CC BY
114
УДК 174.4:343.8
Ответственность за несоблюдение этических и нравственных требований государственными служащими уголовно-исполнительной системы
А. В. КОРЕПИНА - заведующая кафедрой административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент
В статье раскрывается роль и значение морально-нравственных основ ответственности государственных служащих уголовно-исполнительной системы, ана-
лизируются положения действующего Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, материалы судебной практики о применении его положений, обосновывается необходимость совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Ключевые слова: позитивная ответственность; этические и нравственные требования; этический кодекс уголовно-исполнительной системы; дисциплинарная ответственность служащих уголовно-исполнительной системы.
Responsibility for non-observance of ethical and moral requirements by the state employees of the penal system
■ A. V. KOREPiNA - Head of Department of Administrative and Financial Law of the North-West Institute of the Kutafin Moscow State Law University (MSLA), PhD. in Law, Associate Professor
The article shows the role and importance of the moral foundations of the responsibility of state employees of the penal system. The author analyzes the norms of the current Code of ethics and behavior of the state employees and civil workers of the penal system, as well as materials of judicial practice on the application of its provisions, it substantiates the idea of the necessity of improving the legislation in this area.
Key words: positive responsibility; ethical and moral requirements; the ethical code of the penal system; the disciplinary responsibility of employees of the penal system.
Социальная значимость института государственной службы предполагает повышенную ответственность государственных служащих за свои действия не только перед государством, но и перед самим обществом.
В юридической литературе идея осознания субъектом права полезности своего правомерного поведения перед обществом и государством получила название «концепция позитивной ответственности». Обоснованная в 1960-х гг. теория позитивной (активной, перспективной) ответственности нашла как своих последователей, так и кри-тиков1.
Сторонники позитивной ответственности в содержание юридической ответственности наряду с негативной (ретроспективной) ответственностью включают обязанность субъекта действовать правомерно. Так, по мнению П. Е. Недбайло, позитивная ответственность у человека возникает уже тогда, когда он приступает к выполнению возложенных на него обязанностей2. Н. И. Матузов отмечает, что позитивная ответственность - это постоянная, добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга3. Отстаивая место позитивной ответственности в механизме правового регулирования,
Н. В. Витрук указывает на позитивную ответственность как «несомненную социально-правовую, конституционную ценность, составляющую часть более общего вопроса о повышении эффективности правового регулирования»4.
Противники позитивной ответственности считают рассуждения о ней необоснованными, объединяющими данную категорию с такими неправовыми явлениями, как мораль и правосознание5. Признавая несостоятельность концепции позитивной юридической ответственности, А. В. Миль-ков настаивает на том, что ответственность, заключающаяся в осознании долга, убежденности, добросовестном использовании прав есть с философских позиций внутренняя ответственность, внутренняя моральная инстанция личности. По мнению ученого, она не имеет правовых признаков, не регламентируется правовыми нормами и, следовательно, не может признаваться стороной (аспектом) юридической ответственности6.
По нашему мнению, противопоставление юридической ответственности морально-нравственным основам представляется не совсем верным. Политика государства в области повышения законности и правопорядка не сводится только к наказательно-карательным методам государственного воздействия. Она носит комплексный харак-
тер и включает различные меры политического, социально-экономического, правового, организационного, информационного, в том числе и морального, характера. Последние рассчитаны на обеспечение добровольного соблюдения субъектами права возложенных на них государством обязанностей, и потому профилактический аспект данных мер нельзя недооценивать.
Комплексный характер государственной политики, а также приоритетное использование профилактических мер в области обеспечения законности в государственном управлении во многом реализуемы за счет признания государством важности моральных норм поведения, сложившихся в обществе, и при необходимости их закрепления в соответствующих правовых документах. Здесь мы согласны с авторами одного из учебников, посвященного вопросам государственной службы, в котором прописана замечательная идея о том, что «государственная служба не должна и не может утратить специфику, качественно отличающую ее от других организаций и общественных институтов. Главное в этой специфике - ее назначение - служить общественным интересам... А чтобы обеспечить это в условиях изменений, необходимо особое внимание к моральным принципам и ценностям служащих»7.
