CC BY
701
26
В. И. Короткевич*
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА РОССИИ В ПРОШЛОМ И НАСТОЯЩЕМ
Конституционная дуалистическая монархия 1906—1917 гг.
В 2005 г. исполняется 100 лет парламентаризму в России. В 1905 г. последний русский самодержец Николай II под давлением революции и поражения в войне с Японией был вынужден согласиться на реформирование государственного строя Российской империи.
Вначале власть попыталась воплотить концепцию «правительственного конституционализма», предполагавшую дополнение абсолютизма совещательными учреждениями квазипредставительного характера. Непосредственно началом разработки проекта такого парламента стало обращение министра земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолова к Николаю II с предложением введения выборной земской Думы для предварительного рассмотрения важнейших законопроектов. 18 февраля 1905 г. на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина был дан рескрипт, поручавший ему председательствование в Особом совещании для разработки проекта. Окончательно проект был утвержден на совещании в Петергофе в июле 1905 г., под председательством императора Николая II, с участием великих князей и ряда государственных деятелей и воплотился в ряде документов (Манифест 6 августа 1905 г., «Учреждение Государственной Думы», Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.).
В Манифесте 6 августа Николай II дал понять подданным, что намерен учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном документе: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов».1 Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. «Булыгинская дума» получала право обсуждать все законопроекты, бюджет, отчет государственного контроля, давать по их поводу заключения. После обсуждения в Думе законопроекты направлялись в Государственный Совет, а постановления Совета для окончательного утверждения поступали монарху на «Высочайшее благовоззрение». В конфликт-
* Преподаватель Академической гимназии Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Т. XXV. Ст. 26656. С. 637—638.
В. И. Короткевич
27
-Ф-
ной ситуации исполнительная власть имела право внести вопрос непосредственно в Государственный Совет, который обладал правом рассматривать дело без заключения Думы. Ответственность высшей администрации перед Думой не предусматривалась. Положение о выборах устанавливало многоступенчатые выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий имущественный ценз. Депутатов в Думу предполагалось избирать на губернских избирательных собраниях, членами которых должны были быть выборщики, представляющие соответствующие курии. В выборах не участвовали женщины, лица моложе 25 лет, учащиеся, воинские чины, состоящие на действительной военной службе, бродячие инородцы, иностранные подданные.
Но «Булыгинская дума» так и не была созвана. Всеобщая политическая забастовка в октябре 1905 г. вынудила монархию провозгласить создание законодательной Государственной Думы. Программа политических реформ, предложенная С. Ю. Витте, предусматривала также изменение положения о выборах в Государственную Думу и обновление Государственного Совета.
Манифест был подписан Николаем II в Петергофе 17 октября 1905 г. в присутствии великого князя Николая Николаевича, министра двора В. Б. Фредерикса и С. Ю. Витте. Одновременно император утвердил представленный Витте всеподданнейший доклад, в котором излагались основные положения программы деятельности правительства. В тот же день Манифест и утвержденный императором всеподданнейший доклад были официально опубликованы. Эти два законодательных акта содержали положения, не во всем между собою согласованные. Так, если в Манифесте речь шла об одном законодательном учреждении — избираемой подданными императора Государственной Думе, то в докладе говорится
о придании законодательной функции, наряду с Г осударственной Думой, реформируемому Государственному Совету. Для устранения этого противоречия был издан Манифест 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы».
Манифест 17 октября 1905 г. даровал населению основные права (неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний, союзов). Провозглашалось расширение избирательных прав. Манифест устанавливал и принцип контроля Государственной Думы над исполнительной властью. В разделах 2—4 закреплялся статус членов Государственной Думы, ее председателя и секретарей на основе некоторой самостоятельности по отношению к исполнительной власти. Статья 14 устанавливала принцип «свободного мандата» (неподотчетность депутата избирателям) и полную свободу мнений в рамках депутатской деятельности. В ст. 16 закреплялся принцип депутатской неприкосновенности, который ограничивался возможностью задержания депутата при совершении преступного деяния. В целом положение депутатов укреплялось, так как ранее для их задержания достаточно было лишь решения судебной власти.
В разделе 5 «О предметах ведения Государственной Думы» ей предоставлялось право законодательной инициативы, хотя и в ограниченном варианте, так как инициатива изменения Основных законов оставалась у монарха. Дума по-
-Ф-
28
лучала право обращаться с запросами к представителям высшей администрации, включая министров. Однако это право нивелировалось правом министров отказаться от разъяснений Думе по государственным соображениям. В случае же конфликта между Думой и министрами заявления парламента о незаконных действиях министров подлежали рассмотрению императором, для чего передавались в Государственный Совет.
Произошли изменения и в статусе Государственного Совета. Акт «О переустройстве Учреждения Государственного Совета» фактически превратил его в верхнюю палату парламента. Из административного он трансформировался в полупредставительный орган: половина членов назначалась монархом, половина — избиралась обществом. Путем косвенных выборов в Государственный Совет избирались представители православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, университетов, Совета торговли и мануфактур и его местных комитетов, биржевых комитетов и купеческих управ. Устанавливался 9-летний срок полномочий Государственного Совета с обновлением трети состава каждые 3 года.
Роль Думы и Государственного Совета в законодательном процессе уравнивалась: равное право законодательной инициативы, отклонения законопроектов, запросов должностным лицам. Взаимоотношения Государственного Совета и Думы строились на принципах взаимного контроля: думский законопроект мог быть отклонен Государственным Советом, а законопроект, предложенный Госсоветом, требовал обязательного одобрения Думы. Спорные ситуации разрешала комиссия, образованная обеими палатами. Однако право окончательного принятия закона оставалось у императора. По его указанию отклоненный одной из палат закон мог быть повторно внесен на рассмотрение в течение той же сессии. В то же время законопроекты, одобренные обеими палатами, но не утвержденные императором, не могли рассматриваться повторно.
Следующим этапом конституционных реформ стало внесение соответствующих изменений в Свод основных государственных законов. Их новая редакция была утверждена Николаем II 23 апреля 1906 г. (за 4 дня до открытия I Государственной Думы). В Основных законах власть попыталась обставить провозглашенные Манифестом 17 октября законодательные права Государственной Думы разнообразными ограничениями. Законодательная власть отныне осуществлялась императором совместно с Государственным Советом и Государственной Думой. При этом сфера законодательной инициативы обеих палат была существенно ограничена. Император сохранял право абсолютного вето. Основные законы устанавливали, что их пересмотр отныне может происходить лишь по почину императора. Право императора на издание указов в порядке верховного управления создавало возможности для широкой интерпретации принятых законов, а право объявлять военное или исключительное положение позволяло выводить целые местности из-под действия обычного законодательства. Достаточно противоречивой была гл. 9 «О законах». Устанавливалась невозможность принятия новых законов без одобрения Госсовета, Государственной Думы и без
-Ф-
В. И. Короткевич
29
-Ф-
утверждения императора (ст. 86). В то же время в период прекращения заседаний Думы предусматривалась возможность принятия правительством с согласия императора актов, имеющих силу закона. После возобновления заседаний надлежащий законопроект должен был вноситься на рассмотрение Думы в течение первых двух месяцев, в противном случае он прекращал свое действие (ст. 87).
А в сфере финансовых полномочий Основные законы наделяли парламент фактически законосовещательными полномочиями. Госсовет и Дума вправе были обсуждать и утверждать бюджет, но отклонение бюджета не влекло за собой значительных правовых последствий. В этом случае в силе оставался последний утвержденный в установленном порядке бюджет, а министерства получали кредиты в «размерах действительной потребности». Кроме того, парламентскому обсуждению и контролю не подлежали важные статьи бюджетных расходов: расходы Министерства императорского двора, чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и предвоенные приготовления. Государственные займы для покрытия расходов также устанавливались императором.
