CC BY
48
МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА
УДК 332.025
ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ: ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В. В. КОЛЕГОВ, сертифицированный финансовый аналитик, начальник отдела инвестиций, промышленной политики и предпринимательства Управления координации деятельности Комплекса экономической политики и развития города Москвы
E-mail: vkolegov@yandex. ru Правительство Москвы
В настоящей работе освещены вопросы внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия. В частности, рассмотрены темы институционали-зации процедуры оценки с учетом российских особенностей. На основе выводов пилотного эксперимента в Правительстве Москвы предложены рекомендации по внедрению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, институционализация, эксперимент, государственное управление.
Необходимость борьбы с провалами рынка и достижения социальных целей требует государственного вмешательства в хозяйственные процессы экономики. Вместе с тем государство само по себе не лишено изъянов в виде наличия административных барьеров и коррупции. Таким образом, наличие государственного вмешательства должно быть экономически обоснованным и целесообразным. Именно поэтому на волне административных реформ 1970-х и 1980-90-х гг. (в виде политик дебюрократизации и дерегулирования) в ведущих западных странах стала зарождаться оценка регулирующего воздействия в качестве обоснования оптимального присутствия государства в экономике, а также проверки наличия тех или иных административных барьеров.
Основными целями реформ регулирования в странах Запада в 1980-90-е гг. становятся повышение качества регулирования и, как следствие, конкурентоспособности государства на мировой арене, ускорение темпов развития и повышение уровня жизни граждан.
Содержание данных реформ зависит от страны, тем не менее можно выделить их основные черты, которые были учтены Организацией экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР) в рекомендациях по улучшению качества регулирования [30, 31, 32]:
— основной элемент реформы — введение оценки регулирующего воздействия (далее — ОРВ) до принятия любых регулирующих решений с целью объяснения необходимости регулирования. При этом ОРВ должно встраиваться в систему принятия решений на государственном уровне — необходима институционализация ОРВ;
— проведение ОРВ необходимо не только в применении к новым, принимаемым мерам, но также и при пересмотре уже существующего регулирования;
— необходимо введение как минимум общего механизма публичных консультаций по вопросам принятия регулирующих решений.
Таким образом, имея непродолжительную историю развития (около 30 лет, а в некоторых странах — менее 15 лет), ОРВ была разработана в ответ на растущий объем и сложность государственного регулирования, что и продиктовало ее значимость и повлияло на скорость институционализации.
Оценка регулирующего воздействия (англ. — regulatory impact assessment) представляет собой устоявшийся термин, означающий анализ нормативных актов на предмет прогнозирования поведения субъектов экономической деятельности и населения в связи с принятием того или иного нормативного акта путем анализа выгод, издержек и рисков с обязательным изучением потенциальных альтернатив государственного вмешательства, а также на предмет заключения о соответствии целей разработки такого акта и предложенного актом содержания.
Как показывает мировой опыт, оценка регулирующего воздействия является эффективным инструментом обоснования целесообразности государственного вмешательства в экономику и в настоящее время присутствует в том или ином виде во всех странах с развитой экономикой, а также рекомендуется ОЭСР в качестве обязательной процедуры при принятии нормативно-правовых актов.
Научное и экспертное обеспечение законотворческой практики сопровождалось появлением исследовательских работ научного и прикладного характера в области оценки программ и политик. Такие экономисты, как О. Вильямсон [34], Х. Воль-манн [3], П. Дэвис [24], С. Джейкобс [25], К. Кир-кпатрик [26], Р. Люттер [27], Р. Нолл [28, 29] и др., предлагая в своих работах различные подходы к оцениванию программ и политик, внесли вклад в развитие института оценивания, включая ОРВ.
В России оценка программ и политик приобретает особое значение в ходе начавшихся с 2002 г. административной и бюджетной реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и результативности деятельности органов государственной власти. Наряду с институтом судебного контроля, механизмами публичного обсуждения и антикоррупционной экспертизы законодательных актов ОРВ приобретает все большую актуальность.
