CC BY
170
ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ: ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В.В. Колегов
Процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) уже около 30 лет активно используемая в процессе нормотворчества странами ОЭСР, в России получила импульс к развитию только с 2010 г. Развиваясь на федеральном уровне, с 2012 г. ОРВ стала постепенно «спускаться» в регионы. В настоящей работе поднимаются вопросы внедрения процедуры ОРВ, в частности, рассматриваются темы институционализации процедуры ОРВ с учетом российских особенностей. На основе выводов пилотного эксперимента внедрения ОРВ в Правительстве Москвы предлагаются рекомендации по внедрению ОРВ на региональном уровне. Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, институционализация, эксперимент, государственное управление.
Необходимость борьбы с провалами рынка1 и достижения государством социальных целей требует государственного вмешательства в хозяйственные процессы экономики. Вместе с тем, государство само по себе не лишено изъянов в виде наличия административных барьеров и коррупции (так называемых regulatory failure). Таким образом, наличие государственного вмешательства в экономике должно быть экономически обоснованным и
© Колегов В.В., 2014 г.
1 В классической экономической теории среди провалов рынка выделяют: наличие монополий на рынке, асимметрия информации, проблема внешних эффектов и проблема обеспечения общественными благами (Якобсон, 2000, с. 17-23).
целесообразным. Именно поэтому на волне административных реформ 1970-х и в дальнейшем 1980-1990-х гг. (в виде политик дебюрократизации и дерегулирования) в ведущих западных странах стала зарождаться оценка регулирующего воздействия в виде обоснования оптимального присутствия государства в экономике, а также проверки наличия тех или иных административных барьеров.
Основной целью реформ регулирования в странах Запада в 1980-1990-е гг. становится повышение качества регулирования и, как следствие, - повышение конкурентоспособности государства на мировой арене, ускорение темпов развития и повышение уровня жизни граждан.
Содержание данных реформ отличалось от страны к стране, тем не менее, можно выделить их основные черты, которые были учтены Организацией экономического развития и сотрудничества в виде рекомендаций, направленных на улучшение качества регулирования (OECD, 1995, 2005, 2009):
• основной элемент реформы - введение оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) до принятия любых регулирующих решений с целью объяснения необходимости регулирования. При этом ОРВ должно встраиваться в систему принятия решений на государственном уровне необходима институцио-нализация ОРВ;
• необходимо проведение ОРВ не только к новым, принимаемым мерам, но также пересмотр уже существующего регулирования;
• необходимо введение как минимум общего механизма публичных консультаций по вопросам принятия регулирующих решений.
Таким образом, имея непродолжительную историю развития (около 30 лет, а в некоторых странах менее 15 лет), ОРВ была разработана в ответ на растущий объем и сложность государственного регулирования, что и продиктовало ее значимость и повлияло на скорость институционализации.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ, англ. - regulatory impact assessment) -устоявшийся термин - анализ нормативных
актов на предмет прогнозирования поведения субъектов экономической деятельности и населения в связи с принятием того или иного нормативного акта путем анализа выгод, издержек и рисков с обязательным изучением потенциальных альтернатив государственного вмешательства. На основании анализа формирование заключения о соответствии целей разработки такого акта предложенного актом содержания.
Как показывает мировой опыт, оценка регулирующего воздействия является эффективным инструментом обоснования целесообразности государственного вмешательства в экономику и сегодня присутствует в том или ином виде во всех странах с развитой экономикой, а также рекомендуется ОЭСР в качестве обязательной процедуры при принятии нормативно-правовых актов.
Научное и экспертное обеспечение законотворческой практики сопровождалось появлением исследовательских работ научного и прикладного характера в области оценки программ и политик. Такие экономисты, как О. Вильямсон (Williamson, 1995), Х. Вольманн (Вольманн, 2006), П. Дэвис (Davies,2004), С. Джейкобс (Jacobs, 1997), К. Киркпатрик (Kirkpatrick, 2004), Р. Люттер (Lutter, 2000), Р. Нолл (Noll, 1983,1989) и другие, предлагая различные подходы к оценке программ и политик, внесли вклад в развитие института оценивания, включая ОРВ.