Проведенная инкорпорация новых конституционных законов в правовую систему самодержавного государства существенно ослабила законодательную силу представительных учреждений. Положения гл. 1 «О существе верховной самодержавной власти» смещали реальный центр власти в пользу императора. Они закрепляли прерогативы монарха в области руководства вооруженными силами, внешней политикой, государственным аппаратом и т. д. Монарх назначал и увольнял главу кабинета, министров, главноуправляющих; обладал правом чеканки монеты; осуществлял в полном объеме внешнюю политику России; являлся главнокомандующим над вооруженными силами. Созыв парламента, продолжительность сессий, перерыв заседаний в течение года определялись указами монарха. Преобразованный в октябре 1905 г. по западноевропейскому образцу Совет министров был ответственен только перед императором. Законодательные учреждения лишались возможности контролировать исполнительную власть. Дума и Госсовет наделялись лишь правом обращаться с запросами в Совет министров и с жалобами на неправомерность действий правительства к Сенату и монарху. При этом министры не обязаны были давать отчет Думе и Госсовету, хотя министры имели право принимать участие в их работе.
Столь же призрачным оказывался и контроль парламента над вооруженными силами. Если Дума не утверждала к 1 мая закон о ежегодном наборе в армию и флот, то набор производился на основании указа императора.
В итоге возникла обновленная конструкция российской государственной власти. О том, что представлял собой сложившийся в 1905—1907 гг. в России строй, существуют различные точки зрения. Отсутствие системы общественного и правового контроля над монархией и администрацией позволило критикам дореволюционного российского парламентаризма говорить о мнимом конституционализме в России. Так, видный немецкий философ и социолог М. Вебер называл его псевдоконституционализмом, отмечая «монополистическое положение» Совета министров, при котором «министры могут распоряжаться как хотят при-
-ф-
30
зрачным парламентом, созданным их же машиной управления и лишенным того влияния, которое он мог бы иметь, если бы был обеспечен правом».1
Советские историки, вслед за В. И. Лениным, иронически называли Основные законы монархической конституцией, а новый государственный строй — абсолютизмом, прикрытым лжеконституционными формами, представлявшим собой временную уступку самодержавия и сохранявшим его авторитарную при-роду.2 В новейшей работе А. Н. Медушевского «Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе», автор, так же как и М. Вебер почти столетие назад, склонен считать созданный в России в 1905— 1906 гг. политический режим «мнимым конституционализмом».3
И все же большинство дореволюционных исследователей российского права считало Основные законы, изданные Николаем II 23 апреля 1906 г., конституцией. В своем фундаментальном исследовании «История либерализма в России. 1762—1914» В. В. Леонтович доказывал, что Основные законы 1906 г. «представляли собой именно подлинную конституцию».4 В 1908 г. в Петербурге вышла публикация законодательных актов с примечаниями и вступительной статьей Л. Слонимского. Показательно название сборника: «Конституция Российской империи. Высочайшие манифесты о народном представительстве. Основные законы. Положения о Государственной Думе и Г осударственном Совете. Законы о выборах, об усиленной и чрезвычайной охране, о личных и общественных правах граждан, о свободе печати, об общественных союзах и публичных собраниях».5
Видный российский либеральный политический деятель В. А. Маклаков постфактум, уже находясь в эмиграции, оценивал появление Основных законов в 1906 г. как событие эпохальное: «Была объявлена настоящая конституция, и власть Самодержца сделалась ограниченной по закону. Люди, которых воспитывали в убеждении, что Россия от неограниченного самодержавия неотделима, дожили до того, что слово „Самодержец“ стало историческим титулом, а термин „неограниченный'1 был вычеркнут, как не отвечающий существу нашего строя. С этих пор Россия стала конституционной страной; представительство сделалось неотъемлемым фактором государственной жизни. Россия могла развиваться только по линии соглашения между исторической властью и обществом. Без их согласия ничего изменить было нельзя. А настойчивость общества, поддержка
1 Вебер М. Переход России к псевдоконституционализму II Синтаксис. Париж, 1990. № 27. С. 35.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. М., 1958. Т. 17. С. 359.
3 Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 430—432, 629.
4 Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762—1914. М., 1995. С. 537.
5 Конституция Российской империи: Высочайшие манифесты о народном представительстве. Основные законопроекты Положения о Государственной Думе и Государственном Совете. Законы о выборах, об усиленной и чрезвычайной охране... I С примеч. и вступит. ст. Л. Слонимского. СПб., 1908.
В. И. Короткевич
31
-Ф-
представительства широким общественным мнением, давала ему и юридический перевес над исторической властью. Такова мысль Основных законов 1906 г. В этих законах были неудачные частности, которые легко было исправить. Но верна была основная идея, на которой была построена конституция. Конституция образовалась на равнодействующей двух противоположных тенденций, явилась результатом уступки старых традиций запросам общественности. Объективная необходимость указала линию, где должно было быть примирение».1
Как известно, Основные законы действовали в России с 1 января 1835 г. Однако они не имели атрибутов истинных основных законов, не были защищены народным представительством от нарушения со стороны государственной власти и потому не могли называться конституцией. Новые же Основные законы в редакции 1906 г. по юридической силе и по содержанию своему были вполне аналогичны тому, что на Западе называется конституцией.
Во-первых, в них даровались и гарантировались личные и политические права граждан, которые, с одной стороны, обеспечивали участие народа во власти, а с другой — ставили пределы вмешательству государственной власти в личную и общественную жизнь (например, свобода слова, передвижения, свобода союзов, печати и т. п.). Таким образом, закладывался правовой статус личности, и россияне из подданных императора превращались в граждан страны.
Во-вторых, в Основных законах давалось конституционное понятие закона. Закон и акт в порядке верховного управления стали различаться с точки зрения их формы и юридической силы. Акты верховного управления отныне считались актами подзаконными. Законы вступали в действие только после обнародования их Сенатом (до 1906 г. допускалось действие необнародованных законов, «тайне подлежащих», — так называемого секретного законодательства). Законы не имели обратной силы (за исключением случаев, когда в самом законе содержались положения об его обратной силе). Устанавливалось, что закон мог быть отменен только силой закона. Четко были разделены основные и обыкновенные законы, и первые были наделены наибольшей силой обязательного действия и поставлены выше всех остальных, в том смысле, что обыкновенные законы (так же как и чрезвычайные указы в порядке верховного управления, наделяемые временной силой законов) не могли нарушать основных законов и были действительны при условии непротиворечия их основным законам.
Наконец, Основные законы устанавливали пределы власти императора и определяли устройство Государственной Думы и Государственного Совета, в компетенцию которых входила законодательная деятельность, их место в системе государственных учреждений.
Именно эти черты Основных законов 1906 г., являясь типичными и существенными для всех вообще конституций, делали российские Основные законы
-Ф-
1 Маклаков В. А. Власть и общественность на закате старой России (Воспоминания). Приложение к «Иллюстрированной России». Париж, 1936. С. 599—600.
32
фактически конституцией, а государство, по форме правления, — конституционной дуалистической монархией. Законодательная власть принадлежала парламенту и государю, а исполнительная власть в центре — императору и бюрократии, на местах — бюрократии и органам общественного самоуправления.
В последнее время такая оценка Основных законов 1906 г. получает все большее распространение в отечественной литературе.
В начале XX в. в течение одиннадцати лет современники могли наблюдать становление, деятельность и гибель первого народного представительства. Можно привести многочисленные — чаще всего раздраженные, преувеличенные и несправедливые — негативные оценки исторической роли российского парламентаризма, принадлежащие свидетелям его недолгого века. Пожалуй, наиболее категорично в этом смысле высказался философ и публицист В. В. Розанов: «...в Государственной Думе четырех созывов, — писал он, — не было с самого же начала ровно ничего государственного; у ней не было самой заботы о Государственном и Государевом деле, и она только как кокотка придумывала себе разные названия или прозвища, вроде „Думы народного гнева“, и тому подобное. Никогда, ни разу в Думе не проявилось ни единства, ни творчества, ни одушевления. Она всегда была бесталанною и безгосударственною Думою».1
Что же представляла собою российская Государственная Дума, вызывавшая столь противоречивые чувства и мнения современников?