Отечественные специалисты (С. Б. Авдашева [4], А. Н. Беляев [1], В. В. Колегов [5], В. В. Буев [2], П. В. Крючкова [2, 21], Е. Г. Литвак [7], В. Л. Тамбов-цев [23], Д. Б. Цыганков [6] и др.) внесли свой вклад в понимание необходимости проведения института
экспертного сопровождения в виде ОРВ в нормот-ворческой практике в России. Вместе с тем они не ставят задачу учета региональных особенностей внедрения этого института.
Таким образом, становится актуальной задача выработки подходов к разработке и формированию моделей внедрения ОРВ на региональном уровне с учетом российской специфики.
интеграция процедуры оРВ в процесс нормотворчества. Для рассмотрения ОРВ в качестве полноценного инструмента процесса принятия решения требуется ее институционализация, т. е. ее интеграция в нормотворческую практику.
Для институционализации оценивания в соответствии с подходом Мадера [8] используются:
а) процедурные меры в виде прописанных обязательных процедур. Например, обязательство осуществлять перспективную или ретроспективную оценку, составлять периодические отчеты;
б) организационные меры в виде создания специальных органов или служб, ответственных за оценку нормативно-правовых актов. Такие органы могут быть созданы:
— децентрализованно в рамках различных органов исполнительной власти (далее — ОИВ);
— централизованно в отдельном министерстве, в рамках парламентских служб.
Мадер выделяет следующие преимущества институционализации оценки:
— институционализация на стадии подготовки закона способствует учету методологических аспектов и требований;
— институционализация гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов;
— институционализация обеспечивает оптимальную синхронизацию оценки с процессом принятия законодательного решения и таким образом оптимизирует интеграцию результатов оценки в этот процесс;
— институционализация может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение законодательства и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также за применение более объективного подхода;
— институционализация придает законность и политический вес результатам оценки.
Практика внедрения ОРВ в различных странах говорит о том, что процесс институционализации
проходит по-разному и зависит от множества факторов: политического строя, соотношения политических сил, законодательных особенностей страны, наличия/отсутствия уже существующих механизмов, экономической ситуации в стране и пр.
Необходимые шаги по внедрению системы ОРВ:
— принятие принципиального решения по внедрению ОРВ;
— определение уполномоченного органа, ответственного за проведение ОРВ и обеспечение его соответствующими полномочиями. Орган будет выполнять координационную и контролирующую функции;
— проведение на регулярной основе обучения специалистов;
— разработка соответствующих методик и руководств по проведению оценивания;
— закрепление ОРВ как элемента процесса принятия решения;
— проведение ОРВ на регулярной основе и в обязательном порядке (органами законодательной и исполнительной власти);
— последующий контроль/мониторинг проведенных ОРВ;
— широкое обсуждение системы ОРВ и предлагаемых решений по внедрению.
ОРВ на федеральном уровне. В отличие от ведущих западных стран ОРВ как институт появилась в России сравнительно недавно. До 2010 г. ОРВ не выходила за рамки исключительно экспертных и научных кругов или отдельных экспериментов на региональном уровне. В 2002 г. был разработан законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», где впервые была предпринята попытка закрепления ОРВ. Тем не менее данная идея осталась только на бумаге, так же, как проект применения ОРВ в Республике Калмыкия при содействии Всемирного банка в 2005—2006 гг. или пилотный проект внедрения ОРВ в Республике Северная Осетия — Алания при поддержке Всемирного банка в 2008—2010 гг. Лишь в 2010 г. с принятием постановления Правительства РФ от 15.05.2012 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» была впервые введена процедура прогнозной ОРВ, и данный институт получил новый этап развития.
В июле 2010 г. был создан соответствующий Департамент в Минэкономразвития, силами которого в течение 2010—2012 гг. был выпущен пакет
нормативно-правовых актов [10, 11, 12, 14, 19], постепенно внедрявших ОРВ в процесс нормотворчества в России на федеральном уровне.
