CC BY
77
УДК 332.021
ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ СОВРЕМЕННОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Валерий Борисович Жарников
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, профессор кафедры кадастра и территориального планирования, тел. (383)361-05-66, e-mail: vestnik@ssga.ru
Обсуждается роль и содержание земельных отношений, играющих важнейшую роль в социально-экономическом, в том числе пространственном, развитии муниципальных образований (МО). Современный имущественный и градостроительный характер земельных отношений существенно корректирует традиционные подходы к разработке и реализации социально-экономических планов и программ местного самоуправления, являющихся основой привлечения инвестиций, повышения активности предпринимательской деятельности местного сообщества, выстраивания эффективной системы управленческих решений в данной сфере, формирования достаточной налоговой базы и т. д. Одним из новых инструментов здесь может стать механизм и результаты оценки развития земельных отношений, позволяющей более обоснованно судить о развитии территории МО и ее отдельных подсистем, выстраивать и реализовывать более обоснованные планы.
Ключевые слова: земельные отношения, имущественный и градостроительный характер, муниципальное образование, оценка, инструмент градорегулирования.
LAND RELATION ASSESSMENT AS INSTRUMENT OF MODERN MUNICIPAL MANAGEMENT AND CITY BUILDUNG ACTIVITY
Valeriy B. Zharnikov
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhot-nogo St., Ph. D., Professor, Department of Cadastre and Territorial Planning, tel. (383)361-05-66, e-mail: vestnik@ssga.ru
There discussed the role and content of land relations, playing the most important role in social economic, including spatial, development of municipal institutions (MI). The modern material and city building character of land relations substantially corrects traditional approaches to design and implementation of social economic plans and programs of local self government that are essential for encouraging investment, increasing activity of local entrepreneurship society, creating effective system of management decisions in the given sphere, forming substantial taxation base and so on. One of the new instruments here can become the mechanism and assessment results of land relation development, allowing to make more reasonable judgments about the development of MI territory and its particular subsystems, to make and realize more reasonable plans.
Key words: land relations, material and city building character, municipal institution, assessment, city management instrument.
Широкий спектр задач, решаемых органами местного самоуправления в рамках реализации своих полномочий [1], требует не только достаточного кадрового и информационного обеспечения, но и действенных правовых, организаци-
онно-технологических и научно-практических механизмов регулирования земельных, имущественных и градостроительных отношений. Последний аспект является принципиально важным по причинам все более возрастающего усложнения принятия управленческих решений в условиях наличия огромного объема исходной информации и одновременно значительной неопределенности в выборе алгоритма решения задачи. Снять такую неопределенность помогают нетрадиционные методы анализа исходной информации, в том числе моделирование исследуемых процессов с целью выявления скрытых или неопределенных по своему влиянию факторов. Настоящая работа посвящена, прежде всего, земельным отношениям, являющимся базовыми среди остальных, определяющим территорию МО как место проживания ее населения и деятельностное пространство с регламентами использования такого пространства для любых видов его освоения, в том числе застройки. Роль земельных отношений [2], то есть отношений по поводу использования земли на различных видах права, взаимодействия правообладателей между собой и с органами власти, реализации своих прав и обязанностей, обеспечения охраны земель огромна. Особенно весома их роль в современный период становления отечественной рыночной экономики и вряд ли будет уменьшаться в последующем.
Именно поэтому широко известными стали такие понятия, как «категория земель», «целевое и разрешенное использование земель», «градостроительная зона», «рациональное использование земель», «правовые режимы», «градостроительные регламенты» и другие. Указанные понятия приобрели практический характер, становятся все более используемыми в практике реализации земельных и градостроительных отношений, особенно в среде специалистов земельно-кадастрового и градостроительного профиля. В решении указанных задач базовым объектом являются земельные отношения, а основной предметной областью - правовые режимы, уточняющие их градостроительные регламенты, права и обязанности субъектов земельных отношений [2-4]. В этой связи представляется актуальной оценка состояния земельных отношений, их развитие во времени, по территориальным образованиям. Результаты оценки позволят выявить слабые и сильные стороны земельных отношений, роли муниципального управления, более обоснованно судить о факторах развития, в том числе градостроительного, учитывать основные факторы и результаты оценки в формировании планов территориального развития и территориального планирования [3].
Остановимся на характеристике земельных отношений. Такие отношения, истоки которых уходят в начало становления российской государственности, всегда оставались в поле зрения власти, общества и большинства субъектов указанных отношений в силу политической, экономической и социальной значимости земельных ресурсов, породившей известный «земельный вопрос» [5], окончательного разрешения которого, по-видимому, так и не случилось. Особую роль в этом сыграл советский период развития земельных отношений, когда вместо ожидаемой «новой» земельной политики на заре советской власти земля приобрела статус «общенародной собственности», а крестьяне вынужден-
но пошли работать в колхозы и совхозы [6-9]. Оценка событий того времени неоднозначна [10, 11], но совершенно ясно, что интересы крестьянства, а это в 1920-1930-е годы была большая часть населения страны, стали менее важными в спектре решаемых в тот период времени политическим руководством страны задач. К тому же, идеологи социального переустройства всеми силами стремились освободить каждого гражданина - строителя «светлого» будущего - от тягот собственности на средства производства, включая сельскохозяйственные и лесные угодья.
Следует отметить, что реализация принципа «социализация земли», переход на коллективные формы сельскохозяйственного производства в 1930-е годы дали серьезный импульс развитию отечественного землеустройства, картографо-геодезическим методам его обеспечения, в частности, координатного, аэросъемочного, фотограмметрического и целого ряда других, ставших основой создания и обеспечения качественной инфраструктуры земельных отношений [12, 13].
В 1970-х годах были заложены основы земельного кадастра [14], ставшего через два десятилетия базовым инструментом земельных преобразований в современной России, информационной основой стабильно развивающегося рынка земли и иной недвижимости [15, 16].
Высокая роль землеустройства [12, 17] как механизма управления земельными ресурсами сельскохозяйственного сектора экономики сохранялась до конца 1990-х годов, включая первое десятилетие современной земельной реформы. Первоочередным в нем стало территориальное и внутрихозяйственное землеустройство, обладающее не только технологическими качествами, но и серьезной техникой социально-экономического обоснования результатов указанных видов землеустройства, определивших их высокую практическую значимость. Важнейшим условием проведения указанных видов землеустройства и реализации государственной земельной политики в целом оставалось обеспечение рационального использования земель (РИЗ), понимаемого как наиболее эффективное и экономное землепользование при безусловном выполнении комплекса норм действующего законодательства. В своем труде «Землеустройство» [12, с. 68] профессор С. Н. Волков приводит мнение выдающегося почвоведа В. В. Докучаева, считавшего принцип РИЗ особенно действенным в сельскохозяйственной практике, требующей наряду с другими задачами выработку норм относительных площадей сельхозугодий, соотнесенных с местными, прежде всего, климатическими условиями, обеспечивающими высокую продуктивность наиболее востребованных сельскохозяйственных культур.
К сожалению, в 2000-е годы с развитием градостроительной деятельности и ее правового обеспечения роль землеустройства заметно снизилась [12], возросло значение градостроительного проектирования (фактически взамен генеральной и территориальных схем землеустройства), появился новый вид профессиональной деятельности - кадастровая деятельность, наиболее востребованными стали кадастровые учетно-регистрационные процедуры в операциях
с недвижимостью, новую актуальность приобрел вопрос совершенствования государственной кадастровой системы и оценки ее качества. Последний аспект приобрел характер оценочного показателя предоставления государственных услуг Федеральной службой «Росреестр», выражающего предельный срок проведения учетно-регистрационной процедуры отдельного объекта недвижимости.
Отметим значимый вклад Росреестра в данное направление обеспечения функционирования национального рынка (и его региональных составляющих) объектов недвижимости. Среди последних достижений в работе данного ведомства выделим следующее [18]. На 01.01.2015 г. в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) содержатся данные о регистрации прав на 92,8 млн. объектов недвижимого имущества, в том числе 48,3 млн. жилых и 8,2 млн. нежилых помещений, более чем 31 млн. земельных участков. Срок регистрации таких объектов составляет до 10 дней, при этом со второй половины 2015 г. Росреестр запустил систему ведения ЕГРП с подачей исходных документов в электронном виде. Подобный вариант подачи документов на государственный кадастровый учет уже в 2014 г. составил около 30 % общего объема заявок. В новых правилах ведения ЕГРП (приказ Минэкономразвития РФ от 23.12.2013 г. № 765) уточнен состав сведений, исключается их дублирование в иных государственных ресурсах, признается их идентичность для кадастрового учета и госрегистрации.