В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой была Государственная Дума. Первоначально в ее состав должно было входить 524 депутата. Они избирались по сложной схеме, предусматривавшей многостепенные выборы по четырем куриям — землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Для землевладельцев действовал земельный, для значительной части горожан — имущественный ценз. В качестве уступки веяниям времени на избирательные права не были распространены традиционные в российском законодательстве ограничения по вероисповеданию, касавшиеся прежде всего еврейского населения империи. В то же время от выборов устранялась значительная часть населения — женщины, военнослужащие, молодежь в возрасте до 25 лет, не получившие избирательных прав. Не могли избирать и быть избранными лица, осужденные за преступление, находящиеся под судом и следствием, а также признанные несостоятельными должниками. Однако на практике случалось, что по результатам выборов, проводившихся в спешке, депутатами становились и люди, находившиеся не в ладах с законом. В I Г осударственную Думу таких было избрано около 20 — в основном крестьяне, обвинявшиеся в мелких правонарушениях и не отбывавшие тюремного срока. В связи с досрочным роспуском Думы никого из них так и не успели лишить депутатских полномочий. Среди немногих думцев, имевших уголовную судимость и отбывавших срок, самой известной фигурой был ближайший сорат-
1 Розанов В. В. Религия. Философия. Культура. М., 1992. С. 365.
В. И. Короткевич
ник В. И. Ленина, руководитель социал-демократической фракции IV Государственной Думы Р. Малиновский. В молодости он сидел в тюрьме за кражу. Однако государственные органы не возбудили дела об отзыве этого депутата, так как он состоял платным осведомителем Департамента полиции.
В роли верхней палаты выступал преобразованный Государственный Совет. Учрежденный в 1810 г. по разработанному М. М. Сперанским плану как высшее законосовещательное учреждение Российской империи, в феврале 1906 г. Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента.
Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.
Император имел право в любой момент до окончания пятилетнего срока деятельности Думы своим указом распустить ее, одновременно назначив время проведения новых выборов и срок созыва Думы нового созыва. Во время же «прекращения занятий» Думы Совет министров, согласно ст. 87 Основных законов, мог в случае необходимости представлять на утверждение императора законодательные акты, не рассматривавшиеся палатами или не принятые ими. После начала работы Думы нового созыва соответствующий законопроект должен был в двухмесячный срок вноситься в Думу, а в противном случае уже принятая помимо законодательных палат мера прекращала действие. При этом, однако, власть не имела права вносить таким экстраординарным образом изменения в Основные законы, равно как и в законы, устанавливавшие полномочия и порядок деятельности обеих палат — Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета, и в законы о выборах в них.
Император и правительство нередко использовали ст. 87 Основных законов. В период между роспуском I Государственной Думы и началом работы II Думы (июль 1906 г.—февраль 1907 г.) со ссылкой на 87 статью Основных государственных законов было принято 60 актов.1 В их числе: 14 актов, связанных с осуществлением карательной политики (в частности — введение военно-полевых судов с ускоренным судопроизводством); 18 — с правительственной политикой реформ (среди них — указ от 9 ноября 1906 г., положивший начало проведению столыпинской аграрной реформы); 24 — по вопросам текущего управления (главным образом, в связи с истечением сроков договоров с торгово-промышленными и транспортными фирмами); 4 — по делам военного ведомства.2 В период второго междудумья (июнь—октябрь 1907 г.) было принято 18 актов.3 Столкнувшись с трудностями последующего утверждения указов, что роняло престиж верховной власти, а также в связи с кампанией в прессе и Думе против чрезвычайного указ-
-Ф-
1 Голиков А. Г., Круглова Т. А. Источниковедение отечественной истории. М., 2000. С. 226.
2 Там же.
3 Там же.
34
ного законодательства, император и правительство стали пользоваться статьей осмотрительно (за 1907—1914 гг. было издано всего 26 актов) и лишь во время войны, действительно по необходимости, стали обращаться к 87-й статье часто: между 1914 г. и 8 февраля 1917 г. было издано 654 акта.1 Большинство чрезвычайных постановлений так и осталось формально временными.
К предусмотрительно включенному в Основные законы праву роспуска Думы до истечения ее полномочий короне пришлось прибегнуть дважды. Первые две Думы, радикальные по составу, не нашли (да и не могли найти) общего языка с «исторической властью». В итоге последняя пошла на государственный переворот, вопреки Основным законам, без одобрения законодательными палатами, издав одновременно с роспуском II Думы 3 июня 1907 г. новый избирательный закон.
Можно ли считать российскую Государственную Думу парламентом в общепринятом в мировой практике смысле слова? И в дореволюционной, и в современной литературе на этот счет можно встретить самые различные, зачастую противоположные точки зрения.
Ведущий исследователь истории российского парламентаризма В. С. Дякин отмечал, говоря о Думе начала века: «...Государственная Дума того времени в общем имела ряд существенных прав, и я думаю, что можно, с оговоркой, что она не могла определять состав правительства, все-таки говорить, что это был первый в России опыт существования парламента, но опыт очень запоздалый, потому что тогда, когда в России только стали создавать вот это узкоцензовое представительное учреждение, в ведущих странах мира уже переходили к всеобщему избирательному праву. Россия запаздывала со многим, запоздала она и с этим».2
Как это ни парадоксально, с установлением конституционной монархии борьба общества с верховной властью не только не закончилась, а обострилась: Николай II мечтал о превращении парламента в законосовещательный орган, а общественность — об ослаблении роли монарха в управлении. Николай II дважды — в октябре 1913 г. и июне 1914 г. — пытался превратить Государственную Думу и Государственный Совет в законосовещательные палаты. Однако оба раза его инициатива не находила поддержки ни где-нибудь, а в назначаемом им самим и ему подотчетном Совете министров, и он вынужден был от нее отказаться. На предложение Л. Тихомирова, сделанное в мае 1911 г., пересмотреть Основные законы с целью превратить Думу в совещательную ассамблею, П. Столыпин
1 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII—начало XX вв). СПб., 2000. Т. 2. С. 156—157.
2 Выступление В. С. Дякина на вечере «Государственная Дума вчера и сегодня. 1906—1917— 1993» 10 ноября 1993 г. II Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX—начала XX века: Сб. статей памяти Валентина Семеновича Дякина и Юрия Борисовича Соловьева. СПб., 1999. С. 19.
В. И. Короткевич
35
-ф-
ответил: «Все эти прекрасные теоретические рассуждения на практике оказались бы злостной провокацией и началом новой революции».1
Но, вопреки желанию императора, законодательный парламент уверенно вживался в общую структуру русской государственности. В общество все глубже проникали идеи парламентаризма. Думская деятельность стала, говоря словами П. Н. Милюкова, «неотъемлемой чертой русской действительности».2
После Февральской революции развитие государственности протекало противоречиво вследствие продолжающейся войны, экономического кризиса в стране и так называемого двоевластия: с одной стороны, Временного правительства, санкционированного Временным комитетом Государственной Думы, с другой — советами, образованными по всей стране народными массами, которые мало сочувствовали идее истинного парламентаризма. Постепенно Временное правительство присвоило себе до созыва Учредительного собрания всю полноту законодательной и исполнительной власти. Оно провозгласило Россию республикой, объявило полную политическую амнистию, демократические свободы, заменило полицию народной милицией, демократизировало местное управление. Решение же принципиальных вопросов — государственное устройство, аграрный вопрос, заключение мира — было отложено до созыва Учредительного собрания.
