CC BY
199
Таким образом, избирательное законодательство Российской империи начала XX в. носило консервативный характер, используя правила и процедуры, применявшиеся для выборов городских и земских собраний в XIX в. Изменения касались второстепенных условий проведения выборов и не затрагивали самого главного — не предполагали закрепления за российскими подданными прав избирать и быть избранными, не обеспечивали и юридической защиты этих прав.
И. Н. Олегина* П. Н. МИЛЮКОВ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ
Павел Николаевич Милюков (1859—1943) — видный политический деятель дореволюционной России, лидер кадетской партии. Окончил Московский уни-
* Кандидат исторических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет.
И. Н. Олегина
щиты избирательных прав, соответственно жалобы подавались «на допущенные при выборах неправильности и нарушение установленного порядка» в течение трех дней после дня голосования. Первоначальное рассмотрение жалоб происходило соответственно уровню обжалуемых действий в уездной или губернской комиссиях по делам о выборах, а затем они могли быть окончательно обжалованы в кассационном порядке в высшем надзорном органе — Правительствующем Сенате.
Для отмены итогов голосования должны были иметься веские основания. Например, незаконный допуск какого-нибудь лица к участию в выборах мог быть основанием для отмены результатов, только если это лицо было избрано. Если таких лиц было несколько, то выборы отменялись, если исключение их голосов из общей массы было способно арифметически изменить результаты выборов.
Заключительная проверка правильности проведения выборов осуществлялась самой Г осударственной Думой. Дума, руководствуясь не только юридическими формальностями, но и оценивая, насколько широкий характер приобретали злоупотребления в процессе выборов, принимала окончательное решение о признании полномочий депутатов. Стадия парламентского утверждения полномочий уже являлась окончательной, последней инстанцией, ставившей точку в процедуре обжалования избирательных нарушений. Признание или непризнание полномочий депутатов как вопрос политический, а не правовой, решался с учетом политических позиций всех членов Думы.
108
верситет, талантливый историк (занимался под руководством В. О. Ключевского и П. Г. Виноградова). В 1877 г. добровольно участвовал в русско-турецкой войне 1877—1878 гг. Участвовал в студенческом движении, в 1881 г. был арестован за участие в сходке и исключен из университета (с правом поступления на следующий год). Уже после окончания университета чтение Милюковым курса лекций в Нижнем Новгороде вызвало недовольство властей, он был уволен из Московского университета с запрещением преподавания и выслан в Рязань. В 1897—1899 гг. читает лекции в Болгарии и Македонии. В 1899 г. — возвращается в Петербург. За речь на собрании памяти П. Л. Лаврова (1900 г.) был арестован, ему было запрещено жить в столицах, в 1902 г. отбывал наказание в петербургской тюрьме «Кресты» (освобожден досрочно по ходатайству В. О. Ключевского перед императором Николаем II).
Все выше сказанное говорит, что П. Н. Милюков, не будучи представителем самых радикальных взглядов, испытал на себе ту несвободу, которая существовала в Российской империи на рубеже веков.
В 1902—1905 гг. П. Н. Милюков выступал с лекциями в Болгарии, Великобритании, Франции, США. Встречался с революционерами, живущими в эмиграции, в числе их и с В. И. Ульяновым (Лениным), но новых встреч не последовало.
В 1902—1905 гг. участвует в работе нелегального журнала «Освобождение», одним из организаторов которого он был. Уже в это время оформились его политические взгляды, сердцевину которых составлял конституционализм. Его пребывание за рубежом содействовало ознакомлению с политической культурой Запада и укреплению в понимании необходимости утверждения конституционного строя так же и в России. Его американские лекции 1903—1904 гг. были изданы в 1905 г. в Чикаго под названием «Россия и ее кризис».
