CC BY
217
РЕГИОНАЛЬНОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
УДК 332.14
ВНЕДРЕНИЕ ИНСТИТУТА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ
Е.Ю. ЕЛПАНОВА, старший преподаватель кафедры
учета и финансов E-mail: [email protected] Челябинский государственный университет, Челябинск, Российская Федерация
Предмет/тема. Статья посвящена одному из приоритетных направлений оптимизации государственного управления не только на федеральном, но и на региональном уровнях - оценке регулирующего воздействия, применение которой направлено на повышение качества государственного регулирования, обеспечение возможности учета мнений социальных групп и установление баланса интересов уже на стадии подготовки проекта нормативного правового акта, не допустив возникновения новых административных барьеров.
Цели/задачи. Цель - разработка рекомендаций по совершенствованию внедрения института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: определить актуальные проблемы института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и разработать рекомендации, направленные на решение выявленных проблем.
Методология. На основе открытых источников проанализированы регионы Российской Федерации по отдельным показателям внедрения регионального института оценки регулирующего воздействия, выявлены не только положительные тенденции, но и наиболее значимые проблемы в развитии данного направления в определенных регионах.
Результаты. В ходе исследования был предложен комплекс мероприятий, направленных на решение выявленных проблем управления.
Выводы/значимость. Дальнейший анализ проблемы внедрения на региональном уровне института оценки регулирующего воздействия предоставит импульс для дальнейших исследований в области его становления и развития в субъектах Российской Федерации. Успешная реализация процедуры оценки будет способствовать улучшению инвестиционной привлекательности региона, созданию благоприятных условий для ведения бизнеса, так как значительная часть решений, которые сказываются на предпринимательской деятельности, принимается региональными и местными властями.
Ключевые слова: государственное регулирование, институт оценки регулирующего воздействия, модель оценки регулирующего воздействия, региональные органы государственной власти, региональный уровень, региональный сайт
Все цивилизованные страны мира большое внимание отводят проблеме эффективности государственного управления. В настоящее время происходят активные и глубокие изменения в целях достижения большей эффективности и конкурентоспособности государственного управления. Меры по его улучшению занимают важное место в политике многих современных государств, направленной на достижение более эффективной работы
органов государственной власти и органов местного самоуправления [7]. В целом эффективность функционирования экономики страны и ее отдельных регионов во многом определяется качеством нормотворчества и эффективностью регулятивных мер. В научном сообществе вопросы изучения эффективности государственного управления, проблемы нормотворчества и проработки управленческих решений, обеспечения участия в государственном управлении различных заинтересованных социальных групп освещены в работах многих отечественных и зарубежных авторов: А.В. Кашанина1, П.В. Крючковой, А.Е. Шаститко [10], П. Ладегаарда [11], Е.Г. Литвака [12], Н. Мэннинга [13], Ю.А. Нис-невича [14], В.А. Потехина [15], Ю.А. Тихомирова, А.В. Павлушкина, Д.Б. Горохова, М.Д. Чесноковой, Е.В. Черепановой, М. Е. Глазковой [17] и др.
Начиная с 1980-х гг. XX в. во многих западноевропейские странах в связи с тенденциями реформирования государственного управления была проведена реформа дерегулирования. Основным элементом проводимой реформы стало создание нового механизма правотворчества, способного обеспечить высокую прозрачность и организованность процесса принятия решений в виде института оценки регулирующего воздействия. Начиная с 1990-х гг. ХХ в. механизм оценки регулирующего воздействия начал активно применяться в странах СНГ и Восточной Европы. В настоящее время институт оценки регулирующего воздействия применяется более чем в 60 странах мира. В соответствии с Руководством по сравнительному анализу регулирующей оценки воздействия в десяти странах - членах ЕС Организации экономического сотрудничества и развития оценка регулирующего воздействия - это «.. .процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей для исключения излишнего и необдуманного регулирования с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив.» [24].
Опыт многих стран свидетельствует о том, что оценка регулирующего воздействия оказывает благотворное воздействие на процесс повышения
1 Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2011. 224 с.
эффективности государственного регулирования, улучшая качество предложений и целевую направленность принимаемых мер, а также повышая степень принятия этих реформ населением и заинтересованными лицами. В развитых странах современная идеология оценки базируется на постулатах так называемого «умного регулирования». В соответствии с подходом «умного регулирования» объем и формы государственного регулирования в экономике и социальной сфере не являются плохими или хорошими сами по себе, а должны быть соотнесены с целями государственного вмешательства и достижением экономических и общественных выгод [19]. Международный опыт применения оценки регулирующего воздействия рассмотрен в работах Х. Вольманна [1], Д.О. Дермана [3], П.В. Крючковой [9], М. Сорокина и Н. Байдалиной [16], Д.Б. Цыганкова [18], С. Джейкобса [25], А.Н. Беляева и В.А. Маршакова2, И. Компасова3 и др. Однако в них представлен общий анализ механизма оценки в тех или иных странах без детализации применения в конкретных округах, штатах и т.п.
На современном этапе развития российской государственности большое внимание уделяется проблемам эффективности государственной власти и управления. Начиная с 2010 г. внедрение механизма оценки регулирующего воздействия стало немаловажным элементом реализуемой в Российской Федерации системы мер, направленных на борьбу с административными барьерами, а также улучшение инвестиционного климата. Главная цель оценки заключается в оптимизации регулятивной среды и повышении качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта. Элементы процедуры оценки регулирующего воздействия представлены на рис. 1.