С февраля по октябрь 1917 г. в стране существовал государственный строй, который трудно подвести под существующие в науке дефиниции. Россия была демократической республикой, но фактически без парламента, в которой старый государственный порядок был разрушен, а новый установлен не был, в результате чего уровень законности в управлении страной сравнительно с дореволюционным временем постепенно понижался, пока не дошел до нуля, сделав возможным свержение правительства. Лишь в перспективе, после созыва Учредительного собрания, если судить по избранным в него членам от различных политических партий, среди которых большевиков насчитывалось лишь около 25%, Россия имела бы реальные шансы превратиться в парламентскую республику.
-Ф-
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В первых в истории России выборах в Государственную Думу (26 марта— 20 апреля 1906 г.) приняла участие половина избирателей. В итоге голосования подавляющее большинство получили партии, находившиеся в оппозиции к власти. 27 апреля первый в истории Российской империи орган народного представительства, обладавший законодательными правами, приступил к работе.
С открытием Государственной Думы было связано много надежд. Сотрудник Канцелярии Дум всех четырех созывов Я. В. Глинка в своих воспоминаниях пи-
1 Витенберг Б. Политический опыт российского парламентаризма (1906-очерк II Новый журнал. 1996. № 1. С. 166.
2 Милюков П. Н. Воспоминания: 1859—1917. М., 1990. Т. 2. С. 11.
1917): Исторический
36
сал: «Интерес публики к заседаниям Государственной Думы был огромный. Обширные помещения Таврического дворца не могли вместить толпы, жаждущей получить пропуск на заседания. Пришлось столик вынести во двор и там производить раздачу билетов. Очередь стояла от Литейного до Таврического».1
Председателем Думы был избран кадет С. А. Муромцев — профессор римского права Московского университета, адвокат, гласный Московской Думы. В своей первой (и, кстати, единственной) речи он призвал депутатов вести себя так, как подобает народным избранникам. Короткая, но пафосная, председательская речь вызвала гром аплодисментов, ибо подчеркивала то, что отрицалось властью, но что формально произошло со времени опубликования Высочайшего Манифеста 17 октября: монарх самодержавный превратился в монарха конституционного.
I Государственная Дума (апрель—июль 1906 г.) с самого начала своей деятельности продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. В ответ на «тронную речь» царя 5 мая 1906 г. Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, разработки аграрной реформы, упразднения Государственного Совета и т. д. Через восемь дней председатель Совета министров И. Л. Горемыкин отверг все требования Думы. Последняя, в свою очередь, провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Правительство проигнорировало решение Думы и в дальнейшем предоставляло на ее рассмотрение лишь незначительные законопроекты. За 72 дня своей работы Первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. Основанием для роспуска
I Государственной Думы послужило обсуждение аграрного вопроса. Для Российской империи, в которой крестьяне составляли 75% населения, эта проблема была первоочередной. Обсуждение I Государственной Думой проектов решения аграрной проблемы было расценено самодержавием как выход за пределы ее компетенции. Указом царя Дума была распущена, войдя в историю как «Дума народного гнева».
II Государственная Дума (20 февраля—3 июня 1907 г.) по своему составу оказалась еще более левой с четким партийным размежеванием (левые партии получили более 40% мест). Втрое сократилось число беспартийных депутатов. Многие видные деятели главенствовавшей в I Думе партии кадетов во Вторую Думу не попали. Привлеченные к суду за так называемое «Выборгское воззвание», они были лишены избирательных прав и остались за стенами Таврического дворца.
Вторая Дума оказалась плохим партнером правительству, вступившему на путь реформ. Последовал второй тур противостояния двух ветвей власти. В цен-
1 Глинка Я. В. Одиннадцать лет в Государственной Думе. 1906—1917: Дневник и воспоминания. М., 2001. С. 42—43.
В. И. Короткевич
37
-ф-
тре обсуждения вновь оказался аграрный вопрос. Трудовики внесли проект, требовавший отмены помещичьего землевладения. Кадеты попытались достичь компромисса между аграрной политикой П. А. Столыпина и требованиями трудовиков. Это вызвало критику со стороны левых.
Характерно, что большинство заседаний второй Думы, как и первой, было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве «народной избранницы», не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей.
В конечном счете, подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 г. вторая Дума, просуществовав всего 103 дня, была распущена. Поводом для роспуска послужили требования П. А. Столыпина лишить депутатов от социал-демократической партии депутатской неприкосновенности в связи с обвинениями в подготовке военного переворота. Одновременно с роспуском Думы было объявлено об изменении закона о выборах.
Общий итог законодательной работы второй Думы был удручающим. Основное время законодателей ушло на конфронтацию с властью и процедурные вопросы. За 72 дня деятельности I Государственной Думы Николай II утвердил 222 законодательных акта, и из них только один рассматривался в парламенте и был им одобрен.1 Над законами Дума работала всего две недели, и неудивительно, что проекты правительства остались даже не рассмотренными в комиссиях. Они перешли затем в третью Думу. Что касается законопроектов, инициированных самими депутатами, то они играли совершенно второстепенную роль. За 102 дня работы Думы второго созыва Николай II утвердил 390 законодательных актов, и из них только два обсуждались и были одобрены парламентом.2
Относительно плодотворная деятельность парламента началась после изменения избирательного закона, получившего в историографии название третье-июньского переворота.
Новый избирательный закон 3 июня 1907 г. обобщал опыт выборов в две Государственные Думы, в земства и городские Думы и ставил целью создать такое представительство, которое бы могло эффективно работать в рамках действующих законов. Закон изменил представительство от отдельных групп населения: доля голосов от крестьянства и рабочих была уменьшена, а от землевладельцев и представителей крупного бизнеса — увеличена. Одновременно сокращалось число депутатов, представлявших в палате национальные окраины империи. Но именно это позволяло власти рассчитывать отныне на конструктивную, в рам-
-Ф-
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
С. 266.
2 Там же.
38
ках существующей государственной системы, деятельность законодательных палат. И до определенной степени этот расчет в 1907—1914 гг., особенно в эпоху III Думы, пока правительству еще хватало политической воли проводить реформаторский курс, начатый первым российским премьер-министром С. Ю. Витте и продолженный П. А. Столыпиным, оправдался.
Третья Дума (ноябрь 1907—июнь 1912 г.) — единственная из четырех проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок. Выборы в нее существенно изменили соотношение политических сил. В результате изменения избирательного закона цензовые граждане, которые имели опыт участия в земских и городских выборах, получили 65% голосов, что и обеспечило стабильность Думы.
Фактически в Думе сложились два неустойчивых блока — правооктябристский и центристский (или октябристско-кадетский). Неустойчивость блоков объяснялась существовавшими между помещиками и крупной буржуазией противоречиями. Правое крыло Думы стремилось восстановить пошатнувшееся в ходе капиталистической эволюции положение дворянства, укрепить самодержавную власть. «Союз русского народа» не признавал конституционные реформы. В этой ситуации октябристы — сторонники конституционализма — вынуждены были лавировать между правыми и кадетами. Существование неустойчивого большинства в Думе, решающая роль «центра» в лице октябристов позволяли правительству использовать Думу в качестве инструмента для решения задач буржуазного реформирования России.