Высокий уровень развития получило нормативное правовое обеспечение земельных отношений, принципиальные положения которого были заданы действующей Конституцией РФ 1993 г. [19], развиты в Земельном кодексе РФ 2001 г. [12] и целом ряде иных федеральных и региональных законов [20], подчеркнувших особенности и основные факторы развития современных земельных отношений. Среди таковых нами выделены следующие:
- все более усложняющаяся структура земельных отношений;
- широкий состав субъектов земельных отношений;
- расширяющийся состав предметной области объектов земельных отношений;
- наличие развивающейся системы управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений (профессор Б. В. Ерофеев в своих последних изданиях учебника «Земельное право» [21] определяет ее как «систему управления землепользованием»), содержание которой все более пополняется рыночными механизмами, в том числе со стороны правообладателей земельных участков;
- политический, социально-экономический, имущественный, хозяйственный, градостроительный и экологический характер земельных отношений.
Современная практика муниципального управления связана с формированием и реализацией индикативных комплексных программ социально-экономического развития (далее - Программа) МО [22]. Особенностью Программы данного уровня является выполнение двух основных условий: первое -ориентация на ограниченные собственные и внешние ресурсы, включая территориальное планирование, реализуемое по трехуровневой системе (федераль-
ный, региональный и муниципальный уровни), взаимодействующей с Программой развития МО (рисунок); второе - возможность актуализации основных показателей Программы по мере реализации локальных целей и задач, изменений внешней среды [3].
Рис. Взаимосвязь территориального индикативного и территориального планирования (заимствован из работы [23, с. 295])
Программа оперирует серьезным перечнем индикаторов, состав которых должен раскрывать уровень реализации поставленных целей и задач, быть достаточно простым и не требовать сложных алгоритмов обработки. Среди таковых:
- индикаторы качества жизни: прожиточный минимум и его соотношение со среднероссийским; реальный располагаемый денежный доход, на душу населения в процентах к соответствующему периоду прошлых лет; отношение указанного дохода к прожиточному минимуму в процентах; рост обеспеченности населения жильем в квадратных метрах на одного человека;
- индикаторы роста экономического потенциала МО: рост доли добавленной стоимости, произведенной в промышленности, строительстве, аграрной сфере, сфере услуг; прирост производительности труда в производственной сфере; рост инвестиций на душу населения; динамика рынка недвижимости и его инфраструктуры;
- индикаторы развития человеческого капитала: прирост численности населения и продолжительности жизни, численности экономически активного населения;
- индикаторы качества окружающей среды: рост рекреационных и лесопарковых зон, резервных территорий, уровня благоустройства, динамики со-
стояния окружающей среды: воздуха, воды, почв; рост уровня модернизации экологически опасных объектов, снижение уровня чрезвычайных происшествий техногенного и природного характера.
Указанная выше система индикаторов Программы, характеризующая одновременно результативность муниципального управления в значительной степени соответствует действующей системе государственной статистической отчетности, иллюстрируемой нами на примере Новосибирской области и ее МО [23]. В состав такой системы входят следующие статистические показатели (приведем неполный перечень, относящийся, в первую очередь, к земельным отношениям):
- общая земельная площадь МО;
- численность населения МО;
- структура земель по видам целевого использования;
- площадь населенных пунктов и плотность застройки;
- объем валового регионального продукта (ВРП) и его величина на душу населения;
- структура ВРП, включая инновационные отрасли хозяйственной деятельности;
- объем введенных в действие жилых домов (тыс. кв. метров общей площади);
- объем, структура и урожайность посевных площадей по основным видам зерновых, зернобобовых и иных культур;
- индекс цен производимой сельхозпродукции.
Обобщая вышеизложенное, сделаем следующие основные выводы:
- система оценки и результатов развития земельных отношений в МО является не самоцелью, а механизмом достижения базовых целей его развития, обусловленных, в том числе, развитием имущественных и градостроительных отношений;
- состав системы показателей развития земельных отношений должен в значительной степени соответствовать современной практике муниципального управления и принятой этой практикой системе приоритетов, их критериев и индикаторов;
- основное содержание системы показателей земельных отношений в МО, таким образом, составляют четыре группы наиболее информативных индикаторов, раскрывающих содержание следующих направлений (и характеризующих их критериев) развития:
• повышение качества жизни населения;
• рост экономического потенциала МО;
• обеспечение безопасности жизни населения;
• улучшение (сохранение) окружающей среды обитания;
- в состав указанных групп следует отнести, в первую очередь, следующие индикаторы:
• общая площадь территории МО и плотность ее заселения;
• структура и площади земель МО по категориям и видам разрешенного использования;
• производительность сельскохозяйственных земель по основным видам продукции всего и на душу населения;
• число и типы населенных пунктов с указанием численности населения и основных характеристик его качества жизни: площадь застройки, обеспеченность жильем, состояние окружающей среды;
- основные параметры, характеризующие территориальный рынок недвижимости, состояние которого определяет уровень правового обеспечения земельных отношений, систему вещных прав, доступность качественного жилья, его распределение в МО.
Сформулированные выводы отражают значимость земельных отношений в муниципальных образованиях, определяют возможность их оценки как инструмента совершенствования муниципального управления с использованием системы известных индикаторов, обеспечивающих одновременно формирование механизма рационального использования земельных ресурсов и земельных участков на основе одноименного принципа современного землеустройства [24-26].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Варламов А. А. Система государственного и муниципального управления : учебник. - М. : ГУЗ, 2014. - 452 с.
2. Земельный кодекс Российской Федерации: текст с изм. и доп. на 2015 г. - М. : Эксмо, 2015. - 128 с.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2015 год. - М. : ЭКСМО, 2015. - 272 с.
4. О государственной регистрации недвижимости : федеральный закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ // Российская газета. - 17.07.2015 г. - № 156.
5. Земельный вопрос / Е. С. Строев, С. А. Никольский, В. И. Кирюшин и др.; Под ред. Е. С. Строева. - М. : Колос, 1999. - 536 с.
6. Коробейников М. А. Земельные отношения в России: мифы и реальность. - М. : ФГНУ «Росинформагротех», 2003. - 240 с.
7. Комов Н., Родин А., Алакоз В. Земельные отношения и землеустройство в России. -М. : Изд-во «Русслит», 1995. - 512 с.
8. История земельных отношений и землеустройство / Под ред. А. А. Варламова. - М. : Колос, 2000. - 336 с.
9. Исаев И. А. История государства и права России : учебник. - М. : Юристъ, 1998. -
608 с.
10. История государственного управления в России : учебник. Изд. 2-е, исправл. / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. - М. : Изд-во РАГС, 2002. - 382 с.
11. Вехи российского землеустройства: Время, события, люди / Сост. С. Н. Волков. -М. : ГУЗ, 2000. - 224 с.
12. Волков С. Н. Землеустройство : учебник. - М. : ГУЗ, 2013. - 992 с.
13. Волков С. Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. - М. : Колос, 2001. - 496 с.
14. Варламов А. А. Земельный кадастр: В 6 т. Т. 1. Теоретические основы государственного земельного кадастра. - М. : КолосС, 2003. - 383 с.
15. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»: текст с изм. и доп. на 2015 год. - М. : Эксмо, 2015. - 66 с.
16. Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Недвижимость: права и сделки. Кадастровый учет и государственная регистрация прав : практическое пособие. 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Изд-во Юрайт; Юрайт-Издат, 2012. - 806 с.
17. О землеустройстве : федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
18. Итоговая коллегия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии // Вестник Росреестра. - 2015. - № 1 (28). - С. 6-8.
19. Конституция Российской Федерации. Государственные символы России. - Новосибирск : Норматика, 2014. - 64 с.
20. Земельное право России: учебник для бакалавров / Под ред. А. П. Анисимова. -3-е изд., перераб. и доп. - М. : Изд-во Юрайт, 2013. - 415 с.
21. Ерофеев Б. В. Земельное право : учебник для вузов / Под ред. акад. П. В. Чубуко-ва. - М. : Новый Юрист, 1998. - 544 с.
22. Методика формирования и оценка комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В. И. Писарева, И. В. Сушенцовой. - Новосибирск : Изд-во МАСС, 2010. - 511 с.
23. Новосибирская область. 2010 год. Краткий статистический сборник. - Новосибирск : Новосибирскстат, 2011. - 48 с.
24. Жарников В. Б. Рациональное использование земли как задача геоинформационного пространственного анализа // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). - С. 77-81.
25. Жарников В. Б., Бочарова А. А. Основные показатели рационального использования земель лесного фонда // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). - С. 80-86.
26. Ван А. В., Жарников В. Б., Евсюкова И. Н. и др. Институциональная сфера современной профессиональной деятельности в области землеустройства и кадастра как фактор оценки ее нормативно-правового обеспечения // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. -2014. - № 4/С. - С. 131-134.
Получено 06.04.2016
© В. Б. Жарников, 2016