Свою эффективность, по мнению Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, механизм оценки регулирующего воздействия уже доказал. По его словам, более трети правовых актов, проходящих через оценку, содержат излишние ограничения, а также несут необоснованные расходы для бюджета и риски для бизнеса.
2 Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов. URL: http://politanaliz.ru/articles_520. html.
3 Компасов И. Оценка регулирующего воздействия в Германии URL: http://www.politanaliz.ru/articles_644.html.
Так, например, по итогам оценки отдельных правовых актов были сделаны следующие заключения:
- на приказ Минтранса России «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов» -принятие проекта порядка приведет к росту числа выдаваемых разрешений до 200 тыс. в год (по оценкам, полученным в ходе публичных консультаций, с органами МВД России согласовывалось порядка 40 тыс. маршрутов на перевозку особо опасных грузов в год), а расходы субъектов предпринимательской деятельности будут увеличены на 480 млн руб. в год4;
- на проект федерального закона «Об особенностях совершения иностранными лицами, лицами без гражданства, юридическими лицами Российской Федерации, в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) которых иностранные лица, лица без гражданства имеют долю в размере, составляющем пятьдесят и более процентов, сделок, направленных на возникновение, переход права собственности или права пользования на объекты недвижимого имущества, находящиеся на территории
1. Понять и описать проблему
Суть Масштаб Последствия Вовлеченные лица
2. Поставить цели регулирования
Описать цель Соотнести цели с проводимой политикой
3. Разработать варианты
Описать спектр вариантов Краткая оценка вариантов Сужение спектра вариантов
4. Детально оценить варианты
Кого затронет? Каковы затраты и выгоды? Снизятся ли административные барьеры? Каковы риски?
5. Отследить последствия
Определить индикаторы Составить план мониторинга
Источник: по данным Минэкономразвития России.
Рис. 1. Принципиальная схема оценки регулирующего воздействия
Российской Федерации, и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» - соблюдение требований законопроекта потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета в размере свыше 5,5 млрд руб. ежегодно5; на проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Рос-
4 Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтранса России «О внесении изменений в Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, утвержденный приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 4 июля 2011 г. № 179». URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/
sections/ria/result/260920141751.
5 Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «Об особенностях совершения иностранными лицами, лицами без гражданства, юридическими лицами Российской Федерации, в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) которых иностранные лица, лица без гражданства имеют долю в размере, составляющем пятьдесят и более процентов, сделок, направленных на возникновение, переход права собственности или права пользования на объекты недвижимого имущества, находящиеся на территории Российской Федерации, и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». URL: http://regulation. gov.ru/project/8263.html?point=view_project&stage=3&stage_ %20id=6620.
сийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» - возможный ущерб от отмены экспертизы проектной документации ежегодно составит от 840 до 10 678 млрд руб.6 и т.д.
По данным Минэкономразвития России, с 2010 и до средины 2014 г. было подготовлено более 2 500 заключений из них 33% отрицательных, так как они содержали избыточные требования к бизнесу.
Государство, уделяя внимание развитию института оценки регулирующего воздействия, озаботилось и внедрением оценки в практику деятельности органов исполнительной власти в регионах. Внедрение института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в Российской Федерации административной реформы. Нормативно-правовые основы внедрения института оценки в субъектах Российской Федерации нашли свое отражение в некоторых законодательных актах.
Во-первых, в рамках реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р, субъекты Российской Федерации начали внедрение института оценки в механизм принятия регулирующих решений. Так, в 2011 г. на регулярной основе оценка регулирующего воздействия стала проводиться в Ульяновской и Вологодской областях и ряде других регионов.
Во-вторых, в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором предусмотрено обязательное проведение оценки региональными органами власти с 2014 г., а на муниципальном уровне такая процедура должна появиться в 2015 г.
В-третьих, был издан приказ Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов
Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http:// economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/ doc20130214 04.
субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».
Данные методические рекомендации по сравнению с предшествующими (приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации») имеют более широкий спектр вопросов.
К основным из них можно отнести следующие:
- варианты организации и проведения процедуры оценки проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
- размещение уведомления об обсуждении концепции предлагаемого правового регулирования;
- формирование и обсуждение сводного отчета и проекта нормативного правового акта;
- подготовку заключения об оценке;
- рекомендации по заполнению формы уведомления об обсуждении концепции предлагаемого правового регулирования и формы сводного отчета о результатах проведения оценки проекта нормативного правового акта;
- проведение мониторинга факторного воздействия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
- рекомендации по проведению экспертизы;
- предоставление отчетности о развитии и результатах процедуры оценки в субъектах Российской Федерации.
В-четвертых, в Федеральном законе от 02.07.2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов», вступившего в силу с 01.01.2014.
В соответствии с данным законом установлены сроки внедрения оценки регулирующего воздействия:
- для городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, - с 01.01.2015;
- для муниципальных районов, городских округов и внутри городских территорий городов федерального значения - с 01.01.2016;
- для иных муниципальных образований - с 01.01.20177.