Стоит отметить, что в зарубежных странах нравственному регулированию государственно-служебных отношений придается особое значение. По мнению ученых-юристов, «такая ситуация обусловлена следующими обстоятельствами: а) авторитет власти напрямую зависит от нравственных качеств чиновников; б) нарушения моральных норм государственными служащими являются серьезным дестабилизирующим фактором в обществе; в) профессия государственного служащего является проводником воли государства»8. Нормативно-правовые акты о государственной службе различных государств содержат требования о соответствии государственных служащих «высоким стандартам честности, поведения и заботы об общественных интересах»9, о необходимости «примерного религиозного и морального поведения»10, «тактичного и вежливого поведения должностных лиц по отношению к своему начальству, своим коллегам и посетителям», «справедливого, честного и бескорыстного, самоотверженного служения обществу»11.
Широко используемой формой закрепления моральных норм как в нашей стране, так
и в других государствах является создание этических кодексов профессиональной деятельности. В Российской Федерации основой для разработки этических кодексов в сфере государственной службы стал Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс этики)12. На его основе разработано более 100 отраслевых и региональных этических кодексов. Однако об их месте в системе правового регулирования в юридической науке пока не сложилось единого мнения. Одни ученые полагают, что подобного рода акты не содержат самостоятельных правовых норм, а являются сводом принципов служебной этики и основных правил служебного поведения13. Другие, наоборот, указывают на очевидность правовой природы этических кодексов поведения в сфере государственной службы14, что, на наш взгляд, неоспоримо по отношению к отраслевым и региональным этическим кодексам, которые утверждены нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а потому обязательны к исполнению.
Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы (далее - служащих УИС) утвержден Приказом ФСИН России от 11.01.2012 г. № 5 (далее - Этический кодекс УИС)15. В сравнительном аспекте с другими этическими кодексами, в том числе с Типовым кодексом этики, прежде всего, хочется обратить внимание на развернутый характер целей действия его положений. Это не только установление этических и нравственных основ служебного поведения служащих УИС, но и «воспитание высоконравственной личности служащих УИС», «формирование единства убеждений и взглядов, ориентированных на профессионально-этический эталон поведения», «регулирование профессионально-этических проблем взаимоотношений», «выработка у служащих УИС потребности соблюдения профессионально-этических норм поведения не только в процессе служебной деятельности, но и в повседневной жизни», «формирование позитивного облика компетентного поведения служащих УИС». Как видим, целевое предназначение Этического кодекса УИС ориентировано не только на повышение эффективности выполнения служащими УИС
своих должностных обязанностей, но и на укрепление авторитета государственной службы в УИС и повышение доверия граждан к органам и учреждениям УИС.
Структурно Этический кодекс УИС кардинально не отличается от других кодексов этики государственной службы. Он включает основные принципы и правила служебного поведения служащих УИС и рекомендательные этические правила служебного поведения служащих. Первые, по сути, дублируют положения Указа Президента РФ от 12.08.2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»16. Такой момент имеет место в каждом этическом кодексе государственных служащих, что дает основание некоторым ученым считать, что указ является наиболее подходящей и достаточной правовой формой закрепления правил этического поведения государственных служащих17. Особые нравственные требования предъявляются к служащим УИС, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим служащим. На них возлагается обязанность принимать меры к тому, чтобы подчиненные не допускали коррупционно опасного поведения.
Этические правила служебного поведения служащих УИС сформулированы исходя их принципа гуманизма, основанного на конституционном положении о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Они ориентированы на соблюдение нравственных норм при взаимоотношениях, прежде всего, с гражданами, а также друг с другом в целях установления в служебном коллективе деловых взаимоотношений. Служащим рекомендовано: а) быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами; б) воздерживаться от любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений; грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений; угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение; курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами.