III Государственная Дума, по замыслу П. А. Столыпина, должна была принять серию законов, обеспечивающих проведение аграрной, военной, судебной реформ, реорганизацию местного управления, народного образования, изменение положения национальных меньшинств и рабочего класса. Однако равновесие «третьеиюньской системы» было нарушено. Поражение революции активизировало крайне правых. Помещики и бюрократия стали оказывать активное сопротивление политике реформ. Государственный Совет провалил ряд законопроектов (о вероисповедании, о местном и волостном суде, о введении волостных земств). Одновременно правительственный курс подвергся критике как справа, так и слева. Споры вызывала аграрная реформа Столыпина. В этой ситуации П. А. Столыпин использовал ст. 87 Основных законов, которая позволяла в чрезвычайных обстоятельствах издавать временные положения без участия Думы. Так, в 1911 г. во время думских каникул был принят закон о введении земств в западных губерниях. Это нарушило сложившийся в «третьеиюньской монархии» баланс сил. Один из лидеров октябристов, А. Гучков, в знак протеста сложил с себя звание председателя Думы и выступил инициатором перехода «Союза 17 октября» в оппозицию правительству в связи с усилением в его политике реакционных тенденций. В речи на конференции октябристов в ноябре
1913 г., говоря о «прострации», «маразме» и «внутреннем омертвении» государственного организма России, он высказался за переход партии от «лояльного» отношения к правительству к усилению давления на него парламентскими мето-
-ф-
В. И. Короткевич
39
-ф-
дами. Отказ П. А. Столыпина от сотрудничества с Думой лишил правительство общественной поддержки.
После гибели П. А. Столыпина в 1911 г. назначенный на пост председателя Совета министров В. Н. Коковцов уже не смог найти общего языка с Думой. Приближение новых выборов активизировало деятельность депутатского корпуса. Октябристы обвинили Государственный Совет в срыве законодательной деятельности и потребовали его реформирования. Предполагалось обновить состав Госсовета и предоставить все законодательные полномочия Думе. Кроме того, Дума подняла вопрос о влиянии Григория Распутина на государственные дела. Правые, напротив, выступили в пользу возвращения к основам самодержавия и ограничения полномочий представительного органа. Черносотенные организации даже предложили распустить Думу.
За пять лет своего существования Дума рассмотрела 2572 законопроекта, из которых только 205 было выдвинуто самими депутатами.1 Большинство из них было посвящено частным вопросам. Среди законов, имеющих общегосударственное значение, следует выделить: закон от 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении», принятый в связи с проведением столыпинской аграрной реформы; закон о страховании рабочих от несчастных случаев и по болезни; закон о введении местного самоуправления в западных губерниях и другие. В целом же из 2197 утвержденных Думой законопроектов большинство составляли законы о сметах различных ведомств и управлений.
Четвертая и последняя в истории самодержавной России Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период — канун мировой войны. По составу она мало отличалась от третьей. Разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.
В результате выборов в Четвертую Государственную Думу правительство оказалось в еще большей изоляции, так как октябристы окончательно перешли в легальную оппозицию. В атмосфере растущего в обществе напряжения в марте
1914 г. состоялись два межпартийных совещания с участием представителей кадетов, большевиков, меньшевиков, эсеров, левых октябристов, прогрессистов, беспартийных интеллигентов, на которых обсуждались вопросы координации деятельности левых и либеральных партий с целью подготовки внедумских выступлений. Начавшаяся в 1914 г. мировая война временно притушила разгоравшееся оппозиционное движение. В Думе прозвучали призывы к гражданскому миру, единению общества для отпора врагу. Кадеты и октябристы пообещали поддержку правительству, трудовики призвали подчинить интересы революции интересам обороны страны. Совет министров был наделен чрезвычайными полномочиями и с июля 1914 по июнь 1915 г. принял 285 чрезвычайных указов.
-Ф-
1 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений... С. 268—269.
40
Однако уже в июле—августе 1915 г. Дума вновь подвергла правительство критике. Поражения на фронте, влияние Распутина и императрицы Александры Федоровны на решение государственных дел сплотили оппозицию. В августе — сентябре 1915 г. большинство депутатов Государственной Думы (236 депутатов из 442) объединились в Прогрессивный блок, программа которого предусматривала создание «министерства доверия», изменение приемов управления, признание свободы вероисповеданий, пересмотр законов 1890 и 1892 г. о земствах, политическую амнистию, подготовку закона об автономии Польши и т. д.
Однако Николай II не уступил Думе. Успехи на фронте летом 1916 г. послужили поводом для возврата к старым способам управления: были прерваны заседания Думы, запрещены земские съезды, принят закон об усилении полицейского надзора. 1 ноября 1916 г. лидер кадетской партии П. Н. Милюков на заседании Думы обвинил правительство в измене и подготовке сепаратного мира с Германией. Он потребовал передачи Думе законодательных полномочий. Милюкова поддержало большинство Думы. Публикация речи Милюкова была запрещена цензурой, но ее текст мгновенно распространился по стране.
Кризисное состояние страны и надвигавшаяся революция заставили правые круги отказаться от парламентской борьбы и вступить на путь заговора. В декабре 1916 г. великий князь Дмитрий Павлович, князь Юсупов, депутат-националист В. Пуришкевич совершили убийство Распутина. В парламентских, промышленных и военных кругах распространение получил план отречения от престола Николая II в пользу сына или брата Михаила. Октябрист А. Гучков в конце
1916 г. вместе с группой офицеров вынашивал планы династического переворота (отречение императора Николая в пользу наследника при регентстве великого князя Михаила Александровича) и создания ответственного перед Думой министерства из либеральных политиков. Одновременно окружение царя настаивало на разгоне Государственной Думы. Дума обвинялась в том, что способствовала росту революционных настроений. 25 февраля 1917 г. с началом массовых выступлений против самодержавия, IV Государственная Дума была распущена. Больше она официально не собиралась, но формально и фактически существовала. Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 г. Временное правительство постановило распустить Думу в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание.
18 декабря 1917 г., одним из декретов Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.
Парламентаризм в России был нежеланным и неудобным для правящих кругов новшеством государственной жизни. Его становление происходило в постоянной борьбе с авторитаризмом исполнительной власти. Но, несмотря на ограниченность прав, Дума существенно влияла на механизм самодержавной власти. Она утверждала государственный бюджет, настаивала на выделении средств на строительство школ и церковных храмов, поддерживала социальное законодательство: законопроекты по вопросам защиты малоимущих, здравоохранения,
-ф-
В. И. Короткевич
41
-ф-
общественного призрения, страховому, пожарному делу, по борьбе со стихийными бедствиями. Предметом заботы Думы было преобразование местного управления и самоуправления, изменение земской избирательной системы с расширением круга избирателей; распространение земского самоуправления на Прибалтийские и Привислинские губернии, на Западную Сибирь. Большое внимание Дума уделяла законопроектам по правовым нормам, обеспечивающим осуществление полномочий власти и неприкосновенность отдельных лиц; по упорядочению паспортной системы, упрощающей паспортные оформления и облегчающей сношения с иностранными государствами. Существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы, а также вопросы государственной обороны и организации вооруженных сил.
Заслугой Думы явилась поддержка кредитования на модернизацию русской армии и восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей. Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.
Но помимо существенной, хотя и обставленной множеством ограничений, роли в законодательном процессе, Государственная Дума оказала и иное влияние на жизнь российского общества начала XX в.
Прежде всего, Дума стала наиболее открытым для общества высшим органом государственной власти империи. Гласность и прозрачность парламентского процесса достигались разнообразными путями. Большинство заседаний палаты были доступны для публики. Для посетителей, пожелавших наблюдать думские прения, отводились особые ложи в зале заседаний. Попасть в Таврический дворец можно было, приобретя так называемые именные билеты. Мощным средством информирования общества о работе народного представительства была пресса. Кроме того, Дума вела активную издательскую деятельность. Многочисленные официальные издания, журналы и газеты в короткие сроки публиковали отчеты о заседаниях Думы и выносили на суд читателей информацию о деятельности российского парламента.
Деятельность Думы также изменила условия функционирования исполнительной власти, ранее совершенно закрытой для общества. Высшие сановники империи, до председателя Совета министров включительно, постоянно выступали в Таврическом дворце, отвечали на думские запросы, защищали законопроекты своих ведомств. Сами правительственные законопроекты в подавляющем большинстве своем теперь становились известными российскому обществу уже на стадии обсуждения в Думе.
