Практика организации оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 332.025:340.12(045)

ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Центральным элементом системы эффективного регулирования государственного управления в развитых странах является институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), основанный на анализе проблем и целей государственного регулирования, определении возможных вариантов достижения целей, а также оценке связанных с ними позитивных и негативных эффектов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со специально установленными процедурами. Ключевые слова: экономическое сотрудничество, оценка регулирующего воздействия, нормативный правовой акт, эффективность, субъекты Российской Федерации.

PRACTICE OF THE ORGANISATION OF REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION

Annotation. The central element of effective regulation of public administration in developed countries is the institution of the regulatory impact assessment, based on the analysis of problems and goals of government regulation, identifying options to achieve the objectives as well as an assessment of its positive and negative effects in order to select the most effective option in accordance with special procedures.

Keywords: economic cooperation, regulatory impact assessment, normative legal act, efficiency, subjects of the Russian Federation.

На современном этапе не существует общепринятого определения оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Согласно определению Министерства финансов Великобритании, оценка регулирующего воздействия является инструментом политики, оценивающим с точки зрения затрат, выгод и рисков влияние любого предлагаемого регулирования, которое может повлиять на бизнес, благотворительные или общественные организации [11].

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая принимала активное участие в разработке Руководства по лучшей практике ОРВ, определяет регулирование в целом следующим образом: «регулирование относится к разнообразным наборам инструментов, посредством которых правительство устанавливает требования к предприятиям и гражданам» [12]. Оценка регулирующего воздействия (анализ регулятивного воздействия) является системным подходом к критической оценке положительных и отрицательных последствий предлагаемых или существующих правил [10]. Одно из Руководств ОЭСР по ОРВ (Дублин, 2004 г.) определяет оценку регулирующего воздействия, или анализ регуляторного воздействия (влияния) - ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA) - как «процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования и с использованием не согласовано научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив» [8, с. 233]. Другими словами, под ОРВ понимается механизм систематического выявления проблем и целей предлагаемых норм регулирования, идентификации и оценки альтернатив достижения целей для принятия управленческих решений.

Применительно к практике Российской Федерации, оценка регулирующего воздействия -процедура, в ходе которой проекты нормативных правовых актов федеральных законов исполнительной власти, а также проекты актов, вносимых указанными органами в Правительство Российской Фе-

М.В. Елесина И.В. Рашкеева А.Д. Неретина

Maria Elesina Irina Rashkeeva Anna Neretana

© Елесина M.B., Рашкеева И.В., Неретина А.Д., 2014

дерации (проекты федеральных законов, указов президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации), анализируются специалистами Минэкономразвития России в целях выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности, или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов для субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации [1].

В 2012 г. и последующих годах внедрение института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне являлось одним из приоритетов проводимой в России административной реформы, а если брать шире, то реформы по повышению качества государственного регулирования. Согласно указу президента Российской Федерации № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [6] Правительству РФ было поручено до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 г., органов местного самоуправления - с 2015 г.

Федеральный уровень перешел к стимулированию развития института ОРВ на уровне регионов. Так, согласно приказу Минэкономразвития России № 472 от 30 июля 2012 г. «Об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году», впервые в 2011 г. в качестве одного из приоритетных направлений реализации административной реформы (наряду с развитием многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг) было выбрано развитие института ОРВ. Необходимо отметить целесообразность проекции института ОРВ на региональный уровень, связанную в первую очередь с конкуренцией регионов за инвестиции, а также потребностью в качественном нормативном регулировании вопросов ведения бизнеса в субъектах Российской Федерации. Так, в условиях вступления Российской Федерации в ВТО особое значение приобретает интеграция регионов в международную среду и их активное позиционирование в мегапространстве с учетом формирования и развития международных инвестиционных институтов.

Для определения роли механизма ОРВ в повышении конкурентоспособности экономики отдельного региона рассмотрим этапы внедрения института ОРВ. Согласно Руководству по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне, принятие решения о внедрении оценки регулирующего воздействия в процесс нормотворческой деятельности в регионе оформляется соответствующим актом высшего исполнительного органа государственной власти (высшего должностного лица) субъекта федерации. Такое решение может быть реализовано:

- путем внесения изменений в нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти субъекта федерации при подготовке проектов нормативных правовых актов;

- путем принятия отдельного нормативного правового акта высшего исполнительного ор -гана государственной власти (высшего должностного лица) субъекта федерации, устанавливающего порядок осуществления оценки регулирующего воздействия при подготовке отдельных категорий нормативных правовых актов.

Внедрение оценки регулирующего воздействия может на первом этапе (1-2 года) проводиться в форме эксперимента (пилотного проекта) при взаимодействии ограниченного круга органов исполнительной власти. В этом случае целесообразно разработать и принять отдельный нормативный

правовой акт (НПА) ограниченного срока действия, устанавливающий порядок проведения эксперимента.

В ходе подготовки решения о внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия в процесс принятия решений в субъекте федерации должны быть определены:

- схема оценки регулирующего воздействия;

- участники процедуры оценки регулирующего воздействия, в том числе органы:

a. исполнительной власти - разработчики НПА - полностью;

b. контрольно-экспертный орган - проверка качества ОРВ - не согласовано;

c. общественные и экспертные организации - публичные консультации - не согласовано;

- участники законотворческого процесса (субъекты законодательной инициативы), включенные в систему оценки регулирующего воздействия;

- сфера распространения оценки регулирующего воздействия и состав актов (определенный состав правоотношений), подпадающих под процедуру оценки регулирующего воздействия;

- последовательность процедур и место оценки регулирующего воздействия в законотвор -ческом (нормотворческом) процессе.

Для более детального рассмотрения процедуры ОРВ в отдельном регионе представим схему процесса внедрения системы оценки регулирующего воздействия (см. рис.).

Используемые сокращения: НПА - нормативный правовой акт; ОИВ - органы исполнительной власти; УОВ - уполномоченные органы власти.

Рис. Схема процесса внедрения системы оценки регулирующего воздействия

Следует отметить, что определенный подход к проведению оценки регулирующего воздействия при подготовке нормативных правовых актов в субъектах РФ был разработан Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП). Также НИСИПП в

2012 г. впервые провел мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации [2].

Первый раунд мониторинга внедрения института ОРВ в регионах показал неоднозначную картину. Оценивание регионов проходило по 14-ти параметрам, один из которых (денежное выражение предполагаемых выгод и издержек от регулирования вводимого НПА) не нашел своего отражения в этом раунде в силу отсутствия необходимой информации - в заключениях об ОРВ в тех регионах, где оно проводится, чаще всего монетарные оценки не указываются, а само число проводящих ОРВ регионов насчитывало единицы. В ходе проведенного исследования были выявлены несколько лидеров по внедрению механизма ОРВ: Вологодская и Ульяновская области, Забайкальский край и Чувашская Республика.

Если итоги первого раунда мониторинга показали, что механизм ОРВ в регионах России движется недостаточно активно, то результаты второго раунда исследования (сентябрь 2012 г.) отметили положительные сдвиги в регионах [8]. В отличие от предыдущего раунда, на данном этапе экспертами была применена балльная шкала оценок показателей, а не наличие того или иного показателя в субъекте РФ. Основными параметрами, которые нашли свое отражение в регионах, стали наличие в субъекте РФ действующего нормативного правового акта об организационных мероприятиях по внедрению ОРВ и наличие в субъекте РФ уполномоченного органа по организационному и методологическому обеспечению ОРВ.

