CC BY
211
Государственное, региональное и муниципальное управление
Колегов В.В.
Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне
Необходимость борьбы с провалами рынка1 требует государственного вмешательства в хозяйственные процессы экономики. Вместе с тем государство само по себе не лишено изъянов в виде наличия административных барьеров и коррупции (так называемых regulatory failure). Таким образом, государственное вмешательство в экономике должно быть обоснованным и целесообразным. Именно поэтому на волне административных реформ 70-х годов XX века и в дальнейшем, в 80-90-х годах XX века (дебюрократизация и дерегулирование), в ведущих западных странах стала зарождаться оценка регулирующего воздействия в виде обоснования оптимального присутствия государства в экономике, а также проверки наличия тех или иных административных барьеров.
Основной целью реформ регулирования в странах Запада в 80-90-е годы XX века становится повышение качества регулирования и, как следствие, повышение конкурентоспособности государства на мировой арене, ускорение темпов развития и повышение уровня жизни граждан.
Содержание данных реформ отличалось от страны к стране, тем не менее можно выделить их основные черты, которые были учтены Организацией экономического развития и сотрудничества как рекомендации по улучшению качества регулирования:
- основной элемент реформы — введение оценки регулирующего воздействия (ОРВ) до принятия любых регулирующих решений с целью объяснения необходимости регулирования. При этом ОРВ должно встраиваться в систему принятия решений на государственном уровне — необходима институционализация ОРВ;
- необходимо проведение ОРВ не только к новым, принимаемым мерам, но также осуществление пересмотра уже существующего регулирования;
1 В классической экономической теории среди провалов рынка выделяют: наличие монополий на рынке, асимметрию информации, проблему внешних эффектов и проблему обеспечения общественными благами. См.: Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000. С. 17-23.
- необходимо введение как минимум общего механизма публичных консультаций по вопросам принятия регулирующих решений2.
Таким образом, имея непродолжительную историю развития (около 30 лет, а в некоторых странах менее 15 лет), ОРВ была разработана в ответ на растущий объем и сложность государственного регулирования, что и продиктовало ее значимость и повлияло на скорость институционализации.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ, англ. — regulatory impact
assessment) представляет собой устоявшийся термин, означающий анализ нормативных актов на предмет прогнозирования поведения субъектов экономической деятельности и населения в связи с принятием того или иного нормативного акта путем анализа выгод, издержек и рисков с обязательным изучением потенциальных альтернатив государственного вмешательства, и на основании проведенного анализа формирования заключения о соответствии целей разработки такого акта и предложенного актом содержания.
Как показывает мировой опыт, оценка регулирующего воздействия является эффективным инструментом обоснования целесообразности государственного вмешательства в экономику и на сегодняшний день присутствует в том или ином виде во всех странах с развитой экономикой, а также рекомендуется ОЭСР в качестве обязательной процедуры при принятии нормативно-правовых актов.
Научное и экспертное обеспечение законотворческой практики сопровождалось появлением исследовательских работ научного и прикладного характера в области оценки программ и политик. Такие экономисты, как О. Вильямсон3, Х. Вольманн4, П. Дэвис5, С. Джейкобс6, К. Киркпатрик7, Р. Люттер8,
2 OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation. Paris, 1995; OECD. Guiding Principles for regulatory quality and performance, June 2005; OECD. OECD Country Reviews on Regulatory Reform. 2009.
3 Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1995. Vol. 151. No 1. P. 49-51
4 Вольманн. X Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ: сборник статей / под ред. А.Н. Данкова. М., 2006. С. 32-41.
5 Davies P. Policy Evaluation in the United Kingdom. KDI International Policy Evaluation Forum, Seoul, Korea. May 19-21, 2004.
6 Jacobs S.H. An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries // Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. Paris, 1997. P. 13-30.
7 Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance in Developing Countries // Public Administration and Development. 2004. No 24. Р. 333-344.
8 Lutter R. The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform// Regulation. 2000. Vol. 22. No 2. P. 38-46.
Р. Нолл9 и другие, предлагая в своих работах различные подходы к оцениванию программ и политик, внесли вклад в развитие института оценивания, в том числе ОРВ.
В России оценка программ и политик приобретает особое значение в ходе начавшихся с 2002 года административной и бюджетной реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, результативности деятельности органов государственной власти. Наряду с институтом судебного контроля, механизмом публичного обсуждения, антикоррупционной экспертизы законодательных актов, ОРВ приобретает все большую актуальность.
Отечественные специалисты (С.Б. Авдашева10, А.Н. Беляев11,
В.В. Колегов12, П.В. Крючкова13, Е.Г. Литвак14, А.В. Минаев15, В.Л. Тамбовцев16, Д.Б. Цыганков17, А.Е. Шаститко18 и др.) вносят вклад в понимание необходимости проведения института экспертного сопровождения в виде ОРВ в нормотворческую практику в России. Вместе с тем они не ставят задачу учета региональных особенностей внедрения этого института.
Таким образом, становится актуальной задача выработки подходов к разработке и формирования моделей внедрения ОРВ на региональном уровне, применимых с учетом российской специфики.
9 Noll R.G. Comments and Discussions // Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics. 1989. P. 48-58; Ibid. The Political Foundations of Regulatory Policy // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1983. Vol. 179. P. 377-404.
10 Авдашева С.Б., Кокорев Р.А., Крючкова П.В., Плаксин С.М., Шаститко А.Е. Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства. М., 2006.
11 Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов // Политанализ.Ру.
URL: http://www.politanaliz.ru/articles_520.html (20.03.2013).
12 Колегов. В. В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне // Финансы и кредит. 2009. № 26. С. 61-69.
13 Буев В.В., Крючкова П.В., Литвак Е.Г. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. М., 2005. URL: http://www.nisse.ru/projects.html?id=16. (20.03.2013).
14 Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd, апрель 2005.
URL: http://www.nisse.ru/analitics.html?id=povish-e_kach_resh (23.03.2013).
15 Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении: потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации. Диссертация... кандидата социологических наук. М., 2012.
16 Тамбовцев В.Л. Принципы и методы экономического анализа нормативных актов. Экономический анализ нормативных актов / под ред. В.Л.Тамбовцева. М., 2001.
17 Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. Вып. I / под. ред. Д.Б. Цыганкова. М., 2006.
18 Публичные услуги и функции государственного управления / под ред. А.Е. Шаститко. М., 2002.
Интеграция процедуры ОРВ в процесс нормотворчества. Для рассмотрения ОРВ в качестве полноценного инструмента процесса принятия решения, требуется ее институционализация, то есть ее интеграция в нормотворческую практику.
Для институционализации оценивания, согласно Л. Мадеру, используются:
а) процедурные меры в виде прописанных обязательных процедур. Например, обязательство осуществлять перспективную или ретроспективную оценку, составлять периодические отчеты.
б) организационные меры — создание специальных органов или служб, ответственных за оценку нормативно-правовых актов. Такие органы могут быть созданы:
- децентрализовано в рамках различных органов исполнительной власти (ОИВ);
- централизовано в отдельном министерстве, в рамках парламентских служб.
Мадер выделяет следующие преимущества институционализации оценки:
- на стадии подготовки закона способствует учету методологических аспектов и требований;
- гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов;
- обеспечивает оптимальную синхронизацию оценки с процессом принятия законодательного решения и таким образом оптимизирует интеграцию результатов оценки в этот процесс;
- может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение законодательства и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также применению более объективного подхода;
- придает законность и политический вес результатам оценки19.
Практика внедрения ОРВ в различных странах говорит о том, что процесс институционализации проходит по-разному и зависит от множества факторов: политического строя, соотношения политических сил, законодательных особенностей страны, наличия/отсутствия уже существующих механизмов, экономической ситуации в стране и прочих.
Необходимые шаги по внедрению системы ОРВ:
- принятие принципиального решения по внедрению ОРВ;
19 Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, Рязань. М., 2003. иКЬ: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/5.html (29.03.2013).
- определение уполномоченного органа, ответственного за проведение ОРВ, и обеспечение его соответствующими полномочиями. Орган будет выполнять координационную и контролирующую функцию;
- проведение на регулярной основе обучения специалистов;
- разработка соответствующих методик и руководств по проведению оценивания;
- закрепление ОРВ как элемента процесса принятия решения;
- проведение ОРВ на регулярной основе и в обязательном порядке (органами законодательной и исполнительной власти);
- последующий контроль/мониторинг проведенных ОРВ;
- широкое обсуждение системы ОРВ и предлагаемых решений по ее внедрению20.
ОРВ на федеральном уровне. В отличие от ведущих западных стран, ОРВ как институт появился в России сравнительно недавно. До 2010 года ОРВ не выходила за рамки исключительно экспертных и научных кругов21 или отдельных экспериментов на региональном уровне22. Лишь в 2010 году с принятием Постановления Правительства РФ от 15.05.2012 №336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» была впервые введена процедура прогнозной ОРВ, и данный институт получил новый этап развития.
В июле 2010 года был создан соответствующий департамент в Минэкономразвития, который в течение 2010-2012 годов выпустил пакет нормативноправовых актов23, постепенно внедрявших ОРВ в процесс нормотворчества в России на федеральном уровне.
20 Данные мероприятия частично представлены в методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012. № 623.
21 В 2002 году был разработан законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», где впервые была предпринята попытка закрепления ОРВ. Тем не менее данная идея осталась только на бумаге.
22 Например, проект применения ОРВ в Республике Калмыкия при содействии Всемирного банка в 2005-2006 гг. или пилотный проект внедрения ОРВ в Республике Северная Осетия-Алания при поддержке Всемирного банка в 2008-2010 годах.
23 В частности, за этот период были разработаны и приняты следующие нормативно-правовые акты: Приказ Минэкономразвития России от 31.08.2010 №398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»; Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2011 №94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 12.07.2011 №929 «О внесении изменения в положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313»; Постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.2011 №633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной
Приказ Минэкономразвития России от 31.08.2010 №398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» на федеральном уровне определил централизованную схему проведения ОРВ, когда за отдельным министерством была закреплена функция проведения ОРВ, но также функция ее координации и обеспечения контроля качества заключений об ОРВ. Разработчики при этом должны представлять в Минэкономразвития всю необходимую документацию, на основе которой проводится оценка. Именно эта модель была взята за основу большинством субъектов РФ, решивших внедрить данный инструмент у себя. Особенности «российской» модели внедрения ОРВ описаны, например, в руководствах стран ОЭСР по проведению регуляторных реформ24 и в работе А.В. Минаева25.
Для сравнения, альтернативным подходом проведения ОРВ, который распространен в настоящее время в большинстве стран, а также на уровне Европейской Комиссии, является децентрализованная схема, когда оценку проводит непосредственно разработчик проекта акта26. При этом определяется специальный уполномоченный орган, который контролирует качество подготовленных заключений, достоверность используемых данных и корректность расчетов.
По данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), всего за период с августа 2010 по декабрь 2012 года Минэкономразвития России подготовил более 1700 заключений об ОРВ (или в среднем 59 заключений в месяц), почти каждое третье из которых было отрицательным27. По вопросу предметной области проведения ОРВ примерно каждое третье заключение об ОРВ (за период II кв. 2011 — I кв. 2012 года) проводилось в отношении проектов ведомственных актов, почти каждое четвертое — административных регламентов, каждое пятое — актов Правительства России и каждое восьмое — федеральных законов.
деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 02.05.2012 №421 «О мерах по
совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования».
24 OECD. Regulatory Management Indicators, Russia, 2011.
25 Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации. Диссертация. кандидата социологических наук. М., 2012.
26 Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. М., 2011. С. 14-17.
URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35/02.pdf?MOD=AJP ERES&CACHEID=4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35 (29.03.2013).
27 Павлов Д. В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ. Тезисы презентации на конференции в НИУ-ВШЭ 4-6 апреля 2013 г.
Внедрение ОРВ на региональном уровне: опыт Москвы. Основные выводы и рекомендации. Логичным этапом эволюции института ОРВ в России стало ее внедрение на региональном уровне. Старт данному этапу был дан «майскими» указами Президента РФ в 2012 году, которые определили планы развития ОРВ до 2015 года.
В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», с 2014 г. для всех субъектов Российской Федерации станет обязательным внедрение в систему нормотворчества процедуры оценки регулирующего воздействия. На момент написания статьи соответствующий законопроект уже был принят в первом чтении в Государственной Думе.
По данным Минэкономразвития, в настоящий момент более 30 регионов уже проводят в выбранной ими форме ОРВ28. Наибольшего успеха добились такие субъекты, как Ульяновская, Вологодская, Ярославская области и Республика Башкортостан. Силами экспертного сообщества осуществляется мониторинг внедрения ОРВ, на основе которого составляется соответствующий рейтинг29.
Являясь неотъемлемым элементом повышения инвестиционной привлекательности региона, ОРВ оценивается в качестве необходимого мероприятия по соответствию «Стандарту деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата», разработанного автономной некоммерческой организацией (АНО) «Агентство стратегических
инициатив». Согласно Указу Президента от 10.09.2012 № 1276, а также распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 2550-р, ОРВ стала одним из ключевых показателей эффективной деятельности глав субъектов Российской Федерации.
Поскольку ОРВ предполагает проведение публичных консультаций30, данный инструмент может стать одним из наиболее эффективных каналов обратной связи с
28 По состоянию на 29 марта 2013 года, согласно материалам заседания рабочей группы по вопросам взаимодействия с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России.
29 Согласно последнему раунду исследования компании НИСИПП, в тройку наиболее успешных регионов с точки зрения внедрения института ОРВ являются Свердловская область, Удмуртская республика и Ульяновская область (по состоянию на апрель 2013 года). См.: ПавловД.В Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ.
30 Процедура ОРВ включает в себя несколько последовательных этапов, в т.ч. формулировку проблемы, цели регулирования; описание вариантов регулирования; оценку предлагаемых вариантов с помощью анализа издержек и выгод; проведение публичных консультаций, выбор рекомендуемого варианта; реализацию выбранного варианта и последующий мониторинг. Непосредственно процедура ОРВ не
населением и представителями бизнеса, повысив доверие к органам власти. Принимая во внимание, что в Москве острейшие вопросы (в частности, транспортных проблем, вопросов поддержки малого и среднего бизнеса, развития нестационарной розничной торговли и других) зачастую требуют принятия непопулярных решений, используемые в рамках ОРВ аналитические подходы позволяют объективно оценивать последствия с учетом их воздействия на различные группы интересов.
На сегодняшний момент нормативный акт, регламентирующий процедуру на уровне города Москвы, отсутствует. В то же время отдельные элементы процедуры ОРВ уже присутствуют в нормотворческой деятельности:
- инструмент пояснительной записки к проекту распорядительного
документа, утвержденной Регламентом Правительства Москвы31 (в Табл.1
представлено сравнение основных блоков отчета об ОРВ по отношению к практике написания пояснительной записки);
- оценка эффективности государственных программ города Москвы на базе Департамента экономической политики и развития города Москвы32;
- заключения Контрольно-счетной палаты города Москвы;
- антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов33;
- «тарифное дело» в Региональной энергетической комиссии города Москвы34.
Учитывая сжатые сроки внедрения ОРВ, а также важность появления
такого инструмента в Москве, с июня 2012 по январь 2013 года проводился эксперимент по пилотному внедрению ОРВ в Комплексе экономической политики и развития города Москвы. Целями эксперимента были апробация процедуры ОРВ на правовых актах города Москвы и выработка рекомендаций, имея ввиду региональную
является темой настоящего исследования, поскольку она довольно подробно описана в зарубежной литературе (во всевозможных руководствах по проведению ОРВ) и российских источниках. См., например: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М., 2005; Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 №623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации». иКЬ: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/426c91804cf4504d 94ebbf12ac4184fa/p_623.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=426c91804cf4504d94ebbf12ac4184fa.
31 Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 №112-1III (ред.от 19.02.13) «О регламенте Правительства Москвы». URL: http://vestnik.mos.ru/main/documents/1974/2046/2048/17841.
32 Постановление Правительства Москвы от 04.03.2011 №56-1III (ред.от 07.12.12) «Об утверждении Порядка разработки и реализации государственных программа города Москвы». URL: http://vestnik.mos.ru/main/documents/811/1949/1952/17118.
33 Постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 №513-1111 (ред. от 28.06.11) «Об
антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы». URL: http://vestnik.mos.ru/main/documents/207/247/395/6111.
34 Постановление Правительства Москвы от 06.03.13 №124-ПП «Об утверждении Положения о Региональной энергетической комиссии города Москвы (на правах департамента)». URL: http://vestnik.mos.ru/main/documents/1974/2065/2068/17909.
специфику в отношении схемы внедрения, а также определения уполномоченного органа и ресурсного обеспечения.