Внедрение института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне в Российской Федерации рассматривается в работах О.Ю. Ворож-бита, И.А. Самсоновой, К.А. Корниенко [2], С.В. Дорошенко, Д.Ю. Ноженко, Я.И. Соломатина [4], С.В. Дорошенко [5], С.В. Дорошенко, А.Г. Шело-менцева, Ю.В. Шамкова [6], В.В. Колегова8 [8], Ю.В. Шамкова, С.В. Дорошенко [20], А.Г. Шеломен-цева, С.В. Дорошенко, Ю. В Шамкова [21] и др.
Директор департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В.А. Живулин в одном из своих выступлений отметил, что в каждом регионе есть те или иные отрасли предпринимательства, которым уделяется особенное внимание, есть те или иные сферы, которые вызывают наибольший интерес с точки зрения органов власти либо, наоборот, вызывают нарекания с точки зрения бизнеса. С учетом таких особенностей в федеральном законе предусмотрено, что «каждый субъект может самостоятельно настраивать процедуру, учитывая свои интересы и особенности».
В разных регионах успешность внедрения оценки регулирующего воздействия оценивается по-разному. Проанализировав открытые источники субъектов Российской Федерации по отдельным показателям внедрения регионального института оценки в динамике с марта 2013 по май 2014 г. и опираясь на авторские исследования, можно сделать вывод, что регионы начали проявлять значительную активность в данном направлении. Об этом свидетельствуют данные, представленные на рис. 2.
Кроме того, необходимо отметить, что к маю 2014 г. чуть меньше половины регионов (48%) приняли законодательный акт, регулирующий
7 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов: Федеральный закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ.
8 Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт
внедрения на региональном уровне // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 48. С. 21-30.
процедуру оценки регулирующего воздействия на региональном уровне, и 90% регионов утвердили у себя положение об оценке и/или порядок проведения оценки регулирующего воздействия, который является ключевым документом. В Кировской и Челябинской областях помимо порядка оценки, осуществляемой исполнительными органами власти, регламентировано ее проведение в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов актов и экспертиза действующих актов в субъекте Российской Федерации проводятся в порядке, установленном нормативными правовыми актами отдельного субъекта Российской Федерации. Законодательное закрепление процедур оценки в субъектах Российской Федерации осуществляется путем9:
- принятия специального закона о порядке проведения оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (например, Санкт-Петербург, Астраханская, Вологодская, Кемеровская, Курганская, Омская, Ульяновская области, Республика Бурятия);
- внесения изменений в закон о нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации (реализовано в 20 субъектах Российской Федерации);
- внесения поправок в закон о законодательном органе субъекта Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации регламентированы отдельные положения об оценке регулирующего воздействия в законе об уполномоченных по защите прав предпринимателей (Архангельская область, Красноярский край) и в законе об инвестиционной деятельности (Курганская область).
В 2014 г. по сравнению с 2013 г. список регионов, входящих в топ-10, которые использовали в своей практике оценку регулирующего воздействия, претерпел небольшие изменения. Свои позиции, по сведениям Минэкономразвития России, сохранили Удмуртская Республика и Республика Татарстан, Краснодарский край и Свердловская, Ульяновская, Вологодская области; утратили лидирующие позиции Чувашская Республика и Липецкая, Калуж-
9 Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 5 (экспресс). URL: http://nisse. ru/analytics/monitoring/?ELEMENT_ID=21119.
100
Регионы, где определен уполномоченный орган по ОРВ
Регионы, Регионы,
где нормальное
закрепление процедуры ОРВ
□ 2013 г. И2014 г.
подготавливающие заключения об ОРВ
Источник: авторские исследования.
Рис. 2. Динамика внедрения регионального института оценки регулирующего воздействия по отдельным показателям, %
ская, Ярославская области. На их смену пришли в 2014 г. Республика Башкортостан, Волгоградская, Новосибирская и Челябинская области. Регионы, имеющие ненулевые показатели, составляют 83%. В сумме с лидирующими регионами доля тех регионов, которые проявляют ту или иную степень активности в части внедрения оценки регулирующего воздействия, составляет 95%. Но в некоторых субъектах Российской Федерации институт оценки до сих пор находится на стадии внедрения (только действует нормативный правовой акт об организационных мероприятиях по внедрению оценки регулирующего воздействия и/или определен
уполномоченный орган без принятия порядка проведения оценки, без конкретно определенных действий по самой процедуре), например Карачаево-Черкесская Республика и Белгородская область.
Не обеспечив реализации положений Федерального закона от 02.07.2013 № 176-ФЗ, в числе регионов с нулевой активностью в 2014 г. по-прежнему оставались Республика Алтай, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ, но доля таких регионов по сравнению с 2013 г. значительно снизилась. Директор департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В.А. Живулин отметил, что те регионы, которые не начали работы по внедрению оценки регулирующего воздействия в указанный срок, сами себя накажут. По его словам, надо помнить, что оценку нужно проводить, ее нужно внедрять во всех субъектах, и бесконечно идти на компромиссы с чьим-либо «так не могу, так не хочу» мы не будем [22].
В настоящее время нет универсальной модели, и каждому региону, по словам В.А. Живулина, предложено «донастраивать систему самостоятельно». Исходя из утвержденных в субъектах Российской Федерации положений и порядков проведения оценки регулирующего воздействия, можно сделать вывод, что регионами были выбраны разные модели ее проведения. По данным экспертов Национального института системных исследований проблем предпринимательства, большинство субъектов
Регионы, где информация об ОРВ размещается на сайте (портале)
Российской Федерации (53%) отдали предпочтение децентрализованной модели проведения оценки, которая в настоящее время реализуется на федеральном уровне и рекомендована Методическими рекомендациями по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации10. При использовании данной модели проводят процедуру оценки регулирующего воздействия органы-разработчики или органы-регуляторы, а на уполномоченный орган возложены функции оценки качества ее проведения, методическое и организационное обеспечение процесса и т.п.
К числу субъектов, использующих в своей практике децентрализованную модель, можно отнести Республику Мордовию, Республику Коми, Ставропольский край, Ленинградскую, Тюменскую и Челябинскую области, Ненецкий автономный округ и Еврейскую автономная область, а также ряд других регионов. Смешанную модель, в которой помимо органа-разработчика и уполномоченного органа важная роль отведена координационному (совещательному) органу по оценке либо имеется отличное от децентрализованной модели разделение функций уполномоченного органа и органов-разработчиков, предпочли 25% субъектов Российской Федерации: Краснодарский край, Свердловская, Ульяновская, Томская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и др. Незначительное количество субъектов, которые ранее других ввели у себя оценку регулирующего воздействия (Республика Башкортостан, Красноярский край, Калининградская и Новосибирская области), применяют централизованную модель, при которой проведение оценки и формирование заключений сконцентрированы в уполномоченном органе региона.
Уязвимым местом большинства субъектов Российской Федерации в настоящее время по-прежнему остается отсутствие утвержденных методик проведения оценки на региональном уровне, что приводит к затруднению применения процедуры оценки на уровне разработчиков актов. Методики по проведению оценки регулирующего воздействия (методические рекомендации) разработаны и утверждены пока что только в 18 субъектах Российской Федерации. Но если учитывать, что в 2013 г.
9 Об утверждении методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623.
-17 (392)
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: теория и практика
данные методические материалы были разработаны и утверждены только в пяти субъектах, то к маю 2014 г. уже 22% субъектов Российской Федерации имели такие документы. Это неплохой показатель, характеризующий динамическое развитие механизма оценки на региональном уровне.
Эффективность применения института оценки регулирующего воздействия во многом зависит от того, насколько успешно органы власти региона доносят информацию о проведении процедуры и результатах оценки до заинтересованных лиц. Основным источником размещения информации о проведении оценки являются официальные сайты органов власти в сети Интернет. Количество разделов в официальных правительственных сайтах субъектов Российской Федерации, посвященных процедуре оценки, постоянно увеличивается. По данным экспертов НИСИПП, в некоторых субъектах Российской Федерации уже созданы разделы на официальных региональных сайтах, посвященные оценке регулирующего воздействия, при том, что в них еще не утверждены порядки проведения процедуры оценки. При этом встречаются регионы, утвердившие порядки, но так и не перешедшие к публикации информации об оценки на интернет-страницах. К таким регионам относятся Республика Марий Эл, Республика Мордовия и Республика Карелия, Амурская, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Калининградская, Кировская и Магаданская области, Еврейская автономная область.
Кроме собственных региональных интернет-площадок по оценке регулирующего воздействия работают в тестовом режиме региональные разделы Единого интернет-портала в Республике Башкортостан, в Камчатском, Краснодарском и Хабаровском краях, в Ленинградской и Ульяновской областях, в Ненецком автономном округе.
Стоит отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации в целях проведения апробации отдельных инструментов оценки и подготовки к ее полноценному внедрению в муниципалитетах в установленные сроки уже начали пилотное внедрение оценки проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в отношении органов местного самоуправления. В связи с этим в целях планомерного и поэтапного внедрения оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне проводится работа с муниципальными образованиями, которые смогут рассчитывать на консультационную
- 2015-
REGIONAL ECONOMICS: theory and practice
и организационно-методическую помощь как на региональном, так и федеральном уровнях.
Субъекты Российской Федерации, осуществляющие процедуру оценки регулирующего воздействия, по итогам года размещают на официальных интернет-ресурсах министерств и ведомств свои доклады о развитии и результатах оценки, исходя из которых можно сделать вывод о том, что в регионах наблюдается различная интенсивность практической деятельности процедуры оценки, например:
1. По данным доклада о развитии и результатах оценки регулирующего воздействия в Краснодарском крае за 2013 г., на оценку поступило 180 проектов нормативных правовых актов, из которых 58 проектов были возвращены регулирующим органам по причине несоблюдения установленного порядка, что составляет 32,2% от общего количества рассмотренных документов. При проведении публичных консультаций по 24 проектам нормативных правовых актов поступило 26 замечаний и предложений, из них 5 (19,2%) были учтены, 5 (19,2%) - учтены частично, 16 (61,6%) - не учтены по причине необоснованности и (или) несоответствия законодательству Российской Федерации. За 2013 г. уполномоченным органом подготовлено 16 отрицательных заключений по 16 проектам, по 12 (75%) проектам регулирующими органами учтены выводы, изложенные в заключениях. По четырем (25%) отрицательным заключениям проекты нормативных правовых актов не поступали в уполномоченный орган для повторной оценки11.