В отличие от итогов первого раунда мониторинга, состав группы лидеров по внедрению ОРВ заметно обновился. Свои позиции сохранили Ульяновская (9,75 балла) и Вологодская области (9,25 балла), Забайкальский край (7,25 балла) и Чувашская Республика (6 баллов). Новичками в этом списке стали Челябинская (7 баллов)и Воронежская области (6,75 балла), Республика Северная Осетия-Алания (6,5 балла) и Республика Коми (6 баллов). Таким образом, список регионов, активно занимающихся продвижением института ОРВ, увеличился в два раза. При этом по результатам мониторинга следует констатировать, что 43 субъекта РФ имеют 0 баллов. По словам авторов исследования, важным моментом реализации процедур ОРВ является проведение публичных консультаций при проведении оценки, однако на уровне субъектов РФ, следует признать, в большинстве своем отсутствует даже характеристика участников таких консультаций.

В апреле 2013 г. НИСИПП заявил об итоговом рейтинге регионов по внедрению института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. Оценивание субъектов РФ было расширено и разбито на четыре блока, вместо 12 показателей — 37. Это нашло свое отражение в итоговых баллах, количество которых заметно выросло по сравнению с методикой, примененной в предыдущем раунде. Условно все субъекты РФ можно разделить на группы [4]:

- лидирующие субъекты РФ по внедрению института ОРВ (Топ-10);

- субъекты РФ с ненулевым итоговым баллом, но не вошедшие в Топ-10 (регионы, проявляющие активность);

- субъекты РФ с нулевым итоговым баллом (неактивные регионы).

В список лидирующих регионов попали семь новых субъектов РФ, ранее не фигурирующие в нем: Свердловская область, Удмуртская Республика, Ярославская область, Волгоградская область, Республика Татарстан, Краснодарский край и Калужская область. Свердловская область и Удмуртская Республика при этом заняли в рейтинге первое и второе место, соответственно. Покинули данный список следующие регионы: Забайкальский край (3 место во втором раунде мониторинга), Челябинская область (4 место во втором раунде), Воронежская область (5 место во втором раунде), Республика Северная Осетия-Алания (6 место во втором раунде), Республика Коми (7 место во втором раунде), Камчатский край и Ставропольский край (делили 10 место во втором раунде мониторинга). Важно отметить, что лидеры прошлого раунда мониторинга - Вологодская и Ульяновская

области - потеряли свои позиции и находятся сейчас на третьем и четвертом местах соответственно. В свою очередь, свои позиции улучшили Чувашская Республика (с 8 места во втором раунде мониторинга на 5) и Липецкая область (с 9 места на 8).

Регионы, которые имеют ненулевой балл, но не входят в Топ-10, составляют 53 % от общего числа субъектов РФ (44 региона). В сумме с лидирующими регионами доля тех регионов, которые проявляют ту или иную степень активности в части внедрения ОРВ, получается 66 % (55 регионов). Таким образом, можно сделать вывод, что развитие института ОРВ на региональном уровне прогрес -сирует и основная часть регионов ведут работу по внедрению института.

В 2012 г. Минэкономразвития России в ходе выстраивания контактов с российскими регионами, заинтересованными в продвижении института оценки регулирующего воздействия, направляло письма-опросники с целью получения общей картины распространения новых институтов правотворчества и готовности регионов России к их внедрению [5].

Согласно результатам проведенного опроса регионы указали на следующие проблемы и труд -ности на пути внедрения ОРВ (количество регионов, отметивших ту или иную проблему):

- отсутствие методик - 10;

- недостаток квалификации - 11;

- нехватка ресурсов, штатов - 5;

- отсутствие нормативной базы - 5;

- отсутствие ответственного органа, недостатки межведомственной координации, конфликты с разработчиками правового регулирования - 5;

- недостаток практики, опыта - 5;

- сложность процедур, трудоемкость - 3;

- пассивность общества - 2;

- отсутствие контроля, недостаток данных, неопределенность предметной области, отсут-ствие инфраструктуры обмена информацией, отсутствие должной связи госорганов и общества, замедление согласования проектов нормативных актов - по одному ответу.

Однако если на момент опроса субъекты РФ находились в ситуации добровольного осваивания процедуры ОРВ, то, как отмечалось ранее, с 2014 г. регионы в обязательном порядке должны внедрять механизм ОРВ в процесс принятия решений. Также оценка регулирующего воздействия распространится и на местное самоуправление, начиная с 2015 г. Данные поправки предусматривает проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия», внесенный Правительством РФ на рассмотрение в Государственную думу РФ [3].