Таблица 1. Сравнение отчета об ОРВ и пояснительной записки
Критерий Пояснительная записка Отчет об ОРВ
Формулировка проблемы Да/Нет* Да
Цели и задачи регулирования Да/Нет Да
Возможные варианты регулирования Нет Да
Анализ издержек и выгод Нет Да
Публичные консультации Нет Да
Рекомендуемый вариант Да Да
Реализация регулирования Да Да
*Да/Нет — означает, что формально в пояснительной записке данный блок есть, но на практике он реально либо игнорируется разработчиком, либо качество его написания не соответствует требованиям, предъявляемым к отчету об ОРВ, согласно методическим рекомендациям по его подготовке (например, Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 №62335).
В результате пилотного проекта были рассмотрены вопросы: развития нестационарной розничной торговли, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) в сфере арендных отношений, системы закупок города Москвы, повышения энергоэффективности предприятиями города Москвы и развития системы социального питания.
Ключевые особенности пилотного проекта:
- ОРВ проводилась непосредственно инициатором (разработчиком) проекта нормативно-правового акта. Таким образом обеспечивался децентрализованный подход;
- ОРВ обязательно включала в себя определение разработчиком альтернатив регулирования, а также проведение публичных консультаций;
- для координации была создана рабочая группа из представителей органов исполнительной власти города Москвы, участвовавших в проекте. Она отвечала в т.ч. за обучение, методическое и организационное обеспечение процедуры ОРВ, обеспечивала контроль качества отчетов по ОРВ;
- обязательное обучение проектных команд (было проведено 2 обучающих семинара);
35 См. также: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М., 2005.
- предлагаемые базовые направления, попадающие под ОРВ: воздействие на малый бизнес, воздействие на конкуренцию, административные барьеры, существенное выделение средств из бюджета города Москвы;
- основные участники проекта: Департамент торговли и услуг города Москвы, Департамент науки, промышленности и предпринимательства города Москвы, Департамент города Москвы по конкурентной политике.
В результате пилотного проекта было отобрано 6 инициатив (в виде проектов распорядительных документов и действующих нормативно-правовых актов), сформировано 5 проектных команд (численностью от 2 до 6 человек в зависимости от департамента). Они подготовили 6 отчетов об ОРВ, из которых в итоге 2 отчета получили положительное заключение, 2 — положительное заключение с замечаниями и 2 — отрицательное заключение.
При сравнительно незначительных затратах на проведение эксперимента было показано, что общие экономические выгоды от предполагаемого нового регулирования, посчитанные всеми рабочими группами в департаментах, могут составить в первый год более 35 млрд руб. при издержках 458 млн руб. Таким образом, каждый рубль издержек в реализацию нового регулирования приведет к ~ 80 руб. экономических выгод, преимущественно в виде экономии бюджетных средств.
Проведенные в рамках эксперимента публичные консультации позволили получить обратную связь по наиболее болезненным для города вопросам. Например, за 14 дней проведения публичных консультаций по вопросу размещения нестационарных торговых объектов36 было получено 146 предложений и замечаний. Касательно мер государственной поддержки субъектов МСП в области арендных отношений за 17 дней 55 представителей различных форм бизнеса оставили около 30 предложений и замечаний.
В результате пилотного проекта на основе рассмотренных отчетов об ОРВ были сделаны следующие выводы относительно их качества. Качество подготовленных отчетов было выше у тех проектных команд, которые:
- обладали доступом к информационным ресурсам с данными для проведения анализа;
36 Рассматривался проект концепции внесения изменений в Постановление Правительства Москвы от 3.02.2011 №26-1III (ред. от 13.11.12) «О размещении нестационарных торговых объектов,
расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности».
- использовали проектный/командный подход к проведению ОРВ, то есть были задействованы сотрудники из разных структурных подразделений департамента;
- обладали ресурсом на привлечение дополнительной внешней экспертизы и сбор специфических данных путем проведения социологических опросов;
- проводили публичные консультации с максимально возможным количеством заинтересованных сторон (используя различные формы информирования: интернет-ресурсы, прямые рассылки представителям бизнеса, фокус-группы);
- прошли необходимое обучение в полном объеме.
Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов отдельных проектных команд, явилась недостаточная межведомственная координация между департаментами, которая препятствовала сбору необходимых данных для анализа в отведенный срок.
Итоги пилотного эксперимента показали, что для обеспечения надлежащего качества отчета об ОРВ, требуемого согласно методическим рекомендациям по его подготовке, необходимо значительное количество трудовых и временных ресурсов. Так, в среднем срок проведения одного проекта составил 4 месяца. При этом временные затраты проектных команд на проведение оценки составляли в среднем от 10 до 45 чел.-часов в неделю, или с учетом стоимости одного чел.-часа согласно штатному расписанию от 250 до 850 тыс. руб., в зависимости от проекта (без стоимости привлечения внешней экспертизы на проведение полевых работ по некоторым проектам). Большая часть времени уходила на поиск и сбор первичной информации (от 30 до 40% времени), на обсуждение выводов и анализ полученных данных ушло от 25 до 30% времени, на согласование отчета об ОРВ — от 15 до 25% времени.
С точки зрения институционализации, проведенный эксперимент позволил подтвердить состоятельность децентрализованного подхода в процедуре ОРВ: когда функция непосредственного проведения ОРВ должна быть закреплена за разработчиком акта (отраслевым департаментом).
В результате пилотного проекта рабочая группа рекомендовала следующую схему проведения оценки регулирующего воздействия на уровне Правительстве Москвы (Рис.1):
- органы исполнительной власти (ОИВ) города Москвы (далее — разработчики) до подготовки проекта распорядительного документа проводят ОРВ в соответствии с принятой методикой и готовят отчет;
- при этом в силу значительных трудовых и временных затрат проведение
ОРВ предусматривается в 2 этапа: предварительный этап — с целью отсева
незначимых инициатив, в рамках которого разработчики должны доказать (в отчете о предварительной ОРВ), что рассматриваемую проблему нельзя решить существующим регулированием и требуется вводить новое. Кроме того, на данном этапе разработчики должны соотнести затраты на проведение углубленного исследования и выгод от его проведения;
- на этапе полной ОРВ разработчики готовят отчет (с обязательным
проведением публичных консультаций) и направляют его вместе другими материалами в уполномоченный орган по ОРВ для подготовки заключения;
- в случае положительного заключения разработчики создают необходимый проект распорядительного документа и проводят в отношении него стандартную процедуру согласования с другими органами власти с дальнейшим внесением проекта на рассмотрение в Аппарат Мэра и Правительства Москвы на согласование;
- в случае отрицательного заключения отчет об ОРВ возвращается на
доработку. Таким образом обеспечивается блокирующее значение результатов ОРВ
при выпуске заведомо неэффективных нормативно-правовых актов.
Рис. 1. Схема проведения ОРВ
Проведение этапа полной оценки регулирующего воздействия предлагается только в отношении значимых проектов нормативно-правовых актов. Рекомендации привлеченных к пилотному проекту экспертов, а также непосредственных его участников позволили сформулировать следующие направления, которые должны попадать под ОРВ:
- влияние на малый и средний бизнес,
- воздействие на конкуренцию,
- развитие инвестиционного климата,
- существенное выделение средств из бюджета города,
- а также те акты, которые могут повлечь за собой потенциальный конфликт интересов между органами исполнительной власти города Москвы. Кроме этого, на ОРВ могут попадать инициативы по решению Мэра Москвы. По мере накопления опыта направления могут быть расширены.
Трудоемкость процедуры ОРВ, подтвержденная результатами пилотного проекта, говорит о нецелесообразности распространения ее на муниципальный уровень.
При этом ОРВ, безусловно, должна проводиться не только в отношении нового регулирования, попадающего под указанные направления, но также в отношении действующих правовых актов с целью их отмены или признания утратившими силу как неэффективных и/или не достигающих обозначенных целей регулирования.
Вместе с тем необходимо определить уполномоченный орган по координации ОРВ в Правительстве Москвы. Здесь может быть два варианта.
Во-первых, данная функция может быть закреплена за органом исполнительной власти, находящимся в прямом подчинении Мэру Москвы, например, за Аппаратом Мэра и Правительства Москвы37, выполняющим как координирующие, так и экспертные функции, либо за Главным контрольным управлением города Москвы, отвечающим за контроль эффективного расходования бюджетных средств.