Приказом Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» на федеральном уровне была определена централизованная схема проведения ОРВ, когда за отдельным министерством были закреплены функции непосредственно проведения ОРВ, а также функции ее координации и обеспечения контроля качества заключений об ОРВ. Разработчики при этом должны представлять в Минэкономразвития всю необходимую документацию, на основе которой проводится ОРВ. Именно данная модель была взята за основу большинством субъектов РФ, решивших внедрить этот инструмент у себя. Особенности российской модели внедрения ОРВ описаны, например, в работе [33].
Для сравнения, альтернативным подходом к проведению ОРВ, который распространен в настоящее время в большинстве стран, а также на уровне Европейской комиссии, является децентрализованная схема [22], когда оценку проводит непосредственно разработчик проекта акта. При этом определяется специальный уполномоченный орган, который контролирует качество подготовленных заключений, достоверность используемых данных и корректность расчетов.
По данным исследования Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), всего за период с августа 2010 г. по декабрь 2012 г. Минэкономразвития России было подготовлено более 1 700 заключений об ОРВ (или в среднем 59 заключений в месяц), из которых почти каждое 3-е заключение получило отрицательную оценку. Относительно предметной области проведения ОРВ примерно каждое 3-е заключение об ОРВ (за период II кв. 2011 — I кв. 2012 г.) проводилось в отношении проектов ведомственных актов, почти каждое 4-е — в отношении проектов административных регламентов, каждое 5-е — в отношении проектов актов Правительства России и каждое 8-е — в отношении проектов федеральных законов [20].
Внедрение ОРВ на региональном уровне: опыт Москвы. Основные выводы и рекомендации. Логичным этапом эволюции института ОРВ в России стало его внедрение на региональном уровне. Старт данному этапу был дан майскими указами
Президента РФ в 2012 г., которые определили планы развития ОРВ до 2015 г.
В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 2014 г. для всех субъектов Российской Федерации станет обязательным внедрение в систему нормотворчества процедуры оценки регулирующего воздействия. На момент написания статьи соответствующий законопроект уже был принят в первом чтении в Государственной Думе Российской Федерации.
По состоянию на 29.03.2013 согласно материалам заседания рабочей группы по вопросам взаимодействия с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России в настоящий момент более 30 регионов Российской Федерации уже проводят в выбранной ими форме ОРВ. Наибольшего успеха добились такие субъекты, как Ульяновская, Вологодская, Ярославская области и Республика Башкортостан. Силами экспертного сообщества осуществляется мониторинг внедрения ОРВ в регионах, на основе которого составляется соответствующий рейтинг. Согласно последнему раунду исследования компании НИСИПП [20], по состоянию на апрель 2013 г. в тройку наиболее успешных регионов с точки зрения внедрения института ОРВ входят Свердловская и Ульяновская области, Удмуртская Республика.
Являясь неотъемлемым элементом повышения инвестиционной привлекательности региона, внедрение ОРВ оценивается в качестве необходимого мероприятия по соответствию Стандарту деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата, разработанному Агентством стратегических инициатив. Внедрение мероприятий данного стандарта согласно Указу Президента от 10.09.2012 № 1276, а также распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 2550-р будет оцениваться в качестве одного из ключевых показателей эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации.
Процедура ОРВ включает в себя несколько последовательных этапов, в том числе формулировку проблемы, цели регулирования, описание вариантов регулирования, оценку предлагаемых вариантов с помощью анализа издержек и выгод, проведение публичных консультаций, выбор рекомендуемого
варианта, реализацию выбранного варианта и последующий мониторинг. Непосредственно процедура ОРВ не является темой настоящего исследования, поскольку она довольно подробно описана как в зарубежной литературе (во всевозможных руководствах по проведению ОРВ), так и в российских источниках [21, 22].
Поскольку ОРВ предполагает проведение публичных консультаций, данный инструмент может стать одним из наиболее эффективных каналов обратной связи с населением и представителями бизнеса, повысив доверие к органам власти. Учитывая, что в Москве решение острейших вопросов (например, транспорта, поддержки малого и среднего бизнеса, развития нестационарной розничной торговли) зачастую требует принятия непопулярных решений, используемые в рамках ОРВ аналитические подходы могут позволить объективно оценить последствия таких решений с учетом их воздействия на различные группы интересов.
На сегодняшний момент нормативный акт, регламентирующий процедуру на уровне г. Москвы, отсутствует. В то же время отдельные элементы процедуры ОРВ уже присутствуют в нормотвор-ческой деятельности:
— инструмент пояснительной записки к проекту распорядительного документа, утвержденной регламентом Правительства Москвы (в таблице представлено сравнение основных блоков отчета об ОРВ по отношению к практике написания пояснительной записки) [15];
— оценка эффективности государственных программ г. Москвы на базе Департамента экономической политики и развития города Москвы [17];
— заключения Контрольно-счетной палаты города Москвы;
— антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов [16];
— «тарифное дело» в Региональной энергетической комиссии города Москвы [18].
Учитывая сжатые сроки внедрения ОРВ, а также важность появления такого инструмента в Москве, с июня 2012 по январь 2013 г. проводился эксперимент по пилотному внедрению ОРВ в Комплексе экономической политики и развития города Москвы.
Целями эксперимента были апробация процедуры ОРВ на правовых актах г. Москвы и выработка рекомендаций по ее внедрению с учетом региональной специфики в отношении схемы внедрения,
Сравнение основных блоков отчета об оценке регулирующего воздействия пояснительной записки по отношению к практике написания пояснительной записки
Критерий Пояснительная записка Отчет об оценке регулирующего воздействия
Формулировка проблемы Да/нет* Да
Цели и задачи регулирования Да/нет Да
Возможные варианты регулирования Нет Да
Анализ издержек и выгод Нет Да
Публичные консультации Нет Да
Рекомендуемый вариант Да Да
Реализация регулирования Да Да
*Да/Нет — означает, что формально в пояснительной записке данный блок есть, но на практике он реально либо игнорируется разработчиком, либо качество его написания не соответствует требованиям, предъявляемым к качеству отчета об оценке регулирующего воздействия согласно методическим рекомендациям по его подготовке [9, 21, 22].
определения органа, уполномоченного на внедрение ОРВ, а также ресурсного обеспечения внедрения ОРВ в практику нормотворчества г. Москвы.
В результате пилотного проекта были рассмотрены вопросы развития нестационарной розничной торговли, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере арендных отношений, системы закупок г. Москвы, вопросы повышения энергоэффективности предприятиями г. Москвы и развития системы социального питания.
Ключевые особенности пилотного проекта:
— ОРВ проводилась непосредственно инициатором (разработчиком) проекта нормативно-правового акта. Таким образом, обеспечивался децентрализованный подход в процедуре ОРВ;
— ОРВ обязательно включала в себя оценку разработчиком возможных альтернатив регулирования, а также проведение публичных консультаций;
— с целью координации данного проекта была создана рабочая группа из представителей органов исполнительной власти г. Москвы, участвовавших в проекте, которая отвечала в том числе за обучение процедуре ОРВ, за методическое и организационное обеспечение процедуры ОРВ, обеспечивала контроль качества отчетов по ОРВ;
— обязательное обучение проектных команд (было проведено 2 обучающих семинара);
— предлагаемые базовые направления, попадающие под ОРВ: воздействие на малый бизнес, воздействие на конкуренцию, административные барьеры, существенное выделение средств из бюджета г. Москвы;
— основные участники проекта: Департамент торговли и услуг города Москвы, Департамент науки, промышленности и предпринимательства
города Москвы, Департамент города Москвы по конкурентной политике.
В результате пилотного проекта было отобрано 6 инициатив (в виде проектов распорядительных документов и действующих нормативно-правовых актов), сформировано 5 проектных команд (численностью от 2 до 6 чел. в зависимости от департамента), силами которых было подготовлено 6 отчетов об ОРВ, из которых в итоге 2 отчета получили положительное заключение, 2 — положительное заключение с учетом замечаний, 2 — отрицательное заключение.
При сравнительно незначительных затратах на проведение эксперимента было показано, что общая экономическая выгода от предполагаемого нового регулирования, посчитанная всеми рабочими группами в департаментах, участвовавших в пилотном проекте, может составить в первый год более 35 млрд руб. при издержках 458 млн руб.
Таким образом, с каждого рубля издержек при реализации нового регулирования можно получить экономическую выгоду в размере около 80 руб. преимущественно в виде экономии бюджетных средств.
Проведенные в рамках эксперимента публичные консультации позволили получить обратную связь по наиболее болезненным для города вопросам. Так, например, за 14 дней проведения публичных консультаций по вопросу размещения нестационарных торговых объектов [13] было получено 146 предложений и замечаний. По вопросу мер государственной поддержки субъектов малого и среднего бизнеса в области арендных отношений за 17 дней 55 представителей различных форм бизнеса оставили около 30 предложений и замечаний по рассматриваемой проблеме.
В результате пилотного проекта на основе рассмотренных отчетов об ОРВ были сделаны следующие выводы. Качество подготовленных отчетов было выше у тех проектных команд, которые:
— обладали доступом к информационным ресурсам с данными для проведения анализа;
— использовали проектный/командный подход к проведению ОРВ, т. е. были задействованы сотрудники из разных структурных подразделений департамента;
— обладали ресурсом на привлечение дополнительной внешней экспертизы и сбор специфических данных путем проведения социологических опросов;
— проводили публичные консультации с максимально возможным количеством заинтересованных сторон в различных формах (размещение информации на сайте, прямые рассылки представителям бизнеса, фокус-группы);
— прошли необходимое обучение в полном объеме.
Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов об ОРВ отдельных проектных команд, явилась недостаточная межведомственная координация между департаментами, которая препятствовала сбору необходимых данных для анализа в отведенный на проведение каждого проекта срок.
Результаты пилотного эксперимента показали, что для обеспечения надлежащего качества отчета об ОРВ согласно методическим рекомендациям по его подготовке необходимо значительное количество трудовых и временных ресурсов. Так, в среднем срок проведения 1 проекта составил 4 мес. При этом временные затраты проектных команд на проведение ОРВ составляли в среднем от 10 до 45 чел./ч в неделю или с учетом стоимости 1 чел. /ч согласно штатному расписанию от 250 до 850 тыс. руб. в зависимости от проекта (без стоимости привлечения внешней экспертизы на проведение полевых работ по некоторым проектам). Большая часть времени проектных команд уходила на поиск и сбор первичной информации (от 30 до 40 % времени); обсуждение выводов и анализ полученных данных (от 25 до 30 % времени); согласование отчета об ОРВ (от 15 до 25 % времени).
С точки зрения институционализации проведенный эксперимент позволил подтвердить состоятельность децентрализованного подхода в процедуре ОРВ. Именно подхода, когда функция
непосредственно проведения ОРВ должна быть закреплена за разработчиком акта (отраслевым департаментом).
В связи с этим для эффективного выполнения Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 в результате эксперимента рабочей группой рекомендована следующая схема подготовки проектов распорядительных документов с внедрением ОРВ в Правительстве Москвы в целом, включающая 3 этапа:
— органы исполнительной власти г. Москвы (далее — разработчики) до подготовки проекта распорядительного документа проводят ОРВ в соответствии с принятой методикой и готовят отчет об ОРВ;
— при этом в силу значительных трудовых и временных затрат на проведение ОРВ предусматривается 2 этапа:
1) предварительный этап — с целью отсева незначимых инициатив, в рамках которого разработчики должны доказать (в отчете о предварительной ОРВ), что рассматриваемую проблему нельзя решить существующим регулированием и требуется вводить новое регулирование. Кроме этого, на данном этапе разработчики должны соотнести затраты на проведение углубленного исследования и выгоду от его проведения;
2) этап полной ОРВ — разработчики готовят отчет о полной ОРВ (с обязательным проведением публичных консультаций) и направляют его вместе с другими материалами в уполномоченный орган по ОРВ для подготовки заключения;
— в случае положительного заключения разработчики осуществляют дальнейшую подготовку и внесение на согласование необходимого проекта распорядительного документа;
— в случае отрицательного заключения отчет об ОРВ возвращается разработчикам на доработку. Таким образом, обеспечивается блокирующее значение результатов ОРВ при выпуске заведомо неэффективных нормативно-правовых актов;
— на 3-м этапе происходит стандартный процесс согласования проекта распорядительного документа по результатам проведенной ОРВ.
