Закона (Sec. 4003-1(a) (b)(c) из общей суммы $500 млрд на финансирование секторов "индустриального блока" выделяется $46 млрд из которых $25 млрд предназначено для гражданской авиации, $4 млрд - для бизнеса в сфере грузовых перевозок и $17 млрд - для поддержки бизнеса, критически значимого с точки зрения обеспечения безопасности США. Остальная часть выделенных Конгрессом США средств в размере $454 млрд (Sec.4003-2) предназначена для пострадавших от пандемии широкого круга субъектов (Other Eligible Businesses - OEB) любой сферы бизнеса, и, при этом, в зависимости от ряда условий, помощь может быть предоставлена как в рамках платформы Общих программ (General Programs), так и в рамках платформы Программы для среднего бизнеса (Mid-Sized Business Program).

В Законе закреплены правовые конструкции, определяющие квалифицирующие требования к субъектному составу потенциальных субъектов предпринимательства, имеющих право на получение финансовой помощи в рамках каждого из вышеуказанных программ. Так, в специальном "индустриальном" блоке, объединяющем три проблемные индустрии, определено, что получателем прямой финансовой помощи в виде кредита или гарантий по кредиту на срок не более 5 лет (Sec. 4003 (2) (D) может быть субъект предпринимательской деятельности, созданный, зарегистрированный по законодательству США и расположенный на территории США, осуществляющий любым образом прямо или косвенно гражданские перевозки, грузовые перевозки и деятельность в областях, имеющих критическое значение для обеспечения национальной безопасности страны (Sec. 4003 - c (2) (H)). Закон содержит императивное установление о том, что большая часть хозяй-

ственной деятельности потенциального получателя помощи и большее число работников такового должны находиться на территории США. При этом, указанные требования не исключают возможности получения финансовой помощи в рамках названной программы американскими филиалами европейских компаний в случае, если таковые отвечают вышеизложенным требованиям [5]. Наряду с четкими правовыми конструкциями, позволяющими регулятору принимать решение по вопросу о том, подпадает ли тот или иной субъект предпринимательства "индустриального блока" под квалифицирующие требования CARES Act, предложенный законодателем протокол также устанавливает необходимость проверки уполномоченным органом исполнительной власти США (в данном случае таковым является Министерство финансов США - Т.К.) фактов, удостоверяющих финансовые потери заявителя, их причинно-следственную связь (прямую или косвенную) с COVID-19, и, наконец, наличие фактических угроз бизнесу в связи с пандемией. Закон также устанавливает, что заявитель не должен находиться в процедуре банкротства. Дополнительные требования CARES Act императивно фиксируют необходимость того, что исполнение обязательств по возврату кредита должно быть "эффективно" обеспечено. Хотя Закон не указывает всех возможных способов обеспечения исполнения обязательств и четко не раскрывает значение категории "эффективность" (оставляя за Министерством финансов США решение как этих вопросов, так и вопросов определения порядка и процедур создания должных правовых инструментов обеспечения исполнения обязательств заемщиком по исполнению кредитного договора) (Sec.4003-(c ) (1) (A),(B), тем не менее ряд установлений Закона создают достаточную базу контрольного механизма государства за исполнением обязательств по кредитным договорам в случае заключения таковых компаниями "индустриального блока". Так, CARES Act (Sec. 4003 - d). предписывает Министерству финансов США не предоставлять кредит или гарантию по кредиту публичной компании указанного блока, если таковая не предоставит Министерству финансов варрант (warrant) или долевое участие (equity interest) в качестве инструмента обеспечения исполнения обязательств по возврату долга. В случае, если заемщиком выступает не публичная компания, то такой заемщик обязан предоставить Министерству финансов варрант, долевое участие или "старший" долговой инструмент (senior debt instrument). Далее, субъектам предпринимательской деятельности, входящим в перечень "индустриального блока" и претендующим на получение кредита, предписано выполнять ряд других, адресованных к ним требований. Этой категории заемщиков запрещен обратный выкуп долевых ценных бумаг и выплата дивидендов в течение срока действия кредитного договора и дополнительно на срок двенадцать месяцев со дня исполнения всех обязательств по возврату кредита.