Учитывая будущее законодательное закрепление создания системы оценки регулирующего воздействия субъектами РФ, видится целесообразным приступить к внедрению наиболее эффективной модели проведения оценки регулирующего воздействия, начиная с ранней стадии выработки ре-гуляторных решений. Ключевыми рисками в данном направлении являются отсутствие достаточного уровня компетенции региональных госслужащих, а также возможное сопротивление региональных органов исполнительной власти - разработчиков нормативного регулирования. Кроме того важной проблемой, заявляемой субъектами Российской Федерации, остается недостаточный отклик со стороны профессиональных сообществ регионального уровня в ходе проведения процедур оценки.

Для поддержки заинтересованности субъектов Российской Федерации во внедрении института ОРВ, Минэкономразвития России были включены критерии уровня развития института ОРВ в ре-

гионах в подготовленный проект постановления Правительства Российской Федерации «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году» в качестве достаточно весомых оснований для получения федеральных субсидий российскими регионами [5].

Опыт внедрения процедур ОРВ на федеральном уровне показывает, что одним из существенных вызовов, с которым столкнутся органы власти субъектов Российской Федерации, будет организация публичных консультаций, для проведения которых необходимо разработать и запустить специальные интернет-порталы. В целях оказания помощи регионам в этом вопросе Минэкономразвития России предусматривает средства в рамках государственной программы «Информационное общество» для запуска таких порталов (по типу созданного для обсуждения регуляторных инициатив федеральных органов исполнительной власти интернет-портала regulation.gov.ru) в пилотных регионах. Преимуществом использования помимо отсутствия необходимости разработки сайта с нуля станет возможность интеграции регионального с федеральным порталом и единые принципы построения системы. Последнее, например, улучшит отчетные возможности региона при подготовке докладов о состоянии и результативности осуществления ОРВ.

К настоящему моменту разработали и ввели в эксплуатацию специализированные под ОРВ разделы официальных сайтов уполномоченного органа 20 регионов, хотя официально процедура ОРВ закреплена в 27 регионах [10]. Как правило, такой раздел содержит нормативно-правовую и методическую информацию о проведении ОРВ в субъекте, информацию о публичных консультациях, включая уведомления об обсуждении, тексты концепций и проектов нормативных правовых актов, пояснительных записок к ним, иногда сводки поступивших предложений (справки или отчеты о публичных консультациях) и собственно заключения об ОРВ (органа власти-разработчика и/или экспертное заключение уполномоченного органа).

Некоторые регионы, утвердившие необходимую нормативную правовую базу проведения ОРВ, так и не решили задачу создания сайта или раздела для информирования заинтересованных лиц об этом, причем у некоторых из них в положениях об ОРВ, порядке ОРВ или распорядительных документах необходимость такого сайта предусмотрена. В таких регионах с 1 января 2013 г. оценка как бы проходит в «закрытом» от общественности режиме. У отдельных регионов сформированные разделы оказываются полностью пустыми, т.е. оценка не проводится, несмотря на ее начало с 1 января 2013 г. Некоторые регионы, создавшие разделы, подошли к вопросу сугубо формально. В результате имеют сайт без архивов обсуждений, в связи с этим судьбу проекта акта отследить крайне сложно, особенно через относительно длительный период времени или при проведении через какое-то время фактической оценки его воздействия, когда необходимо сравнить сделанный прогноз с действительностью.

Технические ошибки на сайтах, отсутствие при заявленной ссылке файла документа или его открытие/скачивание в нечитаемом виде - эти проблемы возникают практически на всех сайтах регионов, даже на самых передовых.

Зачастую отсутствует минимальная обобщающая информация, характеризующая развитие ОРВ в регионе - доклады или записки уполномоченного органа, статистики. Практически полностью отсутствуют поисковые системы на сайтах регионов, позволяющие сортировать обсуждаемые или оцениваемые акты по видам, сфере и отрасли регулирования.