Между тем, в России складывается предреволюционная ситуация: оживление земско-либерального движения, банкетная кампания 1904 г., наконец, события 9 января 1905 г., всколыхнувшие страну и означавшие начало революции. Главным требованием общественности в борьбе с самодержавием стало требование созыва полноправного народного представительства, что реализовалось, хотя и не в полной мере, в царском указе 17 октября 1905 г. и в законодательных актах по созыву I Государственной Думы.
П. Н. Милюков, вернувшись в Россию, принимал активное участие в политической борьбе, предшествующей учреждению народного представительства в форме Государственной Думы.
В царском Манифесте 17 октября 1905 г. провозглашалась наделенная законодательными правами Государственная Дума. Однако становление русского конституционализма проходило очень трудно: созыв Государственной Думы по Указу царя — это еще не конституция. Конституционно-демократическая партия, оформившаяся на учредительном съезде 12—18 октября 1905 г., считала своей главной задачей закрепление законом российского конституционализма и парламентаризма.
-Ф-
И. Н. Олегина
109
-Ф-
В 1990—2000-е гг., когда народное представительство в форме Государственной Думы (речь не идет о тождестве избирательного закона и механизма функционирования) вновь появилось в России, интерес к тому, первому опыту начала XX в. возрос необычайно.1 Среди авторов статей и монографий на эту тему Б. В. Ананьич, Р. Ш. Ганелин, В. С. Дякин, А. В. Гоголевский, В. А. Демин, А. Н. Медушевский, В. В, Шелохаев и др. Много внимания уделяется и тому вкладу в становление российского парламентаризма, который был сделан П. Н. Милюковым.2
Как лидер конституционно-демократической партии П. Н. Милюков принимал участие в политической борьбе, предшествовавшей учреждению народного представительства в форме Государственной Думы. Официально председателем ЦК партии кадетов (со II съезда — 4—11 января 1906 г. — к основному наименованию добавлено: партия «народной свободы») Милюков стал с марта 1907 г.
Милюков руководил деятельностью фракции кадетов в I и II Государственных Думах, не будучи ее депутатом. Он был депутатом Думы только III и IV созывов.
Сохранилась «Справка Департамента полиции на П. Н. Милюкова» от апреля 1913 г., в которой характеризуется его деятельность в I и II Думах: «Хотя Милюков и не был избран в число членов Государственной Думы первого и второго созывов, тем не менее он не пропускал почти не одного Думского заседания и нельзя допустить, что посещения его в качестве лидера партии ограничивались одной лишь любознательностью, несомненно, он влиял на Думскую фракцию своей партии в духе своих установившихся воззрений, определенно выраженных предыдущей его политической деятельностью, приведшей его к отбыванию тюремного заключения» (курсив текста).3 Эта запись свидетельствует о неусыпном наблюдении полиции за Милюковым, установленным еще в дни его молодости. Но ясно одно: его связь с думской фракцией кадетов во времена I и II Дум была очень тесной. I Государственная Дума была созвана во исполнение Манифеста царя от 17 октября 1905 г. Это был переломный момент революции: натиск на-
1 Назовем лишь некоторые издания: Власть и реформы. От самодержавия к советской России / Ред. кол.: Б. В. Ананьич (отв. ред.) и др. СПб., 1996 (часть 6 и 7); Демин В. А. Государственная Дума России (1906—1917): механизм функционирования / Под ред. д. и. н., проф. В. В. Шелохаева. М., 1996; Гоголевский А. В. Очерки истории русского либерализма XIX—начала XX века. СПб., 1996; Русский конституционализм от самодержавия к конституционно-парламентской монархии [Сб. документов] / Сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М., 2001; Русский конституционализм в период думской монархии [Сб. документов] / Сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М., 2003.
2 Вандалковская М. Г. П. Н. Милюков, А. А. Кизеветтер: История и политика. М., 1992; Думо-ва Н. Г. 1) Либерал в России: трагедия несовместимости. Исторический портрет П. Н. Милюкова. М., 1993. Ч. 1; 2) П. Н. Милюков. Россия на рубеже веков // Историч. портреты. М., 1991; 3) П. Н. Милюков // Политическая история России в партиях и лицах. М., 1993; Галямичева Н. Н. Думская деятельность П. Н. Милюкова: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 1996; П. Н. Милюков: историк, политик, дипломат: Материалы междунар. науч. конф. Москва, 26—27 мая 1999 г. М., 2000.