-ф-
42
Государственная Дума современной России
Иногда Г осударственную Думу РФ первого созыва называют также «пятой Государственной Думой». В 1994—1995 гг. это название присутствовало и в ряде изданий Государственной Думы. На наш взгляд, совершенно неприемлемо применительно к современной нижней палате российского парламента продолжать нумерацию дореволюционных Дум. Традиции, заложенные первыми Думами, не получили продолжения в деятельности современных парламентариев.
Завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. стал февраль 1917 г. Ни Государственная Дума, ни Государственный Совет уже не возобновляли свою работу. В ходе Февральской революции
1917 г. сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы. Большевики, захватив власть в октябре 1917 г. и разогнав в январе 1918 г. Учредительное собрание, окончательно отказались от «буржуазного» парламентаризма. Они использовали совершенно иной, отличный от парламентского, тип народного представительства — советы, воплотившие в себе отрицание теории и практики разделения властей. Формально полновластные и единовластные, в действительности они были второстепенным, декоративным элементом властной системы коммунистической партии и «силовых структур». Такое важнейшее политическое право граждан, как право избирать своих представителей в высший законодательный орган страны, в течение десятилетий было фикцией. Советская система выборов, построенная на технологии получения «всеобщего одобрения», превращала поведение граждан на выборах в привычный бессодержательный ритуал. Последовавшие изменения положений в Конституциях СССР 1924, 1936, 1977 гг. (и, соответственно, в конституциях РСФСР 1925, 1937, 1978 гг.), касающихся избирательного права, не вносили каких-либо существенных изменений в реальную практику формирования представительных органов власти. По-прежнему партийные органы решали, кто будет депутатом, задавали должную социальную и демографическую структуру Советов, а также процент пришедших на выборы и проголосовавших за отобранного кандидата. Голосование фактически перестало быть выбором, поскольку можно было быть только «за» или «против» одного кандидата «от блока коммунистов и беспартийных». Такая система с фиктивностью выборов и предрешенностью их итогов не могла создать предпосылок для развития у населения позитивного политического сознания. Закрепляя отчуждение народа от власти, она была способна порождать лишь негативные эмоции, пассивность и равнодушие. Она препятствовала осознанию людьми некой объективной связи между их поведением на выборах и изменениями в условиях жизни. Фиктивный характер выборов в Советы, явная подчиненная роль последних партийным органам способствовали тому, что в массовом сознании ценность важнейшего политического права гражданина — права избирать и быть избранным — не была сколько-нибудь значимой для советского человека. Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности ростки демократии, позволявшие поддерживать тес-
-ф-
В. И. Короткевич
ную связь депутатов с избирателями, сочетались с формально-бюрократическим стилем решения многих ключевых вопросов, вытекавшим из доминирования партийно-политического подхода во всех областях жизни страны, в том числе и в сфере законотворчества.
Верховные Советы не были парламентами с точки зрения законодательства. За период с 1937 по 1988 г. сам Верховный Совет СССР принял менее 1% всех действовавших законов: он утверждал, причем списком, законодательные акты, утвержденные указами Президиума Верховного Совета. Но если законодательная функция советов, включая и Верховный Совет СССР в 1937—1988 гг., была фикцией, этого нельзя в полной мере сказать о функции представительной. Механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями, пусть в усеченной форме, все-таки существовал. Почти безвластные в самих советах, некоторые депутаты оказывались подчас более влиятельными у себя в округах, где могли как-то помогать своим избирателям в решении конкретных проблем под защитой депутатского мандата.
Эволюция советской формы представительства в парламентскую началась с политической реформы конца 1980-х гг. Нормы представительства от общественных объединений и корпоративных групп были существенно расширены, и, что самое главное, появилась возможность более или менее свободных выборов по округам на многомандатной основе. Съезды народных депутатов СССР в 1989—1990 гг. и РСФСР в 1990 г. стали в подлинном смысле представительными институтами.
Деятельность советов всех уровней существенно активизировалась после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Система советов, освобожденная от своей реальной основы — системы КПСС, стала порождать по всей стране представительные органы. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 г. было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институты президентства и Конституционного Суда.
В 1992—1993 гг. все очевиднее становилась несовместимость двух концепций власти — той, которая исходила из идеи полновластия Съезда народных депутатов и всей системы советов, и той, что видела законодательную власть в системе разделенных и специализированных властей. Соперничество исполнительной и законодательной властей, их стремление потеснить друг друга — не специфическая особенность российской истории. Нечто подобное происходило и в других странах до того, как была разработана и воплощена в жизнь современная теория разделения властей.
Президентский указ № 1400 от 21 сентября 1993 г. о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ учредил Г осударственную Думу в качестве нижней палаты парламента, а принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ
-ф-
44
К 100-летию Государственной Думы
-ф-
закрепила статус двухпалатного парламента России — Федерального Собрания. К концу 1993 г., в результате осуществления конституционной реформы, органы советской власти прекращают свою деятельность как на общегосударственном уровне, так и в большинстве субъектов Федерации.
Конституция РФ установила численность Государственной Думы (450 депутатов), но она не оговорила механизм ее избрания. Отсутствие закона, регламентирующего проведение выборов, было восполнено указами Президента, которыми были утверждены Положение о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания. 12 декабря 1993 г. 225 депутатов были избраны по одномандатным территориальным округам, а 225 депутатов — по общефедеральному округу по спискам избирательных объединений (партий, движений, блоков). Подобный же механизм был заложен в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы (№ 90-ФЗ от 21 июня 1995 г.), на основании которого избрана Дума второго созыва, и в одноименный Федеральный закон от 24 июня 1999 г., применявшийся при избрании Думы третьего созыва. Совет Федерации первого созыва формировался иначе. Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации, которые избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации. 12 декабря 1993 г. в Совет Федерации первого созыва был избран 171 человек. В марте—мае 1994 г. в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. В конце 1995 г. был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. А 8 августа 2000 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с новым законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе.
11 января 1994 г. на свое первое заседание собрались депутаты обеих палат Федерального Собрания. Страна открыла новую страницу своей политической
-ф-
В. И. Короткевич
45
-ф-
истории. После длившегося более семи десятилетий перерыва начал работу парламент — представительный и законодательный орган, созданный на основе Конституции, провозглашающей принципы разделения властей и создающей для этого определенные институциональные предпосылки.
В Государственной Думе первого созыва ни одна из партийных фракций и депутатских групп не получила такого большинства мандатов, которое позволило бы ей претендовать на лидерство в палате. Оказалось примерно равным и соотношение политических сил, поддерживающих политику реформ и, наоборот, находящихся в оппозиции. Понимая, что в условиях конфронтации невозможна нормальная деятельность, депутаты и президентские структуры вынуждены были пойти на компромисс. В феврале 1994 г. Дума объявила амнистию участникам августовских (1991) и октябрьских (1993) событий, а в апреле—июне 1994 г. был принят меморандум о гражданском мире и общественном согласии, подписанный всеми думскими фракциями, большинством политических партий и движений России. Подписание этих документов способствовало ослаблению гражданского противостояния в обществе.
С самого начала своей деятельности Дума оказалась в достаточно сложном положении. Новая Конституция существенно ограничила права и возможности представительной власти — особенно контрольные, но также и законотворческие. Например, если раньше целый ряд законодательных проблем решался путем принятия распорядительных Постановлений Верховного Совета, то новым законодателям эта форма оказалась недоступна. На законопроекты, требующие для своей реализации выделения дополнительных средств из бюджета, теперь требовалось заключение Правительства. Верхняя палата — Совет Федерации — имела право отклонять законы, принятые нижней палатой. В 1994—1995 гг. и Президент, и Совет Федерации активно пользовались своим правом отклонения принятых Думой законов: если верхняя палата в среднем отклоняла каждый пятый закон, то Президент — каждый четвертый.