На рисунке представлена данная схема разработки распорядительного документа с внедрением процедуры ОРВ, где 1-й и 2-й этапы — соответственно этапы предварительной и полной ОРВ, 3-й этап — этап прохождения согласования распорядительного документа по результатам ОРВ (см. рисунок).
Схема проведения ОРВ
Проведение этапа полной ОРВ предлагается только в отношении значимых проектов нормативно-правовых актов. Рекомендации привлеченных к пилотному проекту экспертов, а также непосредственных его участников позволили сформулировать следующие направления, которые должны попадать под ОРВ:
— влияние на малый и средний бизнес;
— воздействие на конкуренцию;
— развитие инвестиционного климата;
— существенное выделение средств из бюджета города;
— акты, которые могут повлечь за собой потенциальный конфликт интересов между органами исполнительной власти г. Москвы.
Кроме этого, под ОРВ могут попадать инициативы по решению мэра Москвы. По мере накопления опыта оценивания данные направления могут быть расширены.
Трудоемкость процедуры ОРВ, подтвержденная результатами пилотного проекта, говорит о нецелесообразности распространения ее на муниципальный уровень.
При этом ОРВ, безусловно, должна проводиться не только в отношении нового регулирования, попадающего под указанные направления, но также в отношении действующих правовых актов с целью
их отмены или признания утратившими силу как неэффективных или не достигающих обозначенных целей регулирования.
Вместе с тем необходимо определить уполномоченный орган по координации ОРВ в Правительстве Москвы. Здесь может быть 2 варианта.
Во-первых, данная функция может быть закреплена за органом исполнительной власти, находящимся в прямом подчинении мэру Москвы, например, за аппаратом мэра и правительства Москвы [22], выполняющим как координирующие, так и экспертные функции, либо за Главным контрольным управлением города Москвы, отвечающим за контроль за эффективным расходованием бюджетных средств.
Во-вторых, в качестве альтернативного варианта возможно закрепление функции координации ОРВ за Департаментом экономической политики и развития города Москвы.
Чтобы определить целесообразность каждого из вариантов, автором был проведен анализ 851 постановления Правительства Москвы 2012 г. Затем из этого количества нормативных актов были выделены акты, связанные со специфическими для Москвы инвестиционными контрактами1 (прибли-
1 До 2008 г. в Москве была распространена практика заключения инвестиционных контрактов с инвесторами, которые
зительно каждый 5-й акт2), которые не подходят под ОРВ.
Детальный анализ нормативных правовых актов (далее — НПА), проведенный на основании данных выборки за ноябрь—декабрь 2011 г., показал, что каждый 6-й НПА потенциально оказывает влияние на бизнес и конкуренцию. Данные результаты позволяют сделать вывод, что примерно 113 постановлений правительства Москвы из 680, выпущенных в 2012 г. (без учета постановлений по инвестиционным контрактам), потенциально могут попасть под процедуру ОРВ (как минимум предварительный этап).
Кроме этого, анализ количества выпускаемых документов в разрезе отдельных органов исполнительной власти г. Москвы показал, что в среднем отдельными отраслевыми департаментами выпускается 3—4 акта в год, которые потенциально могут попасть под процедуру ОРВ. При этом ни одно из ведомств не выпускает более 10 таких актов в год, за исключением тех, что выпускает Департамент экономической политики и развития города Москвы, который является разработчиком наибольшего количества актов (21 акт в 2012 г.), потенциально попадающих под ОРВ.
В результате проведенных оценок можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в силу того, что Департамент экономической политики и развития города Москвы сам является разработчиком актов, которые потенциально попадают под процедуру ОРВ, закрепление функции уполномоченного органа по ОРВ на уровне данного департамента не представляется целесообразным.