сз о

со £

m Р

сг

от А

=Е

Заемщик, получив кредит, обязан по возможности поддерживать до 30 сентября 2020 г. уровень занятости зафиксированный на дату 24 марта 2020 г. и не допустить уменьшения такового более, чем на 10% по сравнению с уровнем на дату 24 марта 2020 г. (Sec. 4003- e (2)(C). Законодательно определено, что субъекты предпринимательской деятельности трех указанных секторов, обязаны продолжить свою деятельность в пределах, масштабах и в рамках расписаний, определяемых уполномоченными государственно-властными структурами. Так, например, Закон (Sec.4005) наделяет Министра транспорта США до 1 марта 2022 г. правом определять количество необходимых видов перевозок в рамках расписаний и полетных планов, существовавших на 1 марта 2020 г., а также регулировать расписание и масштаб других видов деятельности указанных субъектов, и в установленных пределах поддерживать таковые. И, наконец, CARES Act (Sec.4004) устанавливает ряд ограничений размера компенсаций высокооплачиваемых должностных лиц и топ-менеджеров компаний, которым были предоставлена финансовая помощь в рамках указанной программы "индустриального блока". Размер процентной ставки по указанным кредитам определен в Законе особым технико-юридическим средством - отсылочной конструкцией, устанавливающей, что эти ставки, насколько это практически возможно, должны быть не ниже, чем процентная ставка, основанная на рыночных условиях для сопоставимых кредитов, выданных до начала COVID-19 (Sec.4003 - c (2) (C).

Как указывалось выше средства, выделенные Конгрессом США в размере $454 млрд могут быть предоставлены для оказания финансовой помощи в рамках General Programs широкому кругу бизнеса любого размера, подпадающего под понятие OEB и пострадавшего от пандемии COVID-19, при условии соответствия субъектов предпринимательства ряду установленным в Законе критериям, и выполнении ими установленных Законом предписаний и ограничений. Аналогично вышеизложенному требованию к компаниям специального "индустриального блока", для получения финансовой помощи в рамках General Programs субъекты предпринимательства OEB в соответствии с положениями CARES Act должны быть созданы и зарегистрированы по законодательству США, располагаться на территории США, и при этом большая часть их хозяйственной деятельности и большее число их работников должны находиться на территории США. Заявитель обязан подтвердить (certify), что необходимость получения кредита вызвана неопределенными экономическими условиями (uncertainty of economic conditions), связанными с пандемией. Этой категории бизнеса, ^ как и компаниям "индустриального блока", запре-= щен обратный выкуп долевых ценных бумаг и вые плата дивидендов в течение двенадцати месяцев со дня исполнения всех обязательств по возврату ° кредита. И, наконец, аналогично "индустриального му блоку", для высокооплачиваемых должност-

ных лиц и топ-менеджеров субъектов предпринимательства, претендующих на получение помощи в рамках указанного вида программ, CARES Act (Sec.4004) императивно ограничивает размер компенсаций. Однако, в отличии от компаний "индустриального блока" и среднего бизнеса получатель средств в рамках General Programs не будет иметь существенных ограничений своих полномочий в других сферах управления персоналом (management of human resources) [6]. Касательно кредитной ставки законодатель использовал конструкцию аналогичную "индустриальному блоку", указав, что размер кредитной ставки по займам в рамках General Programs, должен быть, насколько это практически возможно, не ниже, чем процентная ставка, основанная на рыночных условиях для сопоставимых кредитов, преобладающих до вспышки COVID-19.

Наконец, заявленная в CARES Act Программа для среднего бизнеса (Mid-Sized Business Program), предназначена для оказания поддержки бизнесу, численность работников которого составляет не менее чем 500 и не более чем 10 000 человек, зарегистрированному по законодательству США, большая часть хозяйственной деятельности и большее число работников которого находится на территории США (Sec. 4003 -(c),(3)(D). Закон четко определят не только субъектный состав возможных участников указанной программы, но и устанавливает ряд требований к ним, включающих, в том числе, и существенные ограничения их деятельности в ряде сфер. Так, заявитель должен подтвердить (certify), что необходимость получения кредита вызвана неопределенными экономическими условиями, связанными с пандемией, а полученные средства будут использоваться исключительно для целей обеспечения текущих операций, при условии сохранения (retain) работодателем не менее 90% работников предприятия с выплатой таковым всех требуемых вознаграждений и пособий до 30 сентября 2020 г. Далее, обязанностью работодателя в случае получения кредита является восстановление (restore), на работу не менее 90% работников, числившихся у него по состоянию на 1 февраля 2020 г. в случае, если таковые были уволены в связи сокращением. Законодательно также определено, что работодатель обязан произвести все требуемые выплаты вознаграждений и пособий (all compensation and benefits) указанным лицам в срок, не превышающий четырех месяцев со дня снятия особого режима, введенного в связи с пандемией COVID-19. (COVID-19 public health emergency). Далее, в обязанности получателя кредита входит соблюдение запрета на использование внешнего аутсорсинга, запрета на расторжение работодателем коллективных трудовых договоров на весь период действия кредитного договора. Далее, Закон предписывает занимать нейтральную позицию по любым вопросам организации трудовых объединений на весь период действия кредитного договора. Хотя этой категории бизнеса также, как и другим вы-