2. По итогам реализации пп. д) пункта 2) Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в Ульяновской области за 2013 г. рассмотрено по процедуре оценки регулирующего воздействия 122 проекта нормативных правовых актов, из них 76 - уведомления о том, что оценки не требуется, и 46 заключений по оценке, 8 из которых - отрицательные. В результате проведенной работы в проектах нормативных правовых актов, поступивших на оценку:
- устранены нечеткие формулировки и положения в представленных документах;
11 Доклад о развитии и результатах оценки регулирующего воздействия в Краснодарском крае за 2013 год. URL: http://economy. krasnodar.ru/regulatory-impact-assessment/information-materials/ %D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4/ %D0%94%D0%9E%D0%9A%D0%9B%D0%90%D0%94% 20%D0%9E%D0%A0%D0%92%202013.pdf.
- выявлены и исключены положения, приводящие к избыточным издержкам для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- отклонены проекты нормативных правовых актов, приводящие к необоснованным и избыточным издержкам для субъектов предпринимательской деятельности;
- выявлены риски возникновения необоснованных расходов областного бюджета Ульяновской области.
Проведенная работа в Ульяновской области позволила повысить качество принимаемых регулирующих решений12.
3. По данным доклада о реализации на территории Новгородской области процедур оценки проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов в 2013 г. была проведена оценка только пяти проектов нормативных правовых актов. При этом в двух проектах были выявлены незначительные недочеты в части введения для субъектов предпринимательской деятельности дополнительных обязанностей, которые были исключены без проведения углубленной оценки. По итогам работы за 2013 г. на основании полученного опыта определенные коррективы были внесены в новый порядок проведения оценки регулирующего воздействия13.
По данным Минэкономразвитя России, эффективность функционирования института оценки регулирующего воздействия в регионах Российской Федерации можно подтвердить следующими данными:
- экономический эффект от проведенных процедур оценки в Удмуртской Республике составил 5,7 млн руб. в год;
- сумма выявленных в ходе оценки избыточных требований и неэффективных расходов в Ульяновской области составила 600 млн руб.;
12 Итоги реализации подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в части развития института оценки регулирующего воздействия на территории Ульяновской области за 2013 год. URL: http://www.econom73.ru/sites/ulmineco/files/docu-ments/itogi_orv_-_2013_god.doc.
13 Доклад по вопросу реализации на территории области процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов. URL: http://kgs.novreg.ru/ tinybrowser/files/130god/nagrad2014/doklad-na-komissiyu-po-kachestvu-uslug-orv.doc.
- экономический эффект от проведенных в 2013 г. процедур оценки в Чувашской Республике составил 1,2 млрд руб. и т.д. Помимо положительных тенденций в развитии регионального института оценки имеются следующие проблемы:
1) не в полной мере проявляется политическая воля высшего руководства в части качественного внедрения института оценки регулирующего воздействия, т.е. не все руководители в полной мере понимают, что это за процедура и зачем она нужна, а соответствующих административных стимулов в настоящее время нет;
2) существует недостаток кадров, поэтому регионам пришлось или предстоит пересматривать организационную структуру органов исполнительной власти в целях высвобождения ресурсов для внедрения и проведения оценки. Например, в Ульяновской области привлекали к работе студентов вузов для опросов населения и поиска информации;
3) наблюдается отсутствие должной открытости (прозрачности) процедуры оценки, в частности проведение закрытых публичных консультаций без публикации полученных предложений от заинтересованных сторон и заключений оценки (Республика Башкортостан);
4) прослеживается пассивное участие заинтересованных сторон разных групп интересов. Даже крупные организации, с которыми заключены соглашения о взаимодействии, порой дают формальные отписки по результатам консультаций. Необходимо оптимизировать взаимоотношения власти с бизнес-сообществом, показать, что оно может влиять на принимаемые решения. Это залог успеха работы;
5) сокращение сроков проведения публичных консультаций. В результате этого мало кто из заинтересованных сторон сможет ознакомиться с документом, даже если ему это направлено по почте, т.е. одна из главных целей - вовлечение экспертов в обсуждение и организация публичного обсуждения - остается недостижимой;
6) осуществление формальной подготовки заключений в ходе оценки документов, размещенных на региональных сайтах. При этом есть регионы, которые заботятся не о качестве, а о количестве подготовленных заключений. Это свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны вышестоящих ведомств.
-17 (392)
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: теория и практика
Таким образом, наблюдается формальный подход к процедурам оценки регулирующего воздействия во многих субъектах. Минэкономразвития России об этом знает и прилагает усилия для решения возникающих проблем. Так, совместно с Минтрудом России оно осуществляет подготовку специальной обучающей программы, которая рассматривается как курсы повышения квалификации госслужащих за счет федерального бюджета. Это связано с тем, что оценка отличается от государственной службы или любой другой работы тем, что требует от специалиста системных знаний в различных областях, определенных навыков оперативного погружения в проблему, умения находить информацию из различных источников, отделять полезное от вредного.
Разрабатываются специальные функции на сайте Единого портала14, которые позволили бы установить конструктивное рабочее взаимодействие и оперативный обмен информацией регионального уровня с федеральным, так как оперативность информации является одним из основных ее достоинств.