Учитывая недостаточную межведомственную координацию между департаментами и широкий круг обозначенных перспективных направлений, которые должны рассматриваться с точки зрения ОРВ, представляется целесообразным наделение функциями уполномоченного органа по ОРВ аппарата мэра и правительства Москвы, который нередко выступает в качестве площадки по урегулированию разногласий и обеспечению баланса интересов отдельных ведомств.
утверждались в том числе постановлениями правительства Москвы. С 2010 г. решением мэра Москвы реализация инвестиционных контрактов была приостановлена, после чего был запущен процесс их пересмотра на соответствующей комиссии, решения которой также принимались в виде постановлений правительства Москвы.
2 Данное соотношение получено путем анализа 400 актов, выпущенных с ноября по декабрь 2011 г.
Во-вторых, координировать работу ОРВ на уровне правительства Москвы по обозначенному объему актов, а также проводить работу по подготовке заключений по ним может подразделение численностью 5—6 сотрудников, обладающих соответствующими компетенциями (с учетом продолжительности 1-го проекта по ОРВ не менее 3 мес.).
В-третьих, для обеспечения процедуры ОРВ в большинстве ОИВов г. Москвы потребуется 1—2 сотрудника с соответствующими компетенциями и до 4-х сотрудников в отдельных ОИВах с количеством выпускаемых документов, попадающих под процедуру ОРВ, более 5 наименований в год.
Для более точного определения необходимых трудовых ресурсов в ОИВах для обеспечения ОРВ в правительстве Москвы необходимо проведение отдельного исследования.
Заключение. С 2014 г. все субъекты Российской Федерации должны в обязательном порядке внедрить в том или ином виде процедуру ОРВ. Учитывая, что в настоящее время, согласно данным Минэкономразвития Российской Федерации, менее чем в половине всех регионов действует данная процедура, у большей части субъектов РФ остается совсем немного времени с определением модели внедрения с учетом их региональных особенностей.
Определение ключевых факторов, влияющих на успешность внедрения ОРВ в том или ином регионе, остается основным вопросом, требующим ответа. Их четкая идентификация позволит встроить ОРВ в существующий процесс принятия решений таким образом, чтобы она не стала еще одним этапом процедуры межведомственного согласования проектов нормативных правовых актов. Опыт зарубежных стран и рекомендации ОЭСР подсказывают, что для успешной институционализации ОРВ необходимы прежде всего принятие принципиального решения о внедрении данной процедуры и определение уполномоченного органа ОРВ, который будет выступать в качестве координатора всего процесса внедрения, оказывать методическую и организационную поддержку.
Немаловажным элементом успешности внедрения является обучение. ОРВ получила импульс развития в тех российских регионах, где лица, ответственные за ОРВ, активно взаимодействовали с Минэкономразвития Российской Федерации в рамках обучающих семинаров по ОРВ (Липецкая и Ульяновская области, Республика Башкортостан).
При этом обучающая компонента должна включать в себя не только обучение методологии ОРВ, формам проведения публичных консультаций и проектному подходу к управлению, но также разработку необходимых вспомогательных материалов (ридеров, методических рекомендаций).
Пилотный эксперимент в правительстве Москвы показал, что качество подготовленных отчетов было выше у тех проектных команд, которые использовали проектный подход к проведению ОРВ, то есть были задействованы сотрудники из разных структурных подразделений департамента, которые прошли необходимое обучение в полном объеме.
Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов об ОРВ отдельных проектных команд в результате пилотного проекта, оказалась недостаточная межведомственная координация между департаментами, которая препятствовала сбору необходимых данных для анализа. Таким образом, недостаточно развитые горизонтальные связи между отдельными органами исполнительной власти говорят о том, что оптимальным вариантом определения уполномоченного органа по ОРВ может являться аппарат правительства.
Вследствие трудоемкости процесса ОРВ потребуется не только разработка так называемого фильтра по отбору значимых актов, который предусматривает этап предварительной и полной ОРВ, но также масштабирование ресурсного обеспечения процесса ОРВ с целью сбора необходимых для анализа данных и привлечения дополнительной внешней экспертизы.