В России оценка программ и политик приобретает особое значение в ходе начавшихся с 2002 г. административной и бюджетной реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, результативности деятельности органов государственной власти. Наряду с институтом судебного контроля, механизмом публичного обсуждения, антикоррупционной экспертизы законодательных актов, ОРВ приобретает все большую актуальность.
Отечественные специалисты (С.Б. Ав-дашева (Авдашева, 2006), А.Н. Беляев (Беляев, 2005), В.В. Колегов (Колегов, 2007), П.В. Крючкова (Крючкова, 2005), Е.Г. Литвак
(Литвак, 2005), А.В. Минаев (Минаев, 2012), В.Л. Тамбовцев (Тамбовцев, 2001), Д.Б. Цыганков (Цыганков, 2006 и др.), А.Е. Шаститко (Шаститко, 2002) и др.) вносят вклад в понимание необходимости института экспертного сопровождения в виде ОРВ в нормотворче-скую практику в России. Вместе с тем, они не ставят задачу учета региональных особенностей внедрения этого института.
Таким образом, становится актуальной задача выработки подходов к разработке и формирования моделей внедрения ОРВ на региональном уровне, применимых с учетом российской специфики.
ИНТЕГРАЦИЯ ПРОЦЕДУРЫ ОРВ В ПРОЦЕСС НОРМОТВОРЧЕСТВА
Для рассмотрения ОРВ в качестве полноценного инструмента процесса принятия решения требуется ее институционализация, т.е. ее интеграция в нормотворческую практику.
Для институционализации оценки, согласно Мадеру (Мадер, 2003), используются следующие меры:
а) процедурные - в виде прописанных обязательных процедур. Например, обязательство осуществлять перспективную или ретроспективную оценку, составлять периодические отчеты.
б) организационные - в виде специальных органов или служб, ответственных за оценку нормативно-правовых актов. Такие органы могут быть созданы:
• децентрализовано в рамках различных органов исполнительной власти (далее -ОИВ);
• централизовано в отдельном министерстве, в рамках парламентских служб.
Мадер выделяет следующие преимущества институционализации оценки:
• на стадии подготовки закона позволяют учитывать методологические аспекты и требования;
• гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов;
• обеспечивает оптимальную синхронизацию оценки с процессом принятия законодательного решения и, таким образом, оптимизирует интеграцию результатов оценки в этот процесс;
• может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение законодательства и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также применению более объективного подхода;
• придает законность и политический вес результатам оценки.
Практика внедрения ОРВ в различных странах говорит о том, что процесс институ-ционализации проходит по-разному и зависит от множества факторов: политический строй, соотношение политических сил, законодательные особенности страны, наличие/отсутствие уже действующих механизмов, экономическая ситуация в стране и пр.
Необходимые шаги для внедрения системы ОРВ2:
• принятие принципиального решения о внедрении ОРВ;
• определение уполномоченного органа, ответственного за проведение ОРВ и обеспечение его соответствующими полномочиями. Орган будет выполнять координационную и контролирующую функцию.
• регулярное обучение специалистов;
• разработка соответствующих методик и руководств по проведению оценки;
• закрепление ОРВ как элемента процесса принятия решения;
• проведение регулярной и обязательной ОРВ (органами законодательной и исполнительной власти);
2 Данные мероприятия частично представлены в методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623.
• последующий контроль/мониторинг проведенных ОРВ;
• широкое обсуждение системы ОРВ и предлагаемых для внедрения решений.
ОРВ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
В отличие от ведущих западных стран, ОРВ как институт появился в России сравнительно недавно. До 2010 г. ОРВ не выходило за рамки исключительно экспертных и научных кругов3 или отдельных экспериментов на региональном уровне4. Лишь в 2010 г. с принятием постановления Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» была впервые введена процедура прогнозной ОРВ. Данный институт достиг нового этапа развития.