Кроме того, разрабатываются и внедряются другие методы и решения, в том числе система качества, которая охватывает как региональный, так и муниципальный уровень, позволяющая определить, соответствует ли проведенная оценка установленным требованиям. Контроль качества исполнения процедур и подготовки заключений об оценке регулирующими органами субъекта Российской Федерации, включая контроль качества проведения публичных консультаций, входит в компетенцию уполномоченного органа по оценке регулирующего воздействия, который должен более тщательно и ответственно подходить к исполнению возложенных на него функций.
По мнению автора, необходимы организация мониторинга фактического воздействия регулирования и создание механизма выявления эффектов от принятых решений, т.е. требуется ретроспективная оценка или оценка фактического воздействия, которая позволила бы определить достижение изначально поставленных целей и оправданности издержек участников отношений регулирования на стадии реализации нормативного правового акта в целью пересмотра или отмены данного акта.
14 Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/.
- 2015-
REGIONAL ECONOMICS: theory and practice
Исследователи А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков15 отмечают, что методология оценки регулирующего воздействия в настоящее время в большей мере характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, нежели анализом конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. Более того, далеко не во всех существующих модификациях системы оценки используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия.
Таким образом, успешность проведения оценки регулирующего воздействия во многом определяется глубиной проработки рассматриваемых проблем, качеством обоснования замечаний и предложений в проекты нормативных актов. Оценка регулирующего воздействия - один из реальных путей улучшения качества деловой инфраструктуры, повышения инвестиционной привлекательности и поднятия экономики региона. Практика регионов показала, что грамотное внедрение такого механизма действительно оправдывает себя и позволяет исключить лишние траты, сэкономив тем самым сотни миллиардов рублей.
Список литературы
1. Вольманн Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ. М.: ЦЕМИ РАН, 2006. С. 32-41.
2. Ворожбит О.Ю., Самсонова И.А., Корниенко К.А. Концептуальная модель внедрения института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 5. URL: http://www. science-education.ru/105-7155.
3. Дерман Д.О., Цыганков Д. Б., Беляев А.Н. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка. 2011. № 1. С. 23-51.
4. Дорошенко С.В., Ноженко Д.Ю., Солома-тин Я.И. Проблемы развития института оценки регулирующего воздействия в регионах России // Международная научно-практическая конференция
15 Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2011. 224 с.
«Наука и образование в современном мире». Караганда: Болашак-Баспа, 2013. Т. 2. С. 138-142.
5. Дорошенко С.В. Оценка регулирующего воздействия как новая форма взаимодействия власти, бизнеса и общества // Актуальные вопросы экономической теории: развитие и применение в практике российских преобразований: III Всероссийская научно-практическая конференция. Уфа: УГАТУ, 2013. С.99-103.
6. Дорошенко С.В., Шеломенцев А.Г., Шам-ков Ю.В. ОРВ как системная инновация в механизме защиты экономических интересов российских регионов в условиях международного сотрудничества // Регионы Евразии: стратегии и механизмы модернизации, инновационно-технологического развития и сотрудничества. М.: ИНИОН РАН, 2013. Ч. 1. С.375-379.
7. Кайль Я.Я., Епинина В.С. Отечественный и зарубежный опыт совершенствования государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики// Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2013. № 10. URL: http://marketing/item/2415-2013-10-10-06-07-15.
8. Колегов В.В. Особенности институциона-лизации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 2. С. 141-164.
9. Крючкова П.В. Улучшение законодательного регулирования экономической деятельности: европейский опыт и перспективы для России. М.: РЕЦЭП, 2005. 83 с.
10. КрючковаП.В., Шаститко А.Е. Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования // Общественные науки и современность. 2006. № 4. С. 21-31.
11. Ладегаард П. Совершенствование делового климата посредством анализа регулятор-ного воздействия - возможности и вызовы для развивающихся стран // СОВАЗ: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент: Международная финансовая корпорация, 2008. С.7-23.
12. ЛитвакЕ.Г. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М. IMC Consulting Ltd, 2005. 91с.
13. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт
для Российской Федерации. М.: Весь Мир, 2003. 495 с.
14. Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. М.: КноРус, 2012. 288 с.
15. Потехин В.А. Развитие взаимодействия государства и гражданского общества как условие модернизации управленческой деятельности // Власть. 2010. № 8. С. 59-64.
16. Сорокин М., Байдалина Н. Оценка регулирующего воздействия и парламент во Франции // Оценивание программ и политик: методология и применение. М.: ВШЭ, 2011. С. 47-76.
17. Тихомиров Ю.А., Павлушкин А.В. Горохов Д.Б., Чеснокова М.Д., Черепанова Е.В., Глазкова М.Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6. С.125-137.
18. Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «умного регулирования» // XIII Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. М.: ВШЭ, 2012. Кн. 4. С.218-225.
19. Цыганков Д.Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в России - на пути к «умному» регулированию? // Оценивание программ и политик: методология и применение. М.: ВШЭ, 2010. С.213-236.
20. Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. № 4. С. 212-217.
21. Шеломенцев А.Г., Дорошенко С.В., Шам-ков Ю.В. Оценка регулирующего воздействия как механизм защиты экономических интересов России в условиях ВТО // Бизнес, менеджмент и право. 2013. № 1. С. 29-32.