Примером нарушений этических норм поведения служащим УИС служит дело № 33-1926, рассмотренное Мурманским областным судом 9 июля 2014 г. Из материалов дела следует, что сотрудница уголовно-исполнительной инспекции УФСИН России по Мурманской области была привлечена к дисциплинарной ответственности в виде строгого выговора за некорректное поведение при исполнении своих служебных обязанностей в отношении старшего помощника прокурора г. Апатиты Мурманской области, что привело к воспрепятствованию проведения прокурорской проверки. Судебная коллегия согласилась с доказанностью факта совершения дисциплинарного проступка, выразившегося в несоблюдении по отношению к должностному лицу органов прокуратуры требований Этического кодекса УИС, подтвердив, что «соблюдение последних в системе правовых актов, регулирующих службу в органах уголовно-исполнительной системы, является обязанностью сотрудника уголовно-исполнительной системы»18.
Этические правила предъявляют требования и к внешнему виду служащих. Основаны они на принципе соответствия внешнего вида сотрудника общепринятому деловому стилю, которому присущи официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность. В отличие от других этических кодексов здесь они сформулированы достаточно сухо, учитывая установленное законодательством требование к ношению форменной одежды.
Таким образом, закрепив нравственные нормы в Этическом кодексе уголовно-исполнительной системы, государство сделало их правовыми. Необходимо иметь в виду, что согласие с положениями рассматриваемого кодекса является условием приема на службу в органы и учреждения пенитенциарной системы, так как установлено требование по обязательному ознакомлению служащих и граждан, поступающих на службу, с положениями данного правового акта. При этом судебная практика при разрешении дел об оспаривании решений о привлечении к дисциплинарной ответственности исходит из обязанности служащего знакомиться с содержанием положений Этического кодекса УИС, «поскольку указанный документ утвержден приказом ФСИН России, находится в общем доступе»19.
Этический кодекс УИС не предусматривает какой-либо ответственности за неисполнение его требований. Бланкетные нормы
на этот счет также отсутствуют. Соблюдение служащими положений рассматриваемого документа должно учитываться при использовании кадровых технологий, а также при наложении дисциплинарных взысканий. Установлено, что соблюдение основных положений Этического кодекса УИС дает право служащим на «уважение, доверие и поддержку в служебной и повседневной деятельности со стороны коллег, граждан и общества в целом». Ничего не говорится и о возможности привлечения служащих к моральной ответственности (моральному осуждению), как это сделано в Типовом кодексе этики.
На этот счет в юридической литературе есть мнение, что этические кодексы по своей сути являются дисциплинарными стандартами поведения государственных служащих и предполагают возможность применения дисциплинарных санкций за их нарушение20. И это вполне соответствует сложившейся на сегодняшний день практике привлечения к ответственности за нарушение положений Этического кодекса УИС. Вопрос о наказании служащих за неисполнение нравственно-этических требований решается в дисциплинарном порядке в соответствии с законодательством о государственной службе21. Судебные инстанции признают легитимными акты о привлечении сотрудников уголовно-исполнительной системы к дисциплинарной ответственности, в том числе за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам служащих. В частности, основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с государственной службы является совершение грубых административных правонарушений (например, управление транспортным средством в состоянии опьянения, отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения), а также ряда иных правонарушений (например, причинение телесных повреждений).
Несомненно, компетентность служащего складывается не только из профессиональных знаний, умений, навыков, опыта работы, но и духовно-нравственных качеств личности, которые формируют персональную ответственность служащего перед государством и обществом. Особенность прохождения службы предполагает специфику реализации этических и нравственных норм в профессиональной деятельности ее служащих. И здесь общим нравственным ориентиром должен стать Этический кодекс
УИС. На наш взгляд, положения действующего Этического кодекса УИС требуют совершенствования как структурно, так и по содержанию. Он должен включать пять разделов. Чтобы исключить дублирование норм Типового кодекса этики, в первом разделе «Общие положения» целесообразно прописать цели и общие принципы поведения служащих УИС (принципы законности, гуманизма, равенства, ответственности, политической нейтральности, порядочности, честности, патриотизма, терпимости и уважения к обычаям и традициям народов и др.).