В июле 2010 г. был создан соответствующий Департамент в Минэкономразвития, силами которого в течение 2010-2012 гг. был выпущен пакет нормативно-правовых актов5,
3 В 2002 г. был разработан законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», где впервые была предпринята попытка закрепить ОРВ. Тем не менее, данная идея осталась только на бумаге.
4 Например, проект применения ОРВ в Республике Калмыкия при содействии Всемирного банка в 2005-2006 гг. или пилотный проект внедрения ОРВ в Республике Северная Осетия-Алания при поддержке Всемирного банка в 2008-2010 гг.
5 В частности, за этот период были разработаны и приняты следующие нормативно-правовые акты: Приказ Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398 «О порядке подготовки заключений
об оценке регулирующего воздействия», Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 12 июля
постепенно внедрявших ОРВ в процесс нормотворчества в России на федеральном уровне.
Приказ Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» на федеральном уровне определил централизованную схему проведения ОРВ: за отдельным министерством была закреплена не только функция непосредственного проведения ОРВ, но также функция координации и обеспечения контроля качества заключений об ОРВ. Разработчики при этом должны представлять в Минэкономразвития всю необходимую документацию, на основе которой проводится ОРВ. Именно данная модель была взята за основу большинством субъектов РФ, решивших внедрить у себя данный инструмент. Особенности «российской» модели внедрения ОРВ описаны, например, в (OECD, 2011; Минаев, 2012).
Для сравнения альтернативным подходом к проведению ОРВ, который распространен в настоящее время в большинстве стран, а также на уровне Европейской Комиссии, является децентрализованная схема (Руководство по ОРВ, 2011, с. 14-17). Согласно этому документу, оценку проводит непосредственно разработчик проекта акта. При этом определяется специальный уполномоченный орган,
2011 г. № 929 «О внесении изменения в положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313», Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты правительства российской федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования».
который контролирует качество подготовленных заключений, достоверность используемых данных и корректность расчетов.
По данным исследования НИСИПП (Павлов, 2013) всего за период с августа 2010 г. по декабрь 2012 г. Минэкономразвития России подготовило более 1700 заключений об ОРВ (в среднем - 59 заключений в месяц), из которых почти каждое третье заключение содержало отрицательную оценку. Относительно предметной области проведения ОРВ примерно каждое третье заключение об ОРВ (за период со второго квартала 2011 г. по первый квартал 2012 г.) проводилось в отношении проектов ведомственных актов, почти каждое четвертое - в отношении проектов административных регламентов, каждое пятое - проектов актов Правительства России, и каждое восьмое - проектов федеральных законов.
ВНЕДРЕНИЕ ОРВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОПЫТ МОСКВЫ. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Логичным этапом эволюции института ОРВ в России стало его внедрение на региональном уровне. Старт данному этапу был дан «майскими» указами Президента РФ в 2012 г., которые определили планы развития ОРВ до 2015 г.
В соответствие с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 2014 г. для всех субъектов Российской Федерации станет обязательным внедрение процедуры оценки регулирующего воздействия в систему нормотворчества. На момент написания статьи соответствующий законопроект уже был принят в первом чтении в Государственной Думе Российской Федерации.
По данным Минэкономразвития в настоящий момент более 30 регионов Российской Федерации уже проводят в выбранной ими форме ОРВ6. Наибольшего успеха добились такие субъекты федерации, как Ульяновская, Вологодская, Ярославская области и Республика Башкортостан. Силами экспертного сообщества осуществляется мониторинг внедрения ОРВ в регионах, на основе которого составляется соответствующий рейтинг7.
Являясь неотъемлемым элементом повышения инвестиционной привлекательности региона, ОРВ оценивается в качестве необходимого мероприятия, обеспечивающего соответствие «Стандарту деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата», разработанного АНО «Агентство стратегических инициатив». Внедрение мероприятий данного стандарта, согласно Указу Президента от 10 сентября 2012 г. № 1276, а также распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2550-р, будет оцениваться в качестве одного из ключевых показателей эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации.