3 П. Н. Милюков: историк, политик, дипломат. С. 545.
110
К 100-летию Государственной Думы
-Ф-
родных масс (всеобщая октябрьская политическая стачка) был настолько силен, что справиться с ним можно было только пойдя на уступки в политической области. Такой уступкой было провозглашение политических свобод и решение о возможности перехода к конституционному правлению, как ни неприятно было для Николая II само слово «конституция». Он не оставлял надежды вернуться на исходные позиции.
После 17 октября 1905 г. началась разработка Основных законов о выборах и законы эти не отвечали в полной мере тем представлениям о народном представительстве, которые были у идеологов партии кадетов, так что предстояла серьезная борьба за утверждение основ конституционного строя.
В I Государственной Думе кадеты были ведущей фракцией, собравшей 42% голосов, и это было благоприятным обстоятельством, которое следовало использовать для закрепления, насколько возможно, основ конституционализма. С февраля 1906 г. Милюков (вместе с И. В. Гессеном) был редактором газеты «Речь» и автором почти всех ее передовиц.
Милюков разрабатывал стратегию и тактику партии кадетов, убеждал в необходимости сохранить те основы парламентаризма, которые тогда закладывались. Между тем, представители многих провинциальных организаций кадетской партии придерживались более радикальных позиций во время работы в Думе, и он стремился убедить их в необходимости компромисса.
Когда был опубликован Закон о выборах в Государственную Думу (11 декабря 1905 г.), все увидели отступление от тех принципов, которые были заложены в Манифесте 17 октября (выборы — не прямые, не равные, не всеобщие, не демократические). Дума не имела права касаться целого ряда вопросов государственного управления, а исполнительная власть — правительство — подчинялась только царю и не зависела от Думы. К тому же над Думой возвышалась вторая палата — Государственный Совет.
27 апреля 1906 г. начала работу I Государственная Дума. Свои представления и пожелания о том, какой должна быть Дума, депутаты вложили в «Адрес», который был ответом на тронную речь государя. В него вошло и требование отмены смертной казни (вспомним, что это было время, когда свирепствовали военно-полевые суды) и требования аграрной программы кадетов.
Первая Дума просуществовала 72 дня. После принятия ею резолюции о полном недоверии правительству и требования его отставки император издал 7 июля
1906 г. Указ о роспуске Думы. Избирательный закон не изменялся.
Кадетская фракция внесла в Думу большое количество законопроектов. Из них принят (но не введен в жизнь) был один — «Об отмене смертной казни»: «Смертная казнь никогда и ни при каких обстоятельствах не может быть назначаема».1
1 Русский конституционализм от самодержавия к конституционно-парламентской монархии. С. 291.
И. Н. Олегина
111
-ф-
Но этот закон не успел вступить в законную силу, так как не был представлен на утверждение Государственного Совета в связи с роспуском палаты.
На роспуске первой Думы настоял П. А. Столыпин. Он был назначен председателем Совета министров при сохранении поста министра внутренних дел. Столыпин имел свой план реформ. Лишь после проведения аграрной реформы, нацеленной на разрушение общины и создание в крестьянстве класса собственников, он предлагал провести политические реформы. Но аграрная программа Столыпина расходилась с аграрной программой кадетов, требовавших отчуждения помещичьих земель и наделения ими крестьян. А депутаты-крестьяне были еще более радикальны в своих требованиях.