В качестве альтернативного варианта возможно закрепление функции координации ОРВ за Департаментом экономической политики и развития города Москвы.
Чтобы определить целесообразность каждого из вариантов, автор проанализировал 851 постановление, выпущенное Правительством Москвы в 2012 году. В дальнейшем массив документов был очищен от актов, связанных со специфическими для Москвы инвестиционными контрактами38 (приблизительно каждый пятый акт39), которые не подходят под ОРВ.
37 Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. М., 2011. С. 21.
иЯЬ: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35/02.pdf?MOD=AJP ERES&CACHEID=4092e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35 (29.03.2013).
38 До 2008 года в Москве была распространена практика заключения инвестиционных контрактов с инвесторами, которые утверждались в т.ч. постановлениями Правительства Москвы. С 2010 года решением Мэра Москвы реализация инвестиционных контрактов была приостановлена, после чего был
Детальное изучение нормативных правовых актов (НПА), проведенное на основании данных выборки (документы ноября-декабря 2011 года), показало, что каждый шестой НПА потенциально влияет на бизнес и конкуренцию. Эти результаты позволяют сделать заключение, что примерно 113 постановлений Правительства Москвы из 680, принятых в 2012 г. (без учета постановлений по инвестиционным контрактам), потенциально могут попасть под процедуру ОРВ (как минимум предварительный этап).
Анализ количества выпускаемых документов в разрезе отдельных органов исполнительной власти города Москвы продемонстрировал, что в среднем отдельные отраслевые департаменты издают 3-4 акта в год, потенциально попадающих под процедуру ОРВ. При этом ни одно из ведомств не выпускает более 10 таких актов в год, за исключением Департамента экономической политики и развития города Москвы, который является разработчиком наибольшего количества актов потенциально попадающих под ОРВ (21 — в 2012 году).
По итогам проведенных оценок можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в силу того, что Департамент экономической политики и развития города Москвы сам является разработчиком актов, закрепление функции уполномоченного органа по ОРВ на уровне данного департамента не представляется целесообразным.
Учитывая недостаточную координацию между департаментами, широкий круг обозначенных перспективных направлений, которые должны рассматриваться с точки зрения ОРВ, функции уполномоченного органа по ОРВ можно закрепить за Аппаратом Мэра и Правительства Москвы. Это ведомство нередко выступает в качестве площадки по урегулированию разногласий и обеспечения баланса интересов отдельных ведомств.
Во-вторых, координация работы ОРВ на уровне Правительства Москвы по обозначенному объему актов, а также работа по подготовке заключений по ним, может осуществляться подразделением численностью 5-6 сотрудников (с учетом продолжительности одного проекта по ОРВ не менее 3 месяцев), обладающих соответствующими компетенциями.
запущен процесс их пересмотра на соответствующей комиссии, решение которой также принимались в виде постановлений Правительства Москвы.
39 Данное соотношение получено путем анализа 400 актов, выпущенных с ноября по декабрь 2011 года и с июня по конец сентября 2012 года.
В-третьих, для обеспечения процедуры ОРВ в большинстве ОИВов города Москвы потребуется 1-2 сотрудника с соответствующими компетенциями и до 4-х сотрудников в отдельных ОИВах с количеством выпускаемых документов, попадающих под процедуру ОРВ, более 5 в год.
Однако для более точного определения необходимых трудовых ресурсов для обеспечения ОРВ в Правительстве Москвы следует провести отдельное исследование.
Заключение. С 2014 года все субъекты Российской Федерации должны в обязательном порядке внедрить в том или ином виде процедуру оценки регулирующего воздействия. На сегодняшний день, согласно данным Минэкономразвития России, менее чем в половине всех регионов действует данная процедура, у большей части субъектов РФ остается совсем немного времени для определения модели с учетом их региональных особенностей.
Выявление ключевых факторов, влияющих на успешность внедрения ОРВ в том или ином регионе, остается основным вопросом. Их четкая идентификация позволит встроить ОРВ в существующий процесс принятия решений без дополнительного межведомственного согласования. Опыт зарубежных стран и рекомендации ОЭСР подсказывают, что для успешной институционализации ОРВ необходимо, прежде всего, принятие принципиального решения о ее внедрении и определение уполномоченного органа ОРВ, который будет выступать в качестве координатора всего процесса и оказывать методическую и организационную поддержку.