Поскольку ОРВ предполагает проведение публичных консультаций8, данный
6 По состоянию на 29.03.2013 г. согласно материалам заседания рабочей группы по вопросам взаимодействия с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России
7 Согласно последнему раунду исследования компании НИСИПП (Павлов, 2013), в тройку наиболее успешных регионов с точки зрения внедрения института ОРВ входят Свердловская и Ульяновская области, Удмуртская Республика (по состоянию на апрель 2013 г.).
8 Процедура ОРВ включает несколько по-
следовательных этапов, в том числе формулировка
проблемы, цели регулирования, описание вариантов регулирования, оценка предлагаемых вариантов средствами анализа издержек и выгод, проведение публичных консультаций, выбор рекомендуемого
инструмент может стать одним из наиболее эффективных каналов обратной связи с населением и представителями бизнеса, что повысит доверие к органам власти. Учитывая, что в Москве решение острейших вопросов, например, транспортных проблем, вопросов поддержки малого и среднего бизнеса, развития нестационарной розничной торговли и других, зачастую требуют принятия непопулярных решений, то используемые в рамках ОРВ аналитические подходы могут позволить объективно оценить последствия таких решений с учетом их воздействия на различные группы интересов.
На сегодняшний момент нормативный акт, регламентирующий процедуру на уровне города Москвы, отсутствует. В то же время отдельные элементы процедуры ОРВ уже присутствуют в нормотворческой деятельности:
• пояснительная записка к проекту распорядительного документа, утвержденная Регламентом Правительства Москвы9 (в таблице приводится сравнение основных блоков отчета по ОРВ в сравнении с практикой написания пояснительной записки);
• оценка эффективности государственных программ города Москвы на базе Департамента экономической политики и развития города Москвы10;
варианта, реализация выбранного варианта и последующий мониторинг. Собственно процедура ОРВ не является темой настоящего исследования, поскольку она достаточно подробно описана в зарубежной литературе (во всевозможных руководствах по проведению ОРВ), а также и в российских источниках, например, (БЭА, 2005; Руководство по ОРВ, 2011), а также в приказе Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623.
9 Постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП (в ред. от 19.02.13) «О регламенте Правительства Москвы».
10 Постановление Правительства Москвы от 4 марта 2011 г. № 56-ПП (в ред. от 07.12.12) «Об утверждении Порядка разработки и реализации государственных программа города Москвы».
• заключения Контрольно-счетной палаты города Москвы;
• антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов11;
• «тарифное дело» в Региональной энергетической комиссии города Москвы12.
Учитывая сжатые сроки внедрения ОРВ, а также важность появления такого инструмента в Москве, с июня 2012 по январь 2013 г. проводился эксперимент по пилотному внедрению ОРВ в Комплексе экономической политики и развития города Москвы.
Цель эксперимента - апробация процедуры ОРВ на правовых актах города Москвы и выработка рекомендаций по ее внедрению с учетом региональной специфики в отноше-
11 Постановление Правительства Москвы от 2 июня 2009 г. № 513-ПП (в ред. от 28.06.11) «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы».
12 Постановление Правительства Москвы от 6 марта 2013 г. № 124-ПП «Об утверждении Положения о Региональной энергетической комиссии города Москвы (на правах департамента)».
Сравнение отчета об ОРВ и пояснительной записки
Критерий Пояснитель- Отчет об
ная записка ОРВ
Формулировка проблемы Да/Нет* Да
Цели и задачи регулирования Да/Нет Да
Возможные варианты регу-
лирования Нет Да
Анализ издержек и выгод Нет Да
Публичные консультации Нет Да
Рекомендуемый вариант Да Да
Реализация регулирования Да Да
* Да/Нет означает, что формально в пояснительной записке данный блок имеется, но на практике он реально разработчиком либо игнорирует его, либо качество его написания не соответствует требованиям, предъявляемым к качеству отчета об ОРВ, согласно Методическим рекомендациям по его подготовке (например, (БЭА, 2005; Руководство по ОРВ,
2011 или приказ Минэкономразвития России от 25 сентября
2012 г. № 623)).
