CC BY
702
Волошинская А.А.
Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий
Волошинская Анна Аскольдовна — старший научный сотрудник, Институт прикладных экономических исследований, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, РФ. E-mail: voloshinskaya-aa@,ranepa.ru SPIN-код РИНЦ: 1457-2148
Аннотация
За последние годы в российскую законотворческую практику была введена процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Процедура ОРВ уже присутствует на федеральном уровне и в 78 российских регионах, начинается ее внедрение на уровне муниципалитетов. Однако, как показывает практика, во многих случаях эта процедура носит формальный характер, а ее потенциал остается неиспользованным.
В данной работе причины сложившейся ситуации объясняются на основе сравнительного анализа российской и мировой практик функционирования института ОРВ. По итогам проведенного сопоставления сделан вывод о том, что проблемы института ОРВ в России не могут быть объяснены только издержками стадии становления — недостатком опыта, компетенций или ресурсов; они носят системный характер и могут быть устранены только путем существенной доработки законодательства.
Причиной формальности ОРВ в России являются как существенные отличия этой процедуры от мировых практик, так и факторы, лежащие вне института оценки, — большим объемом ежегодно принимаемых нормативно-правовых актов и фрагментарностью российского законодательства. По результатам проведенного анализа предлагаются рекомендации по улучшению ситуации.
Ключевые слова
Оценка регулирующего воздействия, ОРВ, государственное регулирование, нормативно-правовые акты, законопроект.
1. Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: первые итоги
В последние годы институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ) находился в стадии становления, что делало преждевременным обсуждение его эффективности. Однако сегодня уже можно подводить первые итоги.
Хотя оценка регулирующего воздействия как обязательная процедура была введена в российскую законотворческую практику еще в 2010 году1, основные шаги были сделаны только в 2012-2013 годах, после выхода Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования
1 Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 28 января 2011 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 110089/ (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
системы государственного управления»2. Указ предусматривал ряд мероприятий по дальнейшему развитию института ОРВ, в частности, публичное обсуждение проектов НПА и результатов ОРВ, а также внедрение ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации с 2014 года и органов местного самоуправления — с 2015 года.
Если судить по формальным критериям, то на конец 2014 года большая часть мероприятий, предусмотренных указом, уже выполнена как на федеральном, так и не региональном уровне. Так, Минэкономразвития России утвердило методические рекомендации по проведению ОРВ3 и форму сводного отчета для проведения ОРВ4; в соответствии с Постановлением Правительства России от 17.12.2012 № 1318 создан официальный веб-сайт (regulation.gov.ru)5. О масштабах распространения процедуры ОРВ говорят следующие цифры: по состоянию на 10 февраля 2015 года, на официальном сайте размещены 19 631 проекта нормативно-правовых актов (НПА); из них 2 724 проекта НПА должны проходить через процедуру ОРВ. Из этих 2 724 НПА до стадии принятие акта дошли только 9,9% законопроектов (271 законопроект), еще 37,5% находятся на стадии прохождения через процедуру ОРВ (1 063 законопроекта).
Ежемесячно на официальном сайте размещается около 100 новых законопроектов, требующих ОРВ, и их число неуклонно растет; каждый месяц Министерством экономического развития РФ выпускается около сотни заключений о проведенных оценках регулирующего воздействия.
Завершается внедрение ОРВ и на региональном уровне. Согласно рейтингу Минэкономразвития России, на 1 декабря 2014 года 78 субъектов Российской Федерации внедрили процедуры ОРВ на приемлемом, хорошем или очень высоком
2 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. 09.05.2012. № 5775. URL: http://www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html (18.02.2015).
3 Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 136170/ (18.02.2015).
4 Приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» // Российская газета. 21.08.2013. № 6160. URL: http://www.rg.ru/2013/08/21/vozdeystvie-dok.html (18.02.2015).
5 Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 139421/ (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
уровне качества, и только у пяти регионов отмечен неудовлетворительный уровень6. В рейтинге оценивалось, закреплено или нет проведение ОРВ в региональном законодательстве, насколько обязательны выводы по итогам ОРВ, существует ли вебсайт для размещения НПА, есть ли методические рекомендации, как регион готовится к введению ОРВ на муниципальном уровне. И лишь один блок вопросов посвящен оценке ОРВ со стороны представителей бизнеса. Начинается внедрение ОРВ и на уровне муниципалитетов; в отдельных регионах уже стартовали пