CC BY
27ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ LEGAL SCIENCE
УДК 332.2
О ПЕРВЫХ РЕЗУЛЬТАТАХ ИНТЕГРАЦИИ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕЕ
С.А. Липски, А.Д. Демьянова
Аннотация. В статье рассмотрено, как идет процесс интеграции государственного кадастра недвижимости и регистрации прав на нее, который в этом году принял новое качество. Основное внимание при этом уделено ходу реализации соответствующей федеральной целевой программы, ее эффективности и достижению ее целевых индикаторов. Данная программа оценена положительно, поскольку благодаря ей обеспечивается целевое финансирование работ, необходимых для кадастрового обеспечения управления земельным фондом, а основным ее эффектом должно стать улучшение собираемости земельного и имущественного налогов. Однако в реализации программы отмечено отставание более чем на год.
Ключевые слова: реестр недвижимости, кадастровый учет, федеральная целевая программа, права на недвижимость, целевые индикаторы.
ABOUT THE FIRST RESULTS OF THE INTEGRATION OF CADASTER OF REAL ESTATE AND REGISTRATION OF RIGHTS TO IT
S.A. Lipski, A.D. Demyanona
Abstract. The article considers the process of integration of the state real estate cadaster and registration of rights to it, which this year has adopted a new quality. We identified the main attention on the implementation of the appropriate Federal target program, its effectiveness and achieving its target indicators. We evaluated positively this program as it ensures financing of works necessary for the cadastral management of land and its main effect is better collection of land and property taxes. However, the program is implemented with a lag of more than a year.
Keywords: real property register, cadastral register, federal target program, right to property, target indicators.
Целесообразность происходящей в настоящее время интеграции государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН)
и системы регистрации прав на нее была обусловлена, во-первых, мировым опытом, а также тем, что первая попытка начать этот процесс в России была предпринята еще в первой половине 1990-х гг. [4, с. 191-196; 8, с. 20-25; 10, с. 81-100]. Во-вторых, даже во время дезинтеграционного периода (1997-2007 гг.) осуществление регистрации прав на объекты недвижимости и их кадастрового учета было взаимозависимым. Например, для полноценного кадастрового учета объекта недвижимости были нужны сведения о зарегистрированных правах на него, а для того, чтобы зарегистрировать эти права
- кадастровый паспорт, выдаваемый по результатам учета. Если же по истечении года со дня постановки на учет объекта недвижимости (для земельного участка - двух лет) регистрация прав на него не осуществлена, то сведения о таком объекте исключались из кадастра. Характер действий должностных лиц, на которых были возложены кадастровый учет и регистрация прав, а также их взаимоотношений с потребителями соответствующих государственных услуг также был весьма схож. Не случайно когда к оказанию государственных и муниципальных услуг были подключены МФЦ, они стали принимать документы как для постановки объектов на кадастровый учет, так и для регистрации прав на них [1, 6, 7, с. 17-19]
Указанная интеграция шла как путем разработки единых правил учета и регистрации (что нашло отражение в действующем с 2017 г. Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости»), так и в постепенном сближении их содержания. Например, уже с 2013 г. сведения первого раздела реестра прав (далее - ЕГРП), в котором давалось описание объектов недвижимого имущества, права на которые регистрировались, стали полностью совпадать с теми, что уже были включены в кадастр [3, с. 27-41; 5, 12].
Среди других предпосылок необходимости перехода к ведению единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) следует выделить:
- необходимость прохождения гражданами и юридическими лицами двух (как отмечено выше) схожих процедур - постановки объектов на учет и регистрации прав на них, связанных с двойными финансовыми и временными затратами, что тормозило развитие рынка земельных участков и иных объектов недвижимости, не способствовало надежной защите прав на них и улучшению
делового климата в земельно-имущественной сфере, снижало инвестиционную привлекательность;
- «распыленность» усилий и финансовых ресурсов между двумя направлениями, следствием чего были неэффективное использование бюджетных средств и неполный охват подлежащих учету объектов, а как результат - недопоступление средств от земельного налога;
- разрозненные действия органов власти на всех уровнях управления, снижение их ответственности в решении стоящих перед государством задач по повышению качества оказания государственных услуг в сфере земельно-имущественных отношений [4, с. 191-196; 11, с. 1320-1325].
Конкретные действия по переходу к ЕГРН были предусмотрены соответствующей концепцией, утвержденной приказом Минэкономразвития России (как органа, ответственного за государственную политику в соответствующей сфере), а осуществлялись Росреестром (как органом, реализующим эту политику).
Как известно, для проведения комплекса разноплановых мероприятий, которые были бы увязаны по ресурсам, конкретным последовательно решаемым задачам и срокам, вот уже более 20 лет применяется такой инструмент, как федеральные целевые программы (ФЦП), которые позволяют:
- организовать рациональное сочетание различных мер экономического, законодательного, политического, административного и технологического характера (комплексный подход);
- обеспечить ориентацию действий различных исполнителей на конкретный результат (целенаправленность программ);
- предусмотреть наличие подцелей, поэтапное решение которых позволяет достичь генеральной цели (последовательность, поэтапность);
- увязать решаемые задачи с имеющимися финансовыми, информационными, материальными и трудовыми ресурсами (ресурсное обеспечение);
- определить наиболее важные и уязвимые участки работы и обеспечить концентрацию на них имеющихся ресурсов (приоритетность определенных направлений программы);
- учесть в процессе разработки интересы всех участников программы (ее согласованность) [9, с. 39].
Кроме того, только при наличии формализованной последовательности действий и запланированных промежуточных результатов можно сформировать целевые индикаторы и проконтролировать их выполнение.
Поэтому работа по переходу к ЕГРН шла согласно соответствующей ФЦП - «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)» [2] (далее - Программа), целью которой была определена «гармонизация сферы земельно-имущественных отношений, базирующаяся на соблюдении баланса интересов, взаимной ответственности и скоординированности усилий государства, бизнеса и общества и обеспечивающая переход к инновационному социально ориентированному типу экономического развития Российской Федерации». Ключевым подходом программы совершенно обосновано определена системность, направленная на решение следующих задач:
- создать ЕГРН путем объединения ЕГРП и ГКН;
- обеспечить предоставление услуг в сфере кадастровых отношений по принципу «одного окна»;
- внедрить практику оценки качества этих услуг гражданами - их потребителями;
- повысить качество информационного обеспечения в целях большей инвестиционной привлекательности земельно-имущественной сферы и эффективности налогообложения недвижимости.
Эффективность и результативность реализации Программы рассмотрим многофакторно (как это и предполагалось ее разработчиками), то есть с учетом ее бюджетной, плановой и системной составляющих.
К первой группе (бюджетной) отнесены следующие показатели:
- сокращение сроков государственной регистрации прав на 65 % (с 20 до 7 рабочих дней), а кадастрового учета на 75 % (с 20 до 5 рабочих дней);
- сокращение времени ожидания заявителями в очереди в 6 раз (с одного часа до 10 мин.).
Во вторую группу (плановую) включены следующие показатели:
- перевод в электронный вид всех данных ЕГРП и ГКН (базовый уровень до начала программы - 7,2 %);
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
- увеличение на 16,3 % доли площадей федеральных земель, поставленных на кадастровый учет, в том числе с границами, соответствующими требованиям законодательства (с 56 до 65,1 %), а региональных - на 8,3 % (с 48 до 52 %);
- более чем 10-кратное увеличение доли услуг по регистрации прав и кадастровому учету, оказываемых дистанционно - через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет»;
- 11 %-ный ежегодный рост поступлений земельного и имущественного налогов в результате увеличения налогооблагаемой базы к 2019 г., который в абсолютном выражении должен составлять 14-15 млрд руб. в начальный период и 85-90 млрд руб. на завершающем этапе.
К системным и показателям эффективности отнесены:
- повышение устойчивости рынка недвижимости и увеличение его оборота, при этом рентабельность мероприятий по уточнению границ федеральных земельных участков, регистрации прав на них и последующей сдачи их в аренду оценивается в 400 %;
- снижение экономических рисков предпринимателей и граждан, в том числе благодаря своевременному реагированию на правонарушения; так, ожидается трехкратный рост выявленных благодаря улучшению кадастрового обеспечения числа нарушений земельного законодательства, (с 162 до 480 тыс. в год) и такой же рост сумм наложенных штрафов;
- снижение административных барьеров при получении государственных услуг в сфере кадастровых отношений, что должно выразиться в двухкратном увеличении доли лиц, положительно оценивающих качество работы регистрационных органов (до 90 % от числа опрошенных);
- повышение инвестиционной привлекательности и снижение коррупционной составляющей в сфере недвижимости, связанным с этим (а также с увеличением налогоопоступлений) ростом доходов бюджетов всех уровней, и даже включение РФ в пятерку лучших стран по рейтингу Doing Business (такой рейтинг в сфере государственной регистрации прав ежегодно подготавливает Всемирный банк).
Ход реализации мер по переходу к ЕГРН и осуществления
начатой в 2014 г. Программы рассмотрим в двух аспектах:
- произошедшее объединение ГКН и ЕГРП;
- в какой мере достигнуты показатели и индикаторы указанной ФЦП.
Предметом регулирования принятого в 2015 г. и вступившего в силу с 2017 г. Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» являются отношения, которые ранее подпадали под действие двух законов: «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (1997 г.) и »О государственном кадастре недвижимости» (2007 г.). то есть новый закон регламентирует сразу три группы общественных отношений:
- осуществление кадастрового учета путем внесения в ЕГРН таких сведений, которые подтверждают существование подлежащих учету объектов, причем с характеристиками, позволяющими определить их как индивидуально-определенную вещь;
- осуществление регистрации прав на такие объекты, то есть признание и подтверждение возникновения, изменения, перехода, прекращения или ограничения прав на них, а также обременения самих объектов;
- ведением ЕГРН как свода достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на него, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных предусмотренных законом сведений; все сведения, ранее содержащиеся в ЕГРП и ГКН, стали сведениями нового реестра, который теперь ведется только в электронном виде (на бумажном носителе хранятся лишь реестровые дела).
Вступление в силу нового Федерального закона изменило процедуру оформления и регистрации прав на объекты недвижимости
- в нем указано, что по общему правилу регистрация прав на объекты невозможна без проведения их кадастрового учета. Положительным следствием этого полагаем расширение возможностей по предотвращению уклонения от налогов, а также обеспечение более точного координатного описания расположения объектов на земельном участке, что сократит (как и предусмотрено соответствующей ФЦП) число земельных споров с соседями.
Как и до 2017 г. сведения кадастра недвижимости (первого раздела ЕГРН) по-прежнему подразделяются на основные и дополнительные.
К основным отнесены такие характеристики, которые позволяют определить объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машино-мест, перепланировки помещений.
К дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся такие, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или местного самоуправления либо содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах. Основным изъяном в обновленной системе показателей является то, что в ней не нашлось места основной характеристике земельного фонда - составу земель и земельных участков по угодьям.
Относительно реализации закона на практике возникают трудности как программно-технического, так и организационно-практического характера. Например, вполне ожидаемым было большое количество ошибок при миграции данных из ГКН и ЕГРП в ЕГРН в части «потери» ряда характеристик объектов недвижимости. Процесс миграции, начиная с сентября 2016 г., перешел в стадию хаотичного исправления и повторения ранее исправленных ошибок. При этом произошла подмена понятий миграции и гармонизации (то есть повышения качества данных). В силу различных объективных причин, в том числе и нормативных, сведения ГКН и ЕГРП в настоящее время не гармонизированы, содержат ряд технических и кадастровых ошибок, исправление которых зачастую невозможно без волеизъявления правообладателя.
Важным изменением стало то, что с 2017 г. права и обязанности по осуществлению кадастрового учета теперь возложены на государственных регистраторов прав - федеральных государственных гражданских служащих, являющихся должностными лицами Росреестра (его территориального органа). Однако документы принимаются отдаленно, по средствам МФЦ или Интернета. Таким образом, регистраторы не имеют перед собой бумажных вариантов, а работают со сканированными копиями, качество которых часто оставляет желать лучшего. Отсюда появляется дополнительная трата
времени сотрудниками на распечатку документов, а в некоторых случаях - и на их расшифровку.
Еще одной проблемой стала неквалифицированная работа сотрудников МФЦ, осуществляющих прием и обработку документов у заявителей. Часто встречаются ошибочно прикрепленные файлы, некорректные копии. Таким образом, отмечается очень много ошибок приема, которые приводят к возврату или приостановке рассмотрения.
С большими сложностями сталкиваются сотрудники Росрее-стра при одновременной регистрации двух объектов недвижимости по одному договору. Например, поступили документы на регистрацию дома и земельного участка по одному договору, при этом материал по земельному участку попадает на исполнение к одному регистратору, а дом - к другому. Посмотреть, кому попал пакет документов (и попал ли вообще), у рядового сотрудника Росреестра нет возможности, так как в новом программном обеспечении очень ограниченный пакет возможностей. Уточнить информацию можно в системе приема и обработки запросов, доступ к которой есть только у работников руководящего звена.
Что касается непосредственно достижения предусмотренных соответствующей Программой целевых индикаторов и вообще функционирования системы кадастрового учета, то сначала (как базу, предшествующую реализации Программы) рассмотрим предшествующий ее началу период (таблица 1).
Анализируя таблицу 1, можно констатировать, что с момента начала реализации Программы темпы прироста числа поставленных на кадастровый учет земельных участков существенно не изменились. Причем доля земельных участков, учтенных с границами в соответствии с требованиями, составляет менее половины (48 %) от учтенных.
Отдельно следует проанализировать весьма проблемную ситуацию с кадастровым учетом земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые находятся в общей долевой собственности. Согласно данным Минсельхоза России, всего таких участков сейчас более 700 тыс., а их суммарная площадь - 46,3 млн га (таблица 2).
Анализируя данные таблицы 2, можно заключить следующее: на кадастровый учет поставлено все еще менее трети земельных
участков, при этом ситуация по федеральным округам различна. Так, в Северо-Западном федеральном округе их удельный вес составляет 62,2 % участков, однако это небольшие по площади участки: по своей общей площади - менее трети. Еще более явно это выражено в Дальневосточном федеральном округе. В Центральном федеральном округе (где развиты крупные агрохолдинги) ситуация противоположна: лучше обстоит дело с постановкой на учет больших по площади участков. Соотношение по суммарной площади новых выделенных участков (соответственно, учтенных в кадастре) с «долевыми» - 1 : 3.
Что касается достижения целевых показателей соответствующей ФЦП, то судить об этом можно по данным таблицы 3, составленной на основании данных, размещенных на официальном сайте Росреестра [13].
Анализируя приведенные в таблице 3 результаты, следует отметить «весьма успешное» выполнение таких показателей, как сокращение срока государственной регистрации прав и кадастрового учета, а также рост доли лиц, положительно оценивающих качество работы Росреестра. В отношении первых полагаем некорректным сравнение нормативных требований, действовавших в первый и последующие годы реализации Программы. Относительно положительных оценок, даже если они основаны на реальном анкетировании, факт того, что так оценивает работу Росреестра каждый 20-й обратившийся, вызывает сомнение.
Перевод ранее учтенных (зарегистрированных) данных в электронный вид идет с существенным опережением (за 2014-2016 гг. доля оцифрованных данных возросла в 2,5 раза - с 7,2 до 18,7 %), но если учесть требование законодательства о том, что с 2017 г. все должно вестись в электронной форме, темпы недостаточны.
Единственный же реальный показатель - доля земельных участков, учтенных в ГКН, с границами - хотя и растет (с 48 до 49,2 %), но это происходит с отставанием более чем на год.
В целом же соответствующую ФЦП следует оценить положительно хотя бы по причине того, что она предусматривает целевое финансирование работ, необходимых для кадастрового обеспечения управления земельным фондом. Так, на постановку на государственный кадастровый учет и уточнение границ земельных участков, относящихся к федеральной собственности, предусмотрено выде-
Таблица 1
Количество земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости (Российская Федерация в целом, по годам, нарастающим итогом)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Количество участков (тыс.) 36 920,1 45 360,7 45 023 48 011,8 49 666,7 50 594,8 51 999,3 53 789,6 55 655,2
Изменение за год (+/-, тыс.) 0,0 8440,6 -337,7 2988,8 1654,9 928,1 1404,5 1790,3 1865,6
Изменение за год (в %) 100,0 122,9 99,3 106,6 103,4 101,9 102,8 103,4 103,5
Таблица 2
Кадастровый учет земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности
Федеральные округа Участки в общей долевой собственности Из них учтены в кадастре (имеются границы) %учтенных Выделено новых участков Соотношение выделенных к остающимся в общей долевой собственности
По числу участков (тыс.)