Первый опыт проведения ОРВ в Москве также демонстрирует, что на первоначальном этапе целесообразно проведение пилотных экспериментов с целью выбора потенциальных сфер регулирования с учетом специфики каждого региона, определение уполномоченного органа по ОРВ, его штата и полномочий, а также ресурсного обеспечения внедрения данной процедуры.
Список литературы
1. Беляев А. Н., Маршаков В. А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов. URL: http://www. politanaliz. ru/articles_520.html.
2. Буев В. В., Крючкова П. В., Литвак Е. Г. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки
эффективности регулирующих мер. Москва: АНО «НИСИПП». 2005. URL: http://www. nisse. ru/work/ projects/publications/publications_48.html.
3. Вольманн Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? / Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ: сборник статей. М.: ЦЕМИ РАН. 2006. С. 32—41. URL: http://ecsocman. hse. ru/data/2011/02/23/1214891714/Vollmann. pdf.
4. Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства / под ред. С. Б. Авдашева и др. / Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС. 2006. 255 с. URL: http://www. nbmgu. ru/search/.
5. Колегов. В. В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне // Финансы и кредит. 2009. № 26. С. 61—69.
6. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. М.: ВШЭ. 2006. 216 с.
7. ЛитвакЕ. Г., Мигин С. В., Шамрай А.А. и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd. Апрель 2005. URL: http://www. nisse. ru/work/projects/publications/ publications_59.html.
8. Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов// Оценка законов и эффективности их принятия: материалы Международного семинара, 16—17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Государственная Дума. 2003. 152 с. URL: http:// o-patriotizme. narod. ru/zak_deyatGD2003_konfer_ ozen. htm.
9. Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденные Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 25.09.2012 № 623.
10. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2011 № 94.
11. О внесении изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313: Указ Президента Российской Федерации от 12.07.2011 № 929.
12. О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования: постановление Правительства Российской Федерации от 02.05.2012 № 421.
13. О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности: постановление правительства Москвы от 03.02.2011 № 26-ПП (ред. от 13.11.12).
14. Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия: приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 31.08.2010 № 398.
15. О регламенте правительства Москвы: постановление правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП (ред. от 17.07.13).
16. Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы: постановление правительства Москвы от 02.06.2009 № 513-ПП (ред. от 28.06.11).
17. Об утверждении Порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы: постановление правительства Москвы от 04.03.2011 № 56-ПП (ред. от 07.12.12).
18. Об утверждении Положения о Региональной энергетической комиссии города Москвы (на правах департамента): постановление правительства Москвы от 06.03.13 № 124-ПП.
19. Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.2011 № 633.
20. Павлов Д. В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ: тезисы на конференции НИУ ВШЭ 4—6 апреля 2013 г.
21. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования /
Н. Г. Заморенова и др. / Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС. 2005. 279 с. URL: http://www. nbmgu. ru/search/.
22. Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. М. 2011 http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/ connect/4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35/02. pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4092e48049d0d8 4cae8bfe2f7584aa35.
23. Тамбовцев В. Л. Принципы и методы экономического анализа нормативных актов. Экономический анализ нормативных актов. М.: ТЕИС. 2001. URL: http://old. econ. msu. ru/cd/1507.
24. Davies P. Policy Evaluation in the United Kingdom. KDI International Policy Evaluation Forum. Seoul. Korea. May 19—21. 2004.
25. Jacobs Scott H. An overview of regulatory impact analysis in OECD countries // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. Paris: OECD publications. 1997. P. 13—30.
26. Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries // Public administration and development. 2004. № 24. P. 333—344.
27. Lutter R. The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform // Regulation. 2000. V. 22. № 2. P. 38—46.
28. Noll R. G. Comments and Discussions // Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics. 1989. P. 48—58.
29. Noll R. G. The Political Foundations of Regulatory Policy // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1983. V. 179. P. 377—404.
30. OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation. Paris: OECD. 1995.
31. OECD. Guiding Principles for regulatory quality and performance. June 2005.
32. OECD. OECD Country Reviews on Regulatory Reform. 2009.
33. OECD. Regulatory Management Indicators. Russia. 2011.
34. Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1995. V. 151. № 1. P. 49—51.