нии схемы внедрения, определения органа, уполномоченного внедрить ОРВ, а также ресурсного обеспечения внедрения ОРВ в практику нормотворчества города Москвы.
В результате анализа пилотного проекта были рассмотрены вопросы развития нестационарной розничной торговли, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере арендных отношений, системы закупок города Москвы, вопросы повышения энергоэффективности предприятиями города Москвы и развития системы социального питания.
Ключевые особенности пилотного проекта:
• ОРВ проводился непосредственно инициатором (Разработчиком) проекта нормативно-правового акта. Таким образом, обеспечивался децентрализованный подход в процедуре ОРВ;
• ОРВ обязательно включала оценку Разработчиком возможных альтернатив регулирования, а также публичные консультации;
• с целью координации данного проекта была создана Рабочая группа из представителей органов исполнительной власти города Москвы, участвовавших в проекте, которая отвечала, в том числе, за обучение процедуре ОРВ, методическое и организационное обеспечение процедуры ОРВ, обеспечивала контроль качества отчетов по ОРВ;
• обязательное обучение проектных команд (было проведено два обучающих семинара);
• предлагаемые базовые направления, попадающие под ОРВ: воздействие на малый бизнес и конкуренцию; административные барьеры; существенное выделение средств из бюджета города Москвы;
• основные участники проекта: Департамент торговли и услуг города Москвы, Департамент науки, промышленности и предпринимательства города Москвы, Департамент города Москвы по конкурентной политике.
В результате пилотного проекта было отобрано 6 инициатив (в виде проектов распорядительных документов и действующих
нормативно-правовых актов), сформировано
5 проектных команд (численностью от 2 до
6 человек в зависимости от департамента), силами которых было подготовлено 6 отчетов об ОРВ, из которых в итоге 2 отчета получили положительное заключение, 2 - положительное заключение с учетом замечаний и 2 - отрицательное заключение.
При сравнительно незначительных затратах на проведение эксперимента было показано, что общие экономические выгоды от предполагаемого регулирования, посчитанные всеми рабочими группами в департаментах, участвовавших в пилотном проекте, могут составить в первый год более 35 млрд р. (при издержках в 458 млн р.).
Таким образом, каждый рубль издержек в реализацию нового регулирования даст примерно 80 р. экономических выгод, преимущественно в виде экономии бюджетных средств.
Проведенные в рамках эксперимента публичные консультации позволили получить обратную связь по наиболее болезненным для города вопросам. Так, например, за 14 дней публичных консультаций по вопросу размещения нестационарных торговых объектов13 было получено 146 предложений и замечаний. Относительно мер государственной поддержки субъектов МСП в области арендных отношений за 17 дней 55 представителей различных форм бизнеса оставили около 30 предложений и замечаний по рассматриваемой проблеме.
В результате пилотного проекта на основе рассмотренных отчетов об ОРВ были сделаны следующие выводы относительно их качества. Качество подготовленных отчетов было выше у тех проектных команд, которые:
13 Рассматривался проект Концепции внесения изменений в постановление Правительства Москвы от 3 февраля 2011 г. № 26-ПП (в ред. от 13.11.12) «О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности».
• обладали доступом к информационным ресурсам с данными для проведения анализа;
• использовали проектный/командный подход к проведению ОРВ, то есть были задействованы сотрудники из разных структурных подразделений департамента;
• обладали ресурсом на привлечение дополнительной внешней экспертизы и сбор специфических данных путем проведения социологических опросов;
• проводили публичные консультации с максимально возможным количеством заинтересованных сторон в различных формах (размещение информации на сайте, прямые рассылки представителям бизнеса, фокус-группы);
• прошли необходимое обучение в полном объеме.