Для работы во второй Думе, где кадеты получили всего 123 места (24% голосов), Милюков разработал новую тактику, которая получила название «правильной осады правительства и бережения Государственной Думы». Она была одобрена на IV съезде конституционных демократов 24—28 сентября 1906 г. Милюков предлагал заняться в Думе позитивным законодательством, сотрудничая при этом с правительством. В избирательной платформе на выборах во вторую Думу кадеты на первый план выдвигали задачу укрепления народного представительства с тем, чтобы добиться закона о всеобщих выборах.1
Однако курс кадетов на законотворчество во второй Думе расходился с тем планом преобразований, который был задуман П. А. Столыпиным. Столкновение по агарному вопросу было неизбежным.
Большинство фракции кадетов, тесно связанное с низовыми организациями партии, было против наметившегося сотрудничества между руководством партии и премьером. «Вопреки Милюкову большинство фракции настояло на внесении в Думу антиправительственного законопроекта „Об упразднении военно-полевых судов“, при обсуждении которого 13 марта кадеты получили одобрение левой части Думы и солидарно с ней обвинили правительство в организации бессудных убийств».2
«Столыпин предложил Милюкову тайное свидание для выработки условий компромисса», свидание имело место, но, в конечном счете, из этого ничего не вышло, так как руководство кадетской партии его не одобрило.3 К тому же, как отмечает А. В. Гоголевский, «все жесты доброй воли со стороны руководства кадетов могли иметь для Столыпина значение лишь в том случае, если бы они касались главных для него аграрных законопроектов. По ним же согласия достичь не удалось...».4
Роспуск Думы последовал 3 июня 1907 г. В том же Манифесте царя избирательный закон был изменен таким образом, чтобы обеспечить послушную правительству Думу. Это получило название третьеиюньского переворота.
-Ф-
1 Русский конституционализм.
2 Там же. С. 29.
3 Там же. С. 29—30.
4 Там же. С. 30.
С. 27.
112
Р. Ш. Ганелин приводит интересный факт (по бумагам С. Е. Крыжановского в Бахметьевском архиве в США). Крыжановскому Столыпин дал задание разработать новый избирательный закон (3 июня 1907 г.). Когда же было дано это поручение? Оказывается, переворот был задуман сразу же после созыва Первой Думы 26 апреля 1906 г. «Мысль об изменении избирательного закона возникла у И. Л. Горемыкина (т. е. еще до Столыпина. — И. О.) чрез несколько дней после открытия Первой Думы», — писал Крыжановский В. Н. Коковцову в 1929 г.1
Проект этот был запущен позднее, когда правительство узнало результаты выборов во вторую Думу.
«Власть надеялась на то, что новая избирательная система даст ей возможность проводить свой политический курс без противодействия Думы. Надежды эти в конечном счете не оправдались, хотя третья Дума и просуществовала весь положенный ей по закону срок.
Впрочем, с самого начала, — пишет Р. Ш. Ганелин, — надежды получить готовую к сотрудничеству с царизмом Думу сочетались со стремлением к полной ее ликвидации».2
Итак, III Г осударственная Дума была избрана по новому избирательному закону. Права менять избирательную систему без согласия Думы у правительства не было. Поэтому издание нового избирательного закона было государственным переворотом. Можно сослаться на волю монарха, но ведь он обещал не издавать законы без согласия Думы. Выборы в III Думу, проведенные по новому избирательному закону и в условиях спада революции, совершенно изменили партийный состав Думы. Кадеты составили малочисленную фракцию, 52 депутата, неспособную бороться за собственные законопроекты.
Третья Государственная Дума начала работать в период общественной апатии, после подавления революции 1905—1907 гг. Резко сократилась численность кадетской партии и активность ее организаций на местах.
Однако Милюков продолжал настраивать партию на парламентскую работу даже в этих сложных условиях. Кадеты должны были предлагать свои законопроекты, при этом единственно на кого они могли рассчитывать в Думе — это на партию октябристов. Однако последние не откликнулись ни на одно из законодательных предложений кадетов.