Попытки Государственной Думы расширить сферу собственных полномочий имели ограниченный успех. Радикальные проекты оппозиции о переподчинении Думе Министерства финансов, о переходе от всенародного избрания Президента к его избранию коллегией выборщиков, об упразднении института президентства, о формировании коалиционного правительства и т. п., выдвигаемые в 1994 г., не встречали поддержки у основной массы депутатов.
В 1995 г. основным лейтмотивом деятельности Думы стало закрепление себя в качестве реального противовеса исполнительной власти. Различные ветви власти воспринимали друг друга скорее как конкурентов, чем как партнеров.
В июне 1995 г. разразился правительственно-парламентский кризис. Поводом послужил захват террористами заложников в г. Буденновске 14 июня 1995 г. и последующий неудачный штурм больницы с заложниками. 21 июня 1995 г. за недоверие Правительству проголосовал 241 депутат. 22 июня Б. Н. Ельцин письменно сообщил Думе, что не согласен с ее решением. В этом случае по Конституции Дума имела право в течение трех месяцев повторно выразить недоверие, по-
-ф-
46
сле чего Президент должен был бы отправить Правительство в отставку или распустить Думу. Президент сделал шаг навстречу депутатам, отставив министров В. Ерина, С. Степашина, Н. Егорова, а также ставропольского губернатора Е. Кузнецова. В итоге повторное голосование в Думе о недоверии Правительству не прошло, набрав всего 193 голоса.1 Июньский 1995 г. правительственно-парламентский кризис дал новый повод вернуться к проблеме расширения полномочий Государственной Думы. Комитет по законодательству, возглавляемый В. Б. Исаковым, вынес на рассмотрение депутатов поправку к действующей Конституции, предполагавшую участие Думы не только в назначении премьер-министра и его заместителей, но и министров обороны, иностранных дел и ряда других. Еще одна поправка предусматривала наделение Государственной Думы правом выражать недоверие отдельным министрам, невзирая на несогласие Президента. Однако обе поправки были отклонены.
Из-за излишней политизированности результаты деятельности Государственной Думы, оказались меньше, чем ожидалось, хотя парламент и сумел принять ряд важных законов, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации (общая часть). Из 462 законов, принятых первой Г осударственной Думой, Совет Федераций рассмотрел 444 федеральных и три федеральных конституционных закона.2 151 закон направлен президенту РФ для подписания и обнародования без рассмотрения на заседании Совета Федерации.3
Ухудшение экономической ситуации в стране вело к изменению соотношения политических сил в обществе. Это наглядно продемонстрировали итоги выборов во вторую Государственную Думу, проходивших 17 декабря 1995 г. Дума второго созыва оказалась еще более политизированной и оппозиционной правительству и Президенту, чем предыдущая. Противостояние законодательной и исполнительной властей продолжилось, оно мешало решению важнейших экономических вопросов, откладывалось принятие основополагающих законодательных актов.
15 мая 1999 г. впервые в истории России Государственная Дума рассмотрела вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента. Согласно Конституции РФ, для этого депутатам необходимо было набрать не менее двух третей голосов. Процедура импичмента была инициирована еще в 1998 г. на основании пяти предъявляемых президенту Ельцину обвинений: развал Советского Союза; трагические события осени 1993 г.; развязывание войны в Чечне; развал армии и
1 Соотношение политических сил в Государственной Думе первого созыва (1994—1995). Некоторые результаты голосований II Федеральное Собрание: Совет Федерации, Государственная Дума: Справочник. М.: ИЭГ «Панорама», Фонд развития парламентаризма в России, 1994—1996. Электронная версия, 2000: http:IIwww.cityline.ruIpolitikaIfsIgd1soot.html.
2 Вступительное слово Председателя Совета Федерации первого созыва В. Ф. Шумейко II Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1993—1995 гг. М., 1996. — http:IIwww.legisla-ture.ruIbooksIparl1996Ipart1.html.
3 Там же.
В. И. Короткевич
47
-ф-
геноцид русского народа. За несколько дней до голосования политическая атмосфера оказалась накаленной до предела. В лагере президента стали открыто поговаривать о возможном роспуске Думы. Со своей стороны, политики из лагеря оппозиции угрожали президенту ответными мерами в том случае, если он решится на применение насилия.
Однако процедура отрешения Бориса Ельцина от должности не вышла за пределы Государственной Думы. Ни один из пяти пунктов обвинения не набрал необходимых трехсот голосов. Даже по самому «проходному» пункту — развязывание военных действий в Чечне — депутатам удалось набрать лишь 283 голоса.1 Инициирование процедуры импичмента в 1998—1899 гг. стало первой попыткой спросить с верховной власти по закону.
19 декабря 1999 г. прошли выборы в третью Государственную Думу. В ходе предвыборной кампании различные политические силы поднимали вопрос о необходимости внесения изменений в Конституцию. Основные требования сводились к уменьшению объема полномочий президента и формированию правительства на основе парламентского большинства. Однако на выборах победило движение «Единство». В новой Думе коммунисты уже не имели большинства и вынуждены были искать союзников для создания мощного парламентского блока. При распределении комитетов и выборах председателя вместо предполагавшегося союза КПРФ и ОВР в нижней палате неожиданно для многих образовался союз КПРФ и центристской фракции «Единство» при участии ЛДПР, Агропромышленной группы и группы «Народный депутат». Такой союз, имея в Думе около 290 мест из 450, избрал председателем Думы коммуниста Г. Селезнева и поделил председательские должности в комитетах с явным ущербом для фракций ОВР, СПС, «Яблоко» и группы «Регионы России». Последние весь январь 2001 г. бойкотировали заседания Думы. Но практика показала, что союз Единства с КПРФ был временным компромиссом. При голосовании по важнейшим законопроектам, предлагаемым Правительством и инициированны самими депутатами, центристы и левые фракции оказывались по разные стороны баррикад. За годы деятельности третьей Государственной Думы левым фракциям ни разу не удалось заблокировать принятие законов, даже таких болезненных с их точки зрения для населения, как новые Трудовой и Земельный кодекс и Закон об обороте земель сельхозназначения. А в апреле 2002 г. в нижней палате произошел настоящий «антикоммунистический переворот» — посты семи из девяти председателей комитетов, которыми ранее руководили депутаты от КПРФ, были переданы другим фракциям. Произошел раскол в рядах коммунистов. Председатель Г осдумы Г. Селезнев, отказавшийся по требованию Бюро московской городской организации КПРФ покинуть свой пост, был исключен из пар-
-Ф-
1 Пленарные заседания Государственной Думы РФ. 15 мая 1999 г. Дневное заседание II Агентство экономико-правовых консультаций и деловой информации — «АКДИ Экономика и жизнь». — http:IIwww.akdi.ruIgdIplen_zI1999I15-05_d.htm
48
тии «за грубое нарушение дисциплины» и приступил к созданию собственной политической организации — Партии Возрождения России.
Результаты выборов в Думу четвертого созыва 7 декабря 2003 г. были неожиданными в плане ослабления правого и левого крыла политического спектра и победы партии «Единая Россия». Впервые в истории российского парламента возникла ситуация, когда одна из фракций обладает достаточным количеством голосов для принятия федеральных (и даже федеральных конституционных) законов, не нуждаясь в союзе с другими фракциями. С одной стороны, это обеспечило исполнительной ветви власти режим наибольшего благоприятствования при рассмотрении в Думе инициированных ими законопроектов, но с другой — лишило оппозиционное меньшинство возможности реально влиять на содержание и качество федерального законотворчества.
Думские выборы 2003 г. были последней избирательной процедурой, проводившейся по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. В декабре 2007 г. формирование Думы пятого созыва будет проходить исключительно по партийным спискам. При этом для того, чтобы провести своих кандидатов в нижнюю палату парламента, партиям необходимо будет преодолеть семипроцентный барьер.