Основным ограничением, сказавшимся на качестве отчетов об ОРВ отдельных проектных команд, явилась недостаточная межведомственная координация между департаментами, которая препятствовала сбору необходимых данных для анализа в отведенный на проведение каждого проекта срок.
Результаты пилотного эксперимента показали, что для обеспечения надлежащего качества отчета об ОРВ, требуемого согласно методическим рекомендациям по его подготовке, необходимо значительное количество трудовых и временных ресурсов. Так, в среднем срок проведения одного проекта составил 4 месяца. При этом временные затраты проектных команд на проведение ОРВ составляли в среднем от 10 до 45 чел.-часов в неделю или с учетом стоимости 1 чел.-часа согласно штатного расписания - от 250 до 850 тыс. р. в зависимости от проекта (без стоимости привлечения внешней экспертизы на проведение полевых работ по некоторым проектам). Большая часть времени проектных команд уходила на поиск и сбор первичной информации (от 30 до 40% времени); обсуждение выводов и анализ полученных данных (от 25 до 30% времени); согласование отчета об ОРВ (от 15 до 25% времени).
С точки зрения институционализации, проведенный эксперимент позволил подтвердить состоятельность децентрализованного подхода в процедуре ОРВ, а именно - когда функция проведения ОРВ должна быть закреплена непосредственно за разработчиком акта (отраслевым департаментом).
В связи с этим для эффективного выполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 в результате пилотного проекта Рабочей группой рекомендована следующая схема проведения ОРВ в Правительстве Москвы в целом (рисунок):
• органы исполнительной власти города Москвы (далее - Разработчики) до подготовки проекта распорядительного документа проводят ОРВ в соответствии с принятой методикой и готовят отчет об ОРВ;
• при этом в силу значительных трудовых и временных затрат на проведение ОРВ предусматривается два этапа: предварительный этап - с целью отсева незначимых инициатив, в рамках которого Разработчики должны доказать (в отчете о предварительной ОРВ), что рассматриваемую проблему нельзя решить методами существующего регулирова-
ния и требуется вводить новое регулирование. Кроме этого, на данном этапе Разработчики должны соотнести затраты на проведение углубленного исследования и выгод от его проведения;
• на этапе полной ОРВ Разработчики готовят отчет о полной ОРВ (с обязательным проведением публичных консультаций) и направляют его вместе другими материалами в уполномоченный орган по ОРВ для подготовки заключения;
• в случае положительного заключения Разработчики осуществляют дальнейшую подготовку и внесение на согласование необходимого проекта распорядительного документа;
• в случае отрицательного заключения отчет об ОРВ возвращается Разработчикам на доработку. Таким образом, обеспечивается блокирующее значение результатов ОРВ при выпуске заведомо неэффективных нормативно-правовых актов.
Проведение этапа полной ОРВ предлагается только в отношении значимых проектов нормативно-правовых актов. Рекомендации привлеченных к пилотному про-
Схема проведения ОРВ
екту экспертов, а также непосредственных его участников позволили сформулировать следующие направления нормативных документов, которые должны попадать под ОРВ:
• влияние на малый и средний бизнес,
• воздействие на конкуренцию,
• развитие инвестиционного климата,
• выделение большого объема средств из бюджета города,
• акты, которые могут повлечь за собой потенциальный конфликт интересов между органами исполнительной власти города Москвы. Кроме этого, на ОРВ могут попадать инициативы по решению Мэра Москвы. По мере накопления опыта оценивания данные направления могут быть расширены.
Трудоемкость процедуры ОРВ, подтвержденная результатами пилотного проекта, говорит о нецелесообразности распространения ее на муниципальный уровень. При этом ОРВ, безусловно, должно проводиться не только в отношении нового регулирования по указанным направлениям, но также в отношении действующих правовых актов с целью их отмены или признания утратившими силу как неэффективных и (или) не достигающих обозначенных целей регулирования.
Вместе с тем, необходимо определить уполномоченный орган для координации ОРВ в Правительстве Москвы. Здесь может быть два варианта.