В руководстве кадетской партии были расхождения по поводу возможностей отстаивать и продвигать программу развития русского конституционализма парламентским путем, ту программу, которая была заявлена еще в перводумском адресе кадетов. «Избранный Милюковым путь сохранения Думы во что бы то ни стало противоречил стратегии кадетов, предусматривавшей реформирование самодержавия в конституционно-правовое государство», — пишет А. В. Гоголевский.3
1 Власть и реформы. С. 537.
2 Там же. С. 546.
3 Русский конституционализм в период думской монархии. С. 17.
И. Н. Олегина
113
-ф-
Однако в конфликте по аграрному вопросу кадеты заняли принципиальную позицию, отстаивая свою программу принудительного отчуждения помещичьих земель в интересах крестьянства.1
20 декабря 1908 г. кадеты внесли петицию, осуждавшую власти за увеличение смертных приговоров и казней участников революционного движения. Петиция была не принята.2
В самой партии шли дискуссии о возможностях русского конституционализма. Линия Милюкова, положительно отвечавшего на этот вопрос, встречала возражения его коллег — Н. Н. Кутлера, Ф. И. Родичева.3
На четвертой сессии III Думы (1911 г.) кадеты внесли законопроекты об отмене смертной казни, неприкосновенности личности, свободе совести и реформе местного самоуправления. Ситуация в Думе несколько изменилась после трагической гибели П. А. Столыпина в 1911 г. Но и при правительстве Коковцова сдвигов в направлении развития идей конституционализма не произошло.4
Надо сказать, что дух безвременья, некоторой безысходности пронизывают выступления П. Н. Милюкова перед избирателями в период III Думы.5
Милюков пишет: «Связь избирателей с депутатами есть необходимый залог для того, чтобы конституционный строй в России действительно вошел в жизнь».6 Он с полной ответственностью относится к своему выступлению перед избирателями; он хотел бы, чтобы слушатели-избиратели имели право выступить на встрече, но этого права они на встрече не имели (не по вине оратора, конечно).7
Он отмечает, что положение его партии в Думе — «не есть положение влиятельной группы».8 Интересен его анализ рассмотрения в Думе бюджета: «почти половина бюджета (47%) совсем не подлежит изменениям и сокращениям народных представителей», а из остальных 53% составляют такие расходы, которые убавить трудно (винная монополия, железные дороги, затраты на жалование). Было предложение во второй Думе расширить бюджетные права Думы, но последовал отказ.9 Но если правительству самому надо что-нибудь менять, оно «вовсе не стесняется этими правилами, обязательными лишь для Думы».10
Жалуется он и на то, что «Думе еще не хватает и полных знаний о бюджете. От нее умышленно скрыто как раз то, что ей нужно знать». «Государственный
-Ф-
1 Русский конституционализм. С. 18.
2 Там же. С. 19.
3 Там же. С. 20.
4 Там же. С. 26.
5 Милюков П. Н. Третья Государственная Дума и деятельность в ней фракции народной свободы: По докладам с.-петербургского депутата П. Н. Милюкова собраниям избирателей на Васильевском острове и Петербургской стороне. СПб., 1909.
6 Там же. С. 3.
7 Там же. С. 4.
8 Там же.
9 Там же. С. 21.
10 Там же.
114
контролер должен был бы быть полезным помощником народному представительству при критике бюджета». Между тем, он «не поставлен наблюдателем над министерствами», а сам входит в кабинет министров как равноправный член его.1 Далее: Дума не может получить «протоколов межведомственных совещаний», на которых обсуждались суммы, прежде чем окончательно приниматься в бюджет.2
В общем, у него взгляд довольно пессимистический: «Итак, Г ос. Дума не могла показать своей воли. Она показала лишь свои скромные желания». Он пишет даже о «бессилии» Думы.3
Выборы в IV Государственную Думу проходили тоже по Закону от 3 июня
1907 г. Кадеты получили 59 мандатов, 98 мандатов получили октябристы и 48 — прогрессисты. Эти партии, имея 205 мест, могли проводить совместные законопроекты (у правых было только 185 мест). IV Дума, начавшая работать в 1912 г., имела возможность содействовать укреплению конституционного строя. Такая идея была выдвинута председателем IV Государственной Думы октябристом М. В. Родзянко. Однако провести в жизнь идею единых действий этих трех фракций в законодательной области было не так просто. Сторонники блокирования с октябристами остались в меньшинстве на проходившей в феврале 1913 г. конференции кадетов. Конференция пришла к выводу о том, что добиваться изменения режима через законодательную деятельность Думы можно лишь «изменив избирательный закон, реформировав Г осударственный Совет и учредив ответственное перед Думой министерство.4 Это, по сути дела, было подтверждением концепции Милюкова о «трех замках».