22. Шмелева Е. Общество рассудит верно // Российская Бизнес-газета. № 926 от 10.12.2013. URL: http://www.rg.ru/2013/12/10/zakon.html.
23. Эффективность законодательства в экономической сфере. М.: Волтерс Клувер, 2010. 384 с.
24. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004. 84 p.
25. Jacobs, Scott H. An overview of regulatory impact analysis in OECD countries // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. Paris, OECD publication, 1997. P. 13-30.
Regional Economics: Theory and Practice Regional Strategic Planning
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
INTRODUCTION OF THE REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN THE REGIONS OF RUSSIA
Elena Yu. ELPANOVA
Abstract
Subject The article deals with one of the priority directions of optimization of public administration both at the Federal and regional levels, i.e. Regulatory Impact Assessment.
Objectives The goal of the article is to develop recommendations to improve the implementation of the Regulatory Impact Assessment in the constituent entities of the Russian Federation. Methods I analyzed certain regions of the Russian Federation by selected indicators on implementation of the Regulatory Impact Assessment on the basis of open sources.
Results I propose a set of measures to address the identified management problems.
Conclusions A further analysis of the implementation of Regulatory Impact Assessment at the regional level will provide an impetus for further research into the formation and development of the constituent entities of the Russian Federation. The successful implementation of the procedure of evaluation will contribute to the improvement of the investment attractiveness of the region, creation of favorable conditions for doing business, since a large part of the decisions that have an impact on business activities gets adopted by regional and local authorities.
Keywords: Government regulation, Regulatory Impact Assessment, RIA, model, regional, public authorities, level, regional website
References
1. Vol'mann Kh. Otsenivanie v ramkakh reformy gosudarstvennogo upravleniya: po napravleniyu k "tret'ei volne" otsenivaniya? V sb. statei: Otsenka politik i novayapoliticheskaya ekonomiya: instrumenty analiza ekonomicheskikh reform [Evaluation in the framework of public administration reform: towards the 'third wave' of evaluation? In: Estimation of policies and a new political economy: economic reform analysis tools]. Moscow, CEMI RAS Publ., 2006, pp. 32-41.
2. Vorozhbit O.Yu., Samsonova I.A., Kornienko K.A. [A conceptual model for the introduction of Regulatory Impact Assessment at the regional level]. Sovremen-nye problemy nauki i obrazovaniya, 2012, no. 5. (In Russ.) Available at: http://www.science-education. ru/105-7155.
3. Derman D.O., Tsygankov D.B., Belyaev A.N. Metodicheskie podkhody k meta-otsenivaniyu kachestva zaklyuchenii ob otsenke reguliruyushchego vozdeistviya [Methodological approaches to estimating the quality of meta-opinions on the assessment of regulatory impacts]. Proektirovanie, monitoring i otsenka = Design, Monitoring and Evaluation, 2011, no. 1, pp. 23-51.
4. Doroshenko S.V., Nozhenko D.Yu., Solomatin Ya.I. [Problems of development of the Regulatory Impact Assessment in regions of Russia]. Mezhdunarod-naya nauchno-prakticheskaya konferentsiya "Nauka i obrazovanie v sovremennom mire " [Proc. Int. Sci. Conf. "The Science and Education in the Modern World"]. Karaganda, Bolashak-Baspa Publ., 2013, vol. 2, pp.138-142.
5. Doroshenko S.V. [The Regulatory Impact Assessment as a new form of interaction between Government, business and society]. Aktual'nye voprosy ekonomicheskoi teorii: razvitie i primenenie v praktike rossiiskikh preobrazovanii: III Vserossiiskaya nauchno-prakticheskaya konferentsiya [Proc. 3rd all-Russ. Sci. Conf. "Actual Issues of the Economic Theory: Development and Application of the Russian Transformations"]. Ufa, USATU Publ., 2013, pp. 99-103.
6. Doroshenko S.V., Shelomentsev A.G., Sham-kov Yu.V. [The Regulatory Impact Assessment system innovation in the mechanism of protection of the economic interests of Russian regions in terms of international cooperation]. Regiony Evrazii: strategii i mekha-nizmy modernizatsii, innovatsionno-tekhnologicheskogo razvitiya i sotrudnichestva: materialy IMezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii, prokhodivshei 4-5 iyunya 2013 goda v Moskve [Proc. 1st Int. Sci. Conf. "Regions of
Eurasia: strategies and mechanisms for modernization, innovation and technological development and cooperation" of June 4-5, 2013, Moscow]. Moscow, ISISS RAS Publ., 2013, vol. 1, pp. 375-379.
7. Kail' Ya.Ya., Epinina V.S. [Russian and foreign experience to improve public management in an innovative development of the economy]. Upravlenie ekonomicheskimi sistemami: elektronnyi nauchnyi zhurnal, 2013, no. 10. (In Russ.) Available at: http:// marketing/item/2415-2013-10-10-06-07-15.
8. Kolegov V.V. Osobennosti institutsionalizatsii ot-senki reguliruyushchego vozdeistviya na regional'nom urovne. Opyt vnedreniya v Moskve [Features of the institutionalization of Regulatory Impact Assessment at the regional level. Experience of Moscow]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal 'nogo upravleniya = Public Administration Issues, 2013, no. 2, pp. 141-164.