Немаловажным элементом успешности внедрения ОРВ является обучение. Данная процедура получила импульс развития в тех российских регионах, где лица, ответственные за нее, активно взаимодействовали с Минэкономразвития РФ в рамках семинаров по ОРВ (Липецкая область, Ульяновская область, Республика Башкортостан). При этом образовательная компонента должна включать в себя не только обучение методологии ОРВ, формам проведения публичных консультаций, проектному подходу в управлении, но также разработку необходимых вспомогательных материалов (ридеров, методических рекомендаций).
Как было отмечено выше, пилотный эксперимент в Правительстве Москвы показал, что качество подготовленных отчетов было выше у тех команд, которые использовали проектный подход к проведению ОРВ. Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов об ОРВ, оказались недостаточно развитые горизонтальные связи между отдельными органами исполнительной власти —
оптимальным вариантом определения уполномоченного органа по ОРВ может являться аппарат правительства.
Вследствие трудоемкости процесса оценки регулирующего воздействия потребуется не только разработка так называемого фильтра отбора значимых актов, который предусматривает этап предварительной и полной ОРВ, но также масштабирование ресурсного обеспечения процесса ОРВ для сбора необходимых для анализа данных и привлечения дополнительной внешней экспертизы.
Первый опыт проведения ОРВ в Москве демонстрирует, что на первоначальном этапе целесообразны пилотные эксперименты с целью выбора потенциальных сфер регулирования с учетом специфики каждого региона; определение уполномоченного органа по ОРВ, его штата и полномочий, а также ресурсного обеспечения внедрения данной процедуры.
Список литературы:
1. Davies P. Policy Evaluation in the United Kingdom. KDI International Policy Evaluation Forum, Seoul, Korea. May 19-21, 2004.
2. Jacobs S.H. An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries // Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. Paris, 1997. P. 13-30.
3. Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance in Developing Countries // Public Administration and Development. 2004. No 24. Р. 333-344.
4. Lutter R. The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform // Regulation. 2000. Vol. 22. No 2. P. 38-46.
5. NollR.G. Comments and Discussions // Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics. 1989. P. 48-58.
6. NollR.G. The Political Foundations of Regulatory Policy // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1983. Vol. 179. P. 377-404.
7. OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation. Paris, 1995.
8. OECD. Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance. June 2005.
9. OECD. OECD Country Reviews on Regulatory Reform. 2009.
10. OECD. Regulatory Management Indicators, Russia, 2011.
11. Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1995. Vol. 151. No 1. P. 49-51.
12. Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов // Политанализ.Ру. URL: http://www.politanaliz.ru/articles_520.html (20.03.2013).
13. Буев В.В., Крючкова П.В., Литвак Е.Г. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. М., 2005. URL: http://www.nisse.ru/projects.html?id=16 (20.03.2013).
14. Вольманн. Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ: сборник статей / под ред. А.Н. Данкова. М., 2006. С. 32-41.
15. Авдашева С.Б., Кокорев Р.А., Крючкова П.В., Плаксин С.М., Шаститко А.Е. Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства. М., 2006.
16. Колегов. В.В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне // Финансы и кредит. 2009. No 26. С. 61-69.
17. Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов коллоквиум. Вып. I / под. ред. Д.Б. Цыганкова М., 2006.
18. Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd. Апрель 2005.
URL: http://www.nisse.ru/analitics.html?id=povish-e_kach_resh. (23.03.2013).
19. Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. М., 2003.
URL: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/5.html (29.03.2013).
20. Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении: потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации. Диссертация... кандидата социологических наук. М., 2012.
21. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М., 2005.
22. Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. М., 2011. ЦКЬ: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/ 4092е48049ё0ё84сае8ЬГе2Г7584аа35/02.рёГ?М0Б=А1РЕКЕ8&САСНЕГО=4092е48049ё0 d84cae8bfe2f7584aa35 (29.03.2013).
23. Тамбовцев В.Л. Принципы и методы экономического анализа нормативных актов. Экономический анализ нормативных актов. М., 2001.
24. Павлов Д.В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ. Тезисы презентации на конференции НИУ-ВШЭ 4-6 апреля 2013 г.
25. Публичные услуги и функции государственного управления / Под ред. А.Е. Шаститко. М., 2002.
26. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000.