шеуказанным заемщикам запрещен обратный выкуп долевых ценных бумаг и выплата дивидендов, важно указать, что для среднего бизнеса характер ограничения несколько мягче, так как здесь указанные действия возможны сразу после исполнения обязательств по возврату кредита. Законодатель достаточно четко определил размер кредитной ставки по указанной группе субъектов предпринимательства. Так, в соответствии указанием Закона (Sec. 4003 -(c),(3)(D-i) кредитная ставка должна соответствовать рискам и рыночным условиям, не превышая при этом 2% годовых. При этом на период по меньшей мере 6 месяцев проценты могут не начисляться с возможностью продления этого срока Министерством финансов США. Важно отметить, что механизмов списания задолженности для указанных субъектов не предусмотрено. И, наконец, для этой категории субъектов предпринимательства также установлены максимальные размеры компенсаций для должностных лиц и менеджеров высшего звена.

Вышеизложенное показывает, что законодатель использовал концепцию со сложносоставной многоэлементной структурой объектов регулирования и инструментов регулятивного воздействия, а именно: предоставление средств проблемным индустриям и бизнесу идет параллельно с ограничением их прав, органы исполнительной власти приобретают новые, достаточно обширные, но имеющие строго определенный по срокам действия формат, полномочия, включающие, в том числе, полномочия по осуществлению вновь установленных форм контроля деятельности бизнеса. Характерной спецификой анализируемого нормативного правового акта является то, что законодатель предоставил значительные полномочия органам исполнительной власти по публичному администрированию Закона, прямо оставляя на усмотрение регуляторов решение ряда сущностных вопросов правоприменения и зафиксировав достаточно широкий круг установлений, позволяющих таковым разрабатывать и определять все необходимые порядок и процедуры. В соответствии с CARES Act (Sec.4018) в структуре Министерства финансов США на пятилетний период создается дополнительное подразделение, возглавляемое Специальным главным инспектором по восстановлению после пандемии (Special Inspector General for Pandemic Recovery), в задачи которого входит контроль за должным администрированием программ помощи бизнесу и расходованием средств из федерального бюджета. Далее, в соответствии с положениями CARES Act (Sec.4020) Конгрессом США на пятилетний срок (до 30 сентября 2025 г.) создана специальная комиссия Конгресса по надзору за Министерством финансов и Советом управляющих Федеральной резервной системы (Congressional Oversight Commission-COC). Указанный орган наделяется широким кругом полномочий, включающих право затребовать любые документы в связи с программами федеральной помощи, проводить слушания, вызывать

необходимых лиц для дачи отчетов и объяснений, получать информацию по вопросам своей компетенции от органов исполнительной власти. В соответствии с положениями Закона в обязанности вышеназванной комиссии будет также входить представление Конгрессу США каждые 30 дней отчетов об администрировании программ Министерством финансов и Советом управляющих Федеральной резервной системы, о воздействии указанных программ помощи на экономику США и финансовые рынки, о том, насколько указанные механизмы способствуют повышению прозрачности рынка и минимизации долгосрочных затрат налогоплательщиков [7].

Обзор основных механизмов и инструментов государственной поддержки проблемных секторов экономики США, включающих индустрию гражданской авиации и перевозок, секторы, имеющие критическое значение для обеспечения безопасности страны, средний бизнес и других субъектов предпринимательства, показывает отличительные характеристики американского подхода, основанного на идентификации и картировании значительно пострадавших секторов экономики и последующей классификацией таковых. Определение групп и категорий субъектов предпринимательства, требующих поддержки государства, сопровождается установлением квалифицирующих требований к ним, выявлением сфер и оптимальных инструментов ограничений полномочий субъектов - получателей кредитов. Закрепление системы ограничительных установлений в законе сопровождается фиксированием инструментов обеспечения исполнения обязательств заемщиками, уточнением миссии, задач, функций и полномочий соответствующих государственных структур с предоставлением этим органам дополнительных полномочий временного характера и созданием системы контрольных механизмов, направленных на соблюдение порядка и процедур должного администрирования и использования выделенных средств.