Императорский Манифест 17 октября 1905 г. ознаменовал собой начало российского парламентаризма. Общество впервые получило возможность избирать своих представителей для утверждения законов, по которым будет жить Российская империя. За прошедшие 100 лет многое изменилось, общество и государство живут по новым демократическим нормам и принципам, действует полноценное избирательное законодательство. Одиннадцать лет работы Федерального Собрания как парламента современной России уже дают достаточно обширный материал для анализа и обобщения. Но и история первого в России законодательного органа — Государственной Думы 1906—1917 гг. — не перестает привлекать к себе внимание и профессиональных исследователей, и самых широких кругов общественности: изучение и анализ событий столетней давности могут быть полезны и сегодня.
Парламентаризм в России еще молод, для его эффективного развития недостаточно исторического опыта. Весь относительно скромный опыт российского парламентаризма свидетельствует о том, что критические напряжения в системе нарастают при обострении соперничества между исполнительной и законодательной ветвями власти, побуждая исполнительную власть к ограничению или прекращению полномочий представительства. Так было в начале XX в., так может и случиться и в начале XXI в. России еще предстоит найти органичный для нее баланс этих двух властей, поддерживаемый не только ими, но и всей системой государственных институтов, а также политической культурой и традициями общества.
-ф-
В. И. Короткевич
49
ПРИЛОЖЕНИЕ
-Ф-
Таблица 1
Государственные Думы Российской империи
Созывы Период деятельности Председатели
I Дума 27 апреля—8 июля 1906 г. Муромцев С. А.
II Дума 20 февраля—2 июня 1907 г. Головин Ф. А.
III Дума 1 ноября 1907—9 июля 1912 г. Хомяков Н. А. (ноябрь 1907—март 1910 г.) Гучков А. И. (март 1910—март 1911 г.) Родзянко М. В. (март 1911—июль 1912 г.)
IV Дума 15 ноября 1912—25 февраля 1917 г. Родзянко М. В.
Таблица 2
Сравнение избирательных законов 1905 и 1907 гг.
Критерии сравнения Избирательный закон 1905 г. Избирательный закон 1907 г.
Нормы представительства: 1. Помещики (землевладельческая курия) 2. Буржуазия (городская курия) а) Крупная б) Мелкая 3. Крестьяне (крестьянская курия) 4. Рабочие (рабочая курия) Один депутат от: 2000 чел. 7000 чел. 30 000 чел. 90 000 чел. Один депутат от: 230 чел. 1000 чел. 15 000 чел. 60 000 чел. 125 000 чел.
Избирательные права. Лишены избирательных прав женщины, военнослужащие, студенты, молодежь до 25 лет. Лишены избирательных прав женщины, военнослужащие, студенты, батраки, молодежь до 25 лет. Резко сократилось представительство от национальных окраин (от Польши 14 депутатов вместо 37, от Кавказа 10 вместо 29). Мусульманское население Казахстана и Средней Азии вообще лишалось представительства.
Общее число депутатов 524 442
-Ф-
Сост. по: История СССР (XIX—начало XX в.) / Под ред. И. А. Федосова. М., 1981. С. 327.
Таблица 3
Государственные Думы РФ
Созывы Дата избрания Период деятельности Председатели
I Дума 12 декабря 1993 С 11 января 1994 до 22 декабря 1995 Рыбкин И. П.
II Дума 17 декабря 1995 С 16 января 1996 по 24 декабря 1999 Селезнев Г. В.
III Дума 19 декабря 1999 С 18 января 2000 по 28 ноября 2003 Селезнев Г. В.
IV Дума 7 декабря 2003 С 29 декабря 2003 Грызлов Б. В.
50
Таблица 4
Результаты выборов депутатов Государственной Думы первого, второго и третьего созывов
Аграрная партия России (АПР)
Блок: Явлинский — Болдырев — Лукин Яблоко
Демократическая партия России (ДПР)
Достоинство и милосердие
Объединения (блоки)
Либерально-демократическая партия России (ЛДПР)
Выбор России
Коммунистическая партия РФ (КПРФ)
Политическое движение «Женщины России»
Наш дом — Россия
Партия Рос. Единства и согласия (ПРЕС)
Единство (Медведь)
Отечество — Вся Россия (ОВР)
Союз правых сил (СПС)
Гражданский союз во имя стабильности, справедливости...
Российское движение демократических реформ (РДДР)
Будущее России — Новые имена
Конструктивно-экологическое движение «Кедр»
Власть — народу!
Конгресс русских общин (КРО)
Блок Ивана Рыбкина
Вперед, Россия!
Памфилова — Гуров — Владимир Лысенко
Блок независимых
Блок Станислава Говорухина
89 (89 регионов России)
Коммунисты — Трудовая Россия — за Советский Союз
Мое Отечество
Общее дело
Партия самоуправления трудящихся
Партия экономической свободы
Преображение Отечества
Профсоюзы и промышленники России — Союз труда
Движение в поддержку армии (ДПА)
Российский общенародный союз (РОС)
Духовное наследие
Блок генерала А. Николаева, академика С. Федорова
Конгресс русских общин и Движение Ю. Болдырева
Партия пенсионеров
Русская социалистическая партия (РСП)
Приняли участие в выборах
(определяется по числу бюллетеней, выданных избирателям)
I Дума
Кол-во
депутатов
59
40
32
21
21
20
18
14
2**
24
10
16
10
54,81%
II Дума
Кол-во
депутатов
50
99
45
31
58
20
10
14
64,76%
III Дума
Кол-во
депутатов
17
67
16
64
37
24
46
29
61,85%
-Ф-
* По партийным спискам (пропорциональная избирательная система).
** По одномандатным избирательным округам (мажоритарная избирательная система). Сост. по данным Федерального Центра Информатизации при ЦИК России.
-Ф-
В. И. Короткевич
51
Таблица 5
Распределение мест в Государственной Думе четвертого созыва (по итогам выборов 7 декабря 2003 г.)
Наименование Количество депутатов*
человек %
Фракция «Единая Россия» 304 (67,56%)
Фракция Коммунистической партии Российской Федерации 52 (11,56%)
Фракция ЛДПР 36 (8,00%)
Фракция «Родина» 38 (8,44%)
Депутаты, не входящие в зарегистрированные депутатские объединения 17 (3,78%)
* 7 декабря 2003 г. в состав Госдумы избрано 447 депутатов. В трех одномандатных округах выборы были признаны несостоявшимися.
Сост. по данным Федерального Центра Информатизации при ЦИК России.
Таблица 6
Распределение законопроектов, принятых Советом Государственной Думы третьего созыва к рассмотрению и подписанных Президентом РФ, по группам субъектов права законодательной инициативы (в %)
Президент РФ Депутаты ГД СФ Члены СФ Прави- тельство ВС ВАС Законода- тельные органы субъектов
Законопроекты, внесенные в ГД и принятые к рассмотрению 3 50 1 6 8 1 31
Законопроекты, подписанные Президентом РФ 18 28 1 2 40 1 1 9
-Ф-
Сост. по: Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Международного семинара, 16—17 декабря 2002 года, г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
Таблица 7
Статистические данные о результатах законодательного процесса
Законопроекты II Дума III Дума IV Дума*
Количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу 4034 4327 1797
Из них — Федеральные конституционные законы 40 76 30
Количество законопроектов, принятых Советом Государственной 3177 3356 1413
Думы к рассмотрению Государственной Думой
Из них — Федеральные конституционные законы 31 70 29
Количество законов, принятых (одобренных) Государственной Ду- 1045 781 366
мой — всего
Федеральные конституционные законы 7 18 12
Количество законов, подписанных Президентом РФ в данный период 741 772 355
И них — Федеральные конституционные законы 5 18 11
Сост. по: Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса (http://www.duma.gov.ru).
*По состоянию на 01.10.2005.