Центральный 38,8 11,6 29,9 70,7 1,8
Северо-Западный 43.4 27.0 62.2 12.0 0.3
Южный 79,6 35,9 45,0 33,4 0,4
Приволжский 466,5 91,1 19,5 125,1 0,3
Уральский 7, 9 6,5 82,0 13,8 1,7
Сибирский 58.9 21.4 36.4 1344 2.3
Дальневосточный 4.8 3.9 80.9 385.0 0.1
Итого 700,2 197,4 28,2 389,9 0,6
По общей площади (млн га)
Центральный 4,7 2,8 61,2 4,3 0,9
Северо-Западный 1.9 0.6 32.0 1.1 0.6
Южный 6.8 3.1 45.1 1.0 0.1
Приволжский 21,1 8,8 41,6 3,5 0,2
Уральский 1,2 1,0 83,6 3,0 0,2
Сибирский 9.0 1.7 18.7 3.1 0.3
Дальневосточный 1,5 0,1 2,7 0,7 0,5
Итого 46.3 18.1 39.1 14.0 0.3
Таблица 3
Реализация ФЦП
«Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»
Целевые показатели 2013 2014 2015 2016
факт план факт % план факт % план факт %
Срок регистрации прав (дней) 20 15 10 66,6 10 10 100 10 10 100
Срок кадастрового учета (дней) 20 15 10 66,6 10 10 100 10 10 100
Время ожидания в очереди (мин.) 60 40 16 40,0 15 10 66,6 13 7 53,8
Доля учтенных объектов, сведения о которых переведены в электронный вид ( %) 7,2 8 8,1 101,3 8,8 8,8 100 9,8 18,7 190,8
Доля земельных участков, учтенных с границами 48 48,7 42,0 86,2 49,5 47,9 96,8 50,1 49,2 98,2
Количество субъектов РФ, перешедших к единой системе координат (ед.) 0 16 16 100 56 54 96,4 83 85 100*
Доля лиц, положительно оценивающих качество работы Росреестра ( ° о) 60 70 88 125,7 80 95 118,8 85 94,7 111,4
Доля услуг по государственной регистрации прав и кадастровому учету, оказываемых через сеть Интернет ( %) 5 15 27,5 189,3 50 49 98,0 60 71,7 119,5
! число регионов увеличилось за счет Крыма и г. Севастополь
ление средств федерального бюджета в объеме 2,9 млрд руб. Еще 2,4 млрд руб. - это средства региональных бюджетов на образование земельных участков, проведение кадастровых и землеустроительных работ, а также на внесение сведений по итогам их проведения в кадастр, на разработку документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
При этом предполагается, что затраты Программы, связанные с постановкой на кадастровый учет, будут не просто окупаемыми, а высоко доходными: например, только сдавая в аренду федеральные земельные участки после уточнения их границ, на каждый рубль, вложенный в проведение указанных работ, можно получить до 4 руб. (в виде арендных платежей). Основной же эффект должно дать улучшение собираемости земельного и имущественного налогов, которое к завершению срока реализации программы (по расчетам ее разработчиков) должно ежегодное давать до 900 млрд. рублей дополнительных налогопоступлений.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 133-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» // Российская газета. 2012. 30 июля.
2. Постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 г. № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)» // СЗ РФ. 2013. № 42. Ст. 5364.
3. Варламов А.А. Правовое обеспечение государственных информационных систем в сфере недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 11.
4. Герасин С.И. Проблемы формирования единого объекта недвижимости в Российской Федерации // Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: сборник статей. М., 2009.
5. Государственные учетные системы по управлению и развитию территорий Российской Федерации (кадастры, реестры, регистры): учебное пособие / под ред. А.П. Сизова. М., 2016.
6. Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель. М., 2014.
7. Короткова О.И. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов как один из основополагающих принципов земельного законодательства // Правовые вопросы строительства. 2012. № 1.
8. Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. № 6.
9. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика). М., 2017.
10. Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2002. № 6.
11. Симонова К.В. Правовое регулирование кадастрового учета многоконтурных земельных участков // Право и политика. 2010. № 7.
12. Современные проблемы правового обеспечения землеустройства и кадастров: монография. М., 2014.
13. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennye-programmy/ federalnaya-tselevaya-programma-razvitie-edinoy-gosudarstvennoy-sistemy-registratsii-prav-i-kadastro (дата обращения: 28.07.2017).
С.А. Липски
доктор экономических наук, доцент
профессор кафедры финансово-правовых дисциплин
и имущественно-земельного цикла
Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: [email protected]
А.Д. Демьянова
специалист 1-го разряда
отдела обеспечения кадастрового деления и землеустройства Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (г. Москва) E-mail: [email protected]