Литература

1. Winck, B.JP Morgan officially forecasts a coronavirus-driven recession will rock The US and Europe by July. Markets Insider, March 13, 2020. https://markets.businessinsider. com/news/stocks/coronavirus-fuel-recession-forecast-us-europe-economic-july-market-jpmorgan-2020-3-1028994637; Black, E. IMF predicts virus-driven collapse as business confidence plunges to lowest level in history. The New Daily Finance News. Apr 15, 2020. Режим доступа https://thenewdaily.com.au/finance/finance-news/2020/04/15/coronavirus-imf-recession/.

2. The CARES act Works for All Americans. См. Официальный сайт Министерства финансов США. Режим доступа https://home.treasury. gov/policy- issues/cares.

сз о со от m Р от

от А

=Е

3. Подробнее о мерах поддержки малого бизнеса в период пандемии в США см.: Ковалева Т.К. Пандемия COVID-19 и поддержка малого бизнеса в США: институциональные аспекты, инструменты и механизмы// Финансовые рынки и банки. 2020, № 2.

4. Здесь и далее по тексту см. Закон «О помощи, содействии и экономической безопасности в связи с коронавирусом» (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act-CARES) цит. по тексту с официального сайта Библиотеки Конгресса США Электронный ресурс. - Режим доступа: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/748/text

5. Canino, J. et al. US Cares Act: Relief Available to US Subsidiaries of European Companies. Publications and Events. W&C08 Apr.2020. режим доступа https://www.whitecase.com/ publications/alert/us-cares-act-relief-available-us-subsidiaries-european-companies

6. CARES Act Summary for Public Finance. March 30,2020. Dorsey Publications https://www. dorsey.com/newsresources/publications/client-alerts/2020/03/cares-act-summary-for-public-finance

7. Congressional Research Service. COVID-19 Congressional Oversight Commission. April 2,2020.режим доступа https://crsreports. congress.gov/product/pdf/IN/IN11304

LQ S Q.

e

о

CM

о

CM CO

COVID19 PANDEMIC AND SEVERELY DISTRESSED SECTORS OF ECONOMY: SUPPORT TOOLS IN THE uNITED STATES

Kovaleva T.K.

Moscow State University

Key aspects of the current trends in contemporary COVID19 pandemic severely distressed sectors' of economy support tools and mechanisms are listed. Title IV "Economic Stabilization and Assistance to Severely Distressed Sectors of the United States Economy" of the signed in 27 of March 2020 "Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act" is analyzed. Eligible recipients of the financial aid are named, qualifying requirements are indicated and analyzed. Overview of the programs (Industry Program, General Programs, Mid-Sized Business Program) is presented. The US recently created authorities - Congressional Oversight Commission (COC) and the Office of the Special Inspector General for Pandemic Recovery - are indicated as controlling institutions, empowered to conduct oversight of programs and spending related to the COVID-19 pandemic.

Keywords: COVID19, Severely Distressed Sectors of Economy, Industry Program, General Programs, Mid-Sized Business Program

references

1. Winck, B.JP Morgan officially forecasts a coronavirus-driven recession will rock The US and Europe by July. Markets Insider, March 13, 2020. https://markets.businessinsider.com/ news/stocks/coronavirus-fuel-recession-forecast-us-europe-economic-july-market-jpmorgan-2020-3-1028994637; Black, E. IMF predicts virus-driven collapse as business confidence plunges to lowest level in history. The New Daily Finance News. Apr 15, 2020. https://thenewdaily.com.au/finance/fi-nance-news/2020/04/15/coronavirus-imf-recession/.

2. The CARES act Works for All Americans. https://home.treasury. gov/policy-issues/cares.

3. See in more details, Ковалева Т.К. Пандемия COVID-19 и поддержка малого бизнеса в США: институциональные аспекты, инструменты и механизмы// Финансовые рынки и банки. 2020, № 2.

4. Library of Congress. https://www.congress.gov/bill/116th-con-gress/house-bill/748/text

5. Canino, J. et al. US Cares Act: Relief Available to US Subsidiaries of European Companies. Publications and Events. W&C08 Apr.2020. https://www.whitecase.com/publications/alert/us-cares-act-relief-available-us-subsidiaries-european-companies

6. CARES Act Summary for Public Finance. March 30,2020. Dorsey Publications https://www.dorsey.com/newsresources/pub-lications/client-alerts/2020/03/cares-act-summary-for-public-finance

7. Congressional Research Service. COVID-19 Congressional Oversight Commission. April 2,2020. https://crsreports.con-gress.gov/product/pdf/IN/IN11304