Во-первых, данная функция может быть закреплена за органом исполнительной власти, находящимся в прямом подчинении Мэру Москвы, например, за Аппаратом Мэра и Правительства Москвы (Руководство по ОРВ, 2011, с. 21), выполняющим как координирующие, так и экспертные функции, либо за Главным контрольным управлением города Москвы, отвечающим за контроль эффективного расходования бюджетных средств.
В качестве альтернативного варианта возможно закрепление функции координации ОРВ за Департаментом экономической политики и развития города Москвы.
Чтобы определить целесообразность каждого варианта, автор провел анализ поста-
новлений Правительства Москвы, выпущенных в 2012 г. Взяв за основу принятое в 2012 г. 851 постановление Правительства Москвы, автор очистил эту цифру от актов, связанных со специфическими для Москвы инвестиционными контрактами14 (приблизительно каждый пятый акт15), которые не подходят под ОРВ.
Детальный анализ нормативных правовых актов (далее - НПА), проведенный, на основании данных выборки ноябрь-декабрь
2011 г., показал, что каждый шестой НПА потенциально влияет на бизнес и конкуренцию. Данные результаты позволяют сделать вывод, что примерно 113 постановлений Правительства Москвы из 680, выпущенных в 2012 г. (без учета постановлений по инвестиционным контрактам), потенциально могут попасть под процедуру ОРВ (как минимум, на ее предварительный этап).
Кроме этого, анализ количества выпускаемых документов в разрезе отдельных органов исполнительной власти города Москвы, показал, что в среднем отдельными отраслевыми департаментами выпускается 3-4 акта в год, которые потенциально могут попасть под процедуру ОРВ. При этом ни одно ведомство не выпускает более 10 таких актов в год, за исключением тех, которые выпускает Департамент экономической политики и развития города Москвы, который является разработчиком наибольшего числа актов (21 акт в
2012 г.), потенциально попадающих под ОРВ.
В результате наших оценок можно сделать следующие выводы.
14 До 2008 г. в Москве была распространена практика заключения инвестиционных контрактов с инвесторами, которые утверждались в том числе постановлениями Правительства Москвы. С 2010 г. решением Мэра Москвы реализация инвестиционных контрактов была приостановлена, после чего был запущен процесс их пересмотра на соответствующей Комиссии, решение которой также принимались в виде постановлений Правительства Москвы.
15 Данное соотношение получено путем анализа 400 актов, выпущенных с ноября по декабрь 2011 г. и с июня по конец сентября 2012 г.
Во-первых, в силу того, что Департамент экономической политики и развития города Москвы сам является разработчиком актов, которые потенциально попадают под процедуру ОРВ, закрепление функции уполномоченного органа по ОРВ на уровне данного департамента не представляется целесообразным.
Учитывая недостатки в межведомственной координации между департаментами, зафиксированные в рамках пилотного проекта, а также широкий круг обозначенных перспективных направлений, которые должны рассматриваться с точки зрения ОРВ, представляется возможным определить Аппарат Мэра и Правительства Москвы в качестве уполномоченного по ОРВ органа, который нередко выступает в качестве площадки для урегулирования разногласий и обеспечения баланса интересов отдельных ведомств.
Во-вторых, координация работы ОРВ на уровне Правительства Москвы по такому объему актов, а также работа по подготовке заключений по ним может осуществляться подразделением численностью 5-6 сотрудников (с учетом продолжительности первого проекта по ОРВ не менее 3 месяцев), обладающими соответствующими компетенциями.
В-третьих, для обеспечения процедуры ОРВ в большинстве ОИВ города Москвы потребуется 1-2 сотрудника с соответствующими компетенциями и до четырех сотрудников в отдельных ОИВ, если число выпускаемых документов, попадающих под процедуру ОРВ, составляет более пяти в год.