Во втором разделе «Служебные правила поведения» следует раскрыть обязанности служащих, связанные с профессиональным выполнением возложенных на них обязанностей (исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего учреждения или органа уголовно-исполнительной системы; соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений, соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения и др.). В данном разделе необходимым видится закрепление вопросов урегулирования конфликта интересов на государственной службе.
В третьем разделе «Правила поведения с гражданами и организациями» следует определить основы взаимоотношений, в том числе этические правила поведения служащих уголовно-исполнительной системы с отдельными гражданами, профессиональными группами и организациями, политическими партиями и общественными объединениями, средствами массовой информации. Отдельным подразделом необходимо выделить «Правила поведения служащих уголовно-исполнительной системы с осужденными».
В четвертом разделе «Деловые взаимоотношения на службе» важно регламентировать правила поведения служащих в коллективе с целью установления конструктивного сотрудничества друг с другом, определить основы взаимоотношений служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями, со своими подчиненными для формирования в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы благоприятного морально-психологическо-
го климата, закрепить требования к внешнему деловому виду служащих.
В пятом разделе «Ответственность за нарушение положений Этического кодекса УИС» необходимо предусмотреть неблагоприятные последствия за несоблюдение требований кодекса, в том числе назначение
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 См., напр.: Смирнов В. Г. Уголовная ответственность и уголовное наказание // Правоведение. 1963. № 4. С. 79; Тугаринов В. П. Личность и общество. М., 1965. С. 52.
2 См.: Недбайло П. Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 52.
3 См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 208.
4 Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
5 См.: Лейст О. Э. Содержание (объем) понятия «юридическая ответственность». Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 480, 483; Общая теория государства и права: Академический курс / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 595-599.
6 См.: Мильков А. В. О несостоятельности концепции двухаспектной юридической ответственности // Закон. 2016. № 6. С. 152-164.
7 Государственная служба: комплексный подход : учеб. / отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 148.
8 Современные кадровые технологии в органах власти : моногр. / под общ. ред. С. Е. Прокофьева, А. М. Беляева, С. Г. Еремина. М., 2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Свод законов США. Титул 5. Пер. с англ. М.Ю. Филатова. Государственная служба в странах основных правовых систем мира : Нормативные акты / под ред. А. А. Демина. М., 2007. С. 221.
10 Общий устав Римской курии от 4 февраля 1992 г. / пер. с итал. М. Я. Бурляй. С. 480.
11 Временное положение о государственных служащих КНР от 24.04.93 г. Жэньминь жибао, 19 августа 1993 г.
12 См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 г., протокол № 21). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 См., напр.: Браташова Ю. А. Этика государственной службы на современном этапе развития России // Российская юстиция. 2016. № 11. С. 6-8.
14 См.: Купцова О. В. Этическая регламентация профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел // Российская юстиция. 2016. № 8. С. 63-66.
15 См.: Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2012. № 4.
16 СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
17 См., напр.: Браташова Ю. А. Этика государственной службы на современном этапе развития России. С. 6-8.
18 См.: Апелляционное определение Мурманского областного суда от 09.07.2014 г. № 33-1926. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19 См.: Там же.
20 См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ : моногр. М., 2017. С. 36.
21 См.: Старостин С. А. О процессуально-правовом аспекте административной ответственности // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти д-ра юрид. наук, проф., заслуж. деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения) : в 3 ч. СПб., 2014. Ч. 1. С. 178-184.
дисциплинарных взысканий, а также установить обязанность руководителей учитывать положения кодекса при решении кадровых вопросов (при проведении аттестаций, комплексной оценки служащих, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности).
1 Sm., napr.: Smirnov V. G. Ugolovnaja otvetstvennost' i ugolovnoe nakazanie // Pravovedenie. 1963. № 4. S. 79; Tugarinov V. P. Lichnost' i obshhestvo. M., 1965. S. 52.