Однако все упиралось в нежелание правительства идти по пути реформ. Коковцов заявил, что правительство вынуждено считаться с самодержавной волей царя.5
Многие законопроекты, принятые думским большинством, застревали в комиссиях. 24 мая 1913 г. Милюков сделал заявление на заседании ЦК кадетской партии о реформаторском бессилии Думы, а в 1913 г. (11 октября) в «Речи» писал
о беспочвенности иллюзий о серьезном преобразовании России с помощью Думы 3 июля.6
В 1914 г. Россия вступила в первую мировую войну. Лидер фракции кадетов Милюков выступал за войну до победного конца. В августе 1915г. в условиях тяжелейших поражений Милюков выступил в Думе инициатором создания «Прогрессивного блока» под лозунгом создания правительства общественного до-
1 Милюков П. Н. Третья Государственная Дума. С. 24.
2 Там же. С. 25.
3 Там же. С. 29.
4 Русский конституционализм в период думской монархии. С. 30.
5 Там же. С. 31.
6 Там же. С. 32—33.
О. А. Гаврилова
верия. Тем самым возобновлялась конфронтация с режимом, от которой кадеты отказались с началом войны.
1 ноября 1916 г. Милюков выступил в Думе с резкой речью, в которой обличал правительство, его политику, императрицу, всякий раз повторяя: «Что это — глупость или измена?» Речь Милюкова была запрещена для печати.
В дни Февральской революции 1917 г. Милюков как один из членов Временного комитета Государственной Думы вел переговоры с представителями Исполнительного комитета Петроградского совета о создании Временного правительства. В первом составе Временного правительства Милюков занимал пост министра иностранных дел. Он пытался добиться сохранения монархии до созыва Учредительного собрания.
В дни Февральской революции, когда большинство членов ЦК Кадетской партии высказывалось против монархии полагая, «что бороться за ее восстановление нежелательно и бесцельно» (слова В. А. Оболенского), Милюков вдруг высказался за монархию.1 А через три дня, после отречения Николая II, он «горячо убеждал» Михаила Александровича вступить на престол.2
За пределами нашей статьи остается вся последующая деятельность П. Н. Милюкова, а также его работы и высказывания по вопросам внешней политики.
П. Н. Милюков сыграл выдающуюся роль в становлении российского парламентаризма, отстаивая в условиях самодержавия последовательно демократические принципы, на которых должна строиться деятельность Государственной Думы, необходимость соблюдения прав и свобод граждан, в том числе свободы совести, свободы слова, неприкосновенности личности. Его участие в работе Государственной Думы содействовало становлению механизма ее функционирования.
О. А. Гаврилова*
РОССИЙСКИЙ МИРАБО. Ф. И. РОДИЧЕВ — ДЕПУТАТ ЧЕТЫРЕХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ
Известная деятельница конституционно-демократической партии А. В. Тыр-кова-Вильямс, давая краткую характеристику кадетам-перводумцам, писала о нем: «Всякий парламент мог бы гордиться таким сочленом, образованным, тон-
1 Думова Н. Г. Кадетская партия в период Первой мировой войны и Февральской революции. М., 1988. С. 105 (Думова использует рукопись В. А. Оболенского).
2 Там же. С. 105.
* Ассистент кафедры новейшей истории России исторического факультета Санкт-Петербургского университета.