Для более точного определения необходимых трудовых ресурсов в ОИВ для обеспечения ОРВ в Правительстве Москвы необходимо проведение самостоятельного исследования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С 2014 г. все субъекты Российской Федерации должны в обязательном порядке внедрить в том или ином виде процедуру ОРВ.
Учитывая, что в настоящее время, согласно данным Минэкономразвития России, менее чем в половине всех регионов действует данная процедура, у большей части субъектов РФ остается совсем немного времени для определения модели внедрения с учетом их региональных особенностей.
Определение ключевых факторов, влияющих на успешность внедрения ОРВ в том или ином регионе, остается основным вопросом, требующим ответа. Их четкая идентификация позволит встроить ОРВ в существующий процесс принятия решений без сведения нового инструмента к еще одному межведомственному согласованию. При этом, по мнению автора, наиболее удачным вариантом определения этих факторов, является проведение на первоначальном этапе пилотных экспериментов с целью выбора потенциальных сфер регулирования, попадающих под ОРВ, с учетом специфики региона, уполномоченного органа по ОРВ, его штата и полномочий, а также ресурсного обеспечения внедрения данной процедуры.
Литература
Беляев А.Н., Маршаков В.А. Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов // Политанализ.Ру. URL: http://www.politanaliz. ru/articles_520.html.
Буев В.В., Крючкова П.В., Литвак Е.Г. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. АНО «НИСИПП». Москва. 2005. URL: http://www. nisse.ru/projects.html?id=16.
Вольманн. Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к «третьей волне» оценивания? - Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ / Сбор-
ник статей под ред. А.Н. Данкова. М.: ЦЕМИ РАН, 2006. С. 32-41.
Использование оценок регулирующего воздействия для совершенствования корпоративного законодательства / Авторский коллектив: С.Б. Авдашева, Р.А. Кокорев, П.В. Крючкова, С.М. Плаксин, А.Е. Шаститко. Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2006.
Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия как инструмент принятия эффективных управленческих решений на государственном уровне // Финансы и кредит. 2009. № 26.С. 61-69.
Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. Вып. I / Под ред. Д.Б. Цыганкова. М., 2006.
Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd, апрель 2005. URL: http://www.nisse.ru/analitics. html?id=povish-e_kach_resh.
Мадер Л. Оценка законодательства - вклад в повышение качества законов// Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003. URL: http://www.duma. gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/5.html.
Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении: потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации, диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Москва, 2012.
Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования / БЭА. М.: ТЕИС, 2005.
Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне, Москва 2011. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/ wcm/connect/4092e48049d0d84cae8bfe2f7584 aa35/02.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=409 2e48049d0d84cae8bfe2f7584aa35.
Тамбовцев В.Л. Принципы и методы экономического анализа нормативных актов. Экономический
анализ нормативных актов / Под ред. В.Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2001.
Тезисы презентации Павлова Д.В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ. Конференция НИУ ВШЭ. 4-6 апреля 2013 г. М.: НИУ ВШЭ, 2013.
Публичные услуги и функции государственного управления / Под ред. А.Е. Шаститко. Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2002.
Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2000.
Davies P. Policy Evaluation in the United Kingdom. KDI International Policy Evaluation Forum, Seoul, Korea, 2004. May 19-21.
Jacobs, Scott H. An overview of regulatory impact analysis in OECD countries // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. Paris, OECD publications, 1997. P. 13-30.
Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries // Public administration and development. 2004. № 24. Р. 333-344.
Lutter R. The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform // Regulation. 2000. V 22. № 2. P. 38-46.
Noll R.G. Comments and Discussions // Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics, 1989. P. 48-58.
Noll R.G. The Political Foundations of Regulatory Policy // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1983. Vol. 179. P. 377-404.
OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation. Paris: OECD, 1995.
OECD. Guiding Principles for regulatory quality and performance, June 2005.
OECD. OECD Country Reviews on Regulatory Reform, 2009.
OECD. Regulatory Management Indicators. Russia, 2011.
Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1995. Vol. 151. № 1. P. 49-51.
Рукопись поступила в редакцию 07.05.2013 г.