2 Sm.: Nedbajlo P. E. Sistema juridicheskih garantij primenenija sovetskih pravovyh norm // Pravovedenie. 1971. № 3. S. 52.
3 Sm.: Matuzov N. I. Pravovaja sistema i lichnost'. Saratov, 1987. S. 208.
4 Vitruk N. V. Obshhaja teorija juridicheskoj otvetstvennosti. M., 2009. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
5 Sm.: Lejst 0. Je. Soderzhanie (ob#em) ponjatija «juridicheskaja otvetstvennost'». Problemy teorii gosudarstva i prava / pod red. M. N. Marchenko. M., 1999. S. 480, 483; Obshhaja teorija gosudarstva i prava: Akademicheskij kurs / pod red. M. N. Marchenko. M., 1998. T. 2. S. 595-599.
6 Sm.: Mil'kov A. V. O nesostojatel'nosti koncepcii dvuhaspektnoj juridicheskoj otvetstvennosti // Zakon. 2016. № 6. S. 152-164.
7 Gosudarstvennaja sluzhba: kompleksnyj podhod : ucheb. / otv. red. A. V. Obolonskij. M., 2009. S. 148.
8 Sovremennye kadrovye tehnologii v organah vlasti : monogr. / pod obshh. red. S. E. Prokof'eva, A. M. Beljaeva, S. G. Eremina. M., 2015. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
9 Svod zakonov SShA. Titul 5. Per. s angl. M.Ju. Filatova. Gosudarstvennaja sluzhba v stranah osnovnyh pravovyh sistem mira : Normativnye akty / pod red. A. A. Demina. M., 2007. S. 221.
10 Obshhij ustav Rimskoj kurii ot 4 fevralja 1992 g. / per. s ital. M. Ja. Burljaj. S. 480.
11 Vremennoe polozhenie o gosudarstvennyh sluzhashhih KNR ot 24.04.93 g. Zhjen'min' zhibao, 19 avgusta 1993 g.
12 Sm.: Tipovoj kodeks jetiki i sluzhebnogo povedenija gosudarstvennyh sluzhashhih Rossijskoj Federacii i municipal'nyh sluzhashhih (odobren resheniem prezidiuma Soveta pri Prezidente Rossijskoj Federacii po protivodejstviju korrupcii ot 23.12.2010 g., protokol № 21). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
13 Sm., napr.: Bratashova Ju. A. Jetika gosudarstvennoj sluzhby na sovremennom jetape razvitija Rossii // Rossijskaja justicija. 2016. № 11. S. 6-8.
14 Sm.: Kupcova O. V. Jeticheskaja reglamentacija professional'noj dejatel'nosti sotrudnikov organov vnutrennih del // Rossijskaja justicija. 2016. № 8. S. 63-66.
15 Sm.: Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. 2012. № 4.
16 SZ RF. 2002. № 33. St. 3196.
17 Sm., napr.: Bratashova Ju. A. Jetika gosudarstvennoj sluzhby na sovremennom jetape razvitija Rossii. S. 6-8.
18 Sm.: Apelljacionnoe opredelenie Murmanskogo oblastnogo suda ot 09.07.2014 g. № 33-1926. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
19 Sm.: Tam zhe.
20 Sm.: Bratanovskij S. N., Zelenov M. F. Administrativno-pravovye aspekty bor'by s korrupciej v sisteme ispolnitel'noj vlasti v RF : monogr. M., 2017. S. 36.
21 Sm.: Starostin S. A. O processual'no-pravovom aspekte administrativnoj otvetstvennosti // Aktual'nye problemy administrativnogo i administrativno-processual'nogo prava : materialy ezhegod. vseros. nauch.-prakt. konf., posvjashh. pamjati d-ra jurid. nauk, prof., zasluzh. dejatelja nauki Rossijskoj Federacii V. D. Sorokina (k 90-letiju so dnja rozhdenija) : v 3 ch. SPb., 2014. Ch. 1. S. 178-184.