В перспективе в качестве критериев эффективности проведения ОРВ в субъекте РФ могут быть введены показатели доли утвержденных актов, имевших отрицательное заключение или заключение с замечаниями, либо текст которых существенно изменен после получения заключения об ОРВ в общем числе утвержденных актов. Соответственно такие данные, подтверждающие барьерную

функцию ОРВ против некачественного регулирования, целесообразно начать собирать уже сейчас, а не сталкиваться в один момент с большим массивом документов, разбросанных по разным источникам, для того чтобы оперативно рассчитать данный индикатор. Таким образом, обобщая обозначенные проблемы и темпы развития внедрения ОРВ в регионах, можно сделать заключение о необходимости активной методической поддержки субъектов РФ со стороны Минэкономразвития России.

Однако при всех трудностях субъектов РФ в процессе внедрения ОРВ до сих пор остается под вопросом как возможность фактического использования процедуры ОРВ на муниципальном уровне, так и ее необходимость и обоснованность. Так, на 1 января 2012 г. в Российской Федерации насчитывалось 23 118 муниципальных образований [8], многие из которых не имеют собственных сайтов. Исходя из этого, видится целесообразным ограничение муниципальных образований, обязанных внедрить процедуру ОРВ (к примеру, по численности населения, проживающего на территории: не менее 100-200 тыс. человек). Кроме того, затраты на проведение ОРВ на муниципальном уровне могут превышать выгоды от нее, при том что существующие механизмы прямого волеизъявления граждан позволяют относительно эффективно решать широкий круг вопросов местного значения и без проведения ОРВ.

Подводя итоги, хочется отметить, что во многих странах, успешно адаптировавших институт ОРВ и согласовавших его с национальными особенностями, выстраивание модели оценки регулирующего воздействия и отношений с бизнес-сообществом проходило не один десяток лет. В России же оценка регулирующего воздействия - новый институт, известный чаще всего в узких экспертных кругах. Поэтому в целях недопущения вырождения ОРВ в формальную процедуру стоит задуматься об увеличении сроков переноса практики ОРВ на региональный и муниципальный уровни.

Библиографический список

1. Министерство экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 10.09.2014)

2. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nisse.ru/business/article/article_1945.html (дата обращения: 10.09.2014)

3. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»: законопроект № 194839-6 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=194839-6 (дата обращения: 10.09.2014)

4. Развитие института ОРВ: тенденция к увеличению активных регионов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://business-news.ru/novosti/novosti_kompanij/ocenka/razvitie-instituta-orv-tendenciya-k-uvelicheniyu-aktivnyx-regionov (датаобращения: 10.09.2014)

5. Тезисы выступления директора Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В.А. Живулина «О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» от 24 мая 2012 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://sroportal.ru/publications/ o-razvitii-orv-v-subektax-rf (датаобращения: 10.09.2014)

6. Указ Президента Российской Федерации № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочно-правовая ситема «КонсультантПлюс».

7. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 10.09.2014).

8. Цыганков Д.Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации - на пути к «умному» регулированию? // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. - 2010. - Вып. V. - С. 213-236.

9. Шестоперов О.М. Сайты субъектов РФ по оценке регулирующего воздействия - зеркало отношения к развитию института ОРВ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://business-news.ru/novosti/ novosti_kompanij/ocenka/sajty-subektov-rf-po-ocenke-reguliruyushhego-vozdejstviya-zerkalo-otnosheniya-k-razvitiyu-instituta-orv-2 (дата обращения: 10.09.2014)

10. HM Treasury, Consultations & legislation [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.hm-treasury.gov.uk/consult_ria_index.htm (дата обращения: 10.09.2014)

11. OECD, Regulatory Impact Analysis [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/gov/ regulatory-policy/ria.htm (дата обращения: 10.09.2014)

12. Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258828.pdf (дата обращения: 10.09.2014).