9. Kryuchkova P.V. Uluchshenie zakonodatel'nogo regulirovaniya ekonomicheskoi deyatel'nosti: Evro-peiskii opyt i perspektivy dlya Rossii [Improving the legislative regulation of economic activity: European experience and prospects for Russia]. Moscow, RECEP Publ., 2005, 83 p.
10. Kryuchkova P.V., Shastitko A.E. Otsenka reguliruyushchego vozdeistviya i modernizatsiya sistemy gosudarstvennogo regulirovaniya [Regulatory Impact Assessment and the modernization of the system of State regulation]. Obshchestvennye nauki i sovremen-nost' = Social Science and Modernity, 2006, no. 4, pp. 21-31.
11. Ladegaard P. Sovershenstvovanie delovogo klimataposredstvom Analiza regulyatornogo vozdeistviya - vozmozhnosti i vyzovy dlya razvivayushchikhsya stran. Vsb statei: SOVAZ: mirovoi opyt i predposylki vnedreniya v Uzbekistane [Improvement of the business climate through Regulatory Impact Analysis: opportunities and challenges for developing countries. In: The Regulatory Impact Assessment System: world experience and background implementation in Uzbekistan]. Tashkent, IFC Publ., 2008, pp. 7-23.
12. Litvak E.G. Povyshenie kachestva reshenii v sfere gosudarstvennogo regulirovaniya predpri-nimatel'skoideyatel'nosti. Otsenka reguliruyushchego vozdeistviya [Improving the quality of decisions in the area of State regulation of business activity. The Regulatory Impact Assessment]. Moscow, IMC Consulting Ltd Publ., 2005, 91 p.
13. Menning N., Parison N. Reforma gosudarst-vennogo upravleniya: mezhdunarodnyi opyt dlya Ros-siiskoi Federatsii [The reform of public administration:
international experience for the Russian Federation] Moscow, Ves' Mir Publ., 2003, 495 p.
14. Nisnevich Yu.A. Gosudarstvo XXI veka: ten-dentsii i problemy razvitiya [The State of the twenty-first century: trends and development]. Moscow, KnoRus Publ., 2012, 288 p.
15. Potekhin V.A. Razvitie vzaimodeistviya go-sudarstva i grazhdanskogo obshchestva kak uslovie modernizatsii upravlencheskoi deyatel'nosti [The development of cooperation between the State and civil society as a condition for modernization of management practices]. Vlast' = Power, 2010, no. 8, pp. 59-66.
16. Sorokin M., Baidalina N. Otsenka regu-liruyushchego vozdeistviya i parlament vo Frantsii. V kn.: Otsenivanie programm i politik: metodologiya i primenenie [The Regulatory Impact Assessment and the Parliament in France. In: Evaluation of programs and policies: methodology and application]. Moscow, HSE Publ., 2011, pp. 47-76.
17. Tikhomirov Yu.A., Pavlushkin A.V. Gorokhov D.B., Chesnokova M.D., Cherepanova E.V., Glaz-kova M.E. Ob organizatsii i provedenii pravovogo monitoringa [Organization and conduct of legal monitoring]. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2010, no. 6, pp. 125-137.
18. Tsygankov D.B. [Tips for optimizing management as an integral part of smart regulation]. XIII Aprel'skaya mezhdunarodnaya nauchnaya konferent-siya po problemam razvitiya ekonomiki i obshchestva [Proc. 13th April Int. Sci. Conf. on Development of Economy and Society]. Moscow, HSE Publ., 2012, vol. 4, pp. 218-225.
19. Tsygankov D.B. Vnedrenie otsenki reguliruy-ushchego vozdeistviya v Rossii - naputi k "umnomu" regulirovaniyu? V kn.: Otsenivanie programm i politik: metodologiya iprimenenie [The introduction of Regula-
tory Impact Assessment in Russia: on the way to smart regulation? In: Evaluation of programs and policies: methodology and application]. Moscow, HSE Publ., 2010, pp. 213-236.
20. Shamkov Yu.V., Doroshenko S.V. Institut otsenki politiki v prostranstve ShOS [The Evaluation Policy in the Shanghai Cooperation Organization]. Ekonomika regiona = The Region's Economy, 2012, no. 4, pp. 212-217.
21. Shelomentsev A.G., Doroshenko S.V., Shamkov Yu.V. Otsenka reguliruyushchego vozdeistviya kak mekhanizm zashchity ekonomicheskikh interesov Rossii v usloviyakh VTO [The Regulatory Impact Assessment as a mechanism to protect the economic interests of Russia in the WTO]. Biznes, menedzhment i pravo = Business, Management and Law, 2013, no. 1, pp.29-32.
22. Shmeleva E. Obshchestvo rassudit verno [Society can judge right]. Rossiiskaya Biznes-Gazeta, 2013, December 10, no. 926. Available at: http://www. rg.ru/2013/12/10/zakon.html. (In Russ.)
23. Effektivnost 'zakonodatel 'stva v ekonomicheskoi sfere [The effectiveness of legislation in the economic sphere]. Moscow, Volters Kluver Publ., 2010, 384 p.
24. A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU Countries. Dublin, 2004, 84 p.
25. Scott J.H. An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries. Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. Paris, OECD Publication, 1997, pp. 13-30.
Elena Yu. ELPANOVA
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation [email protected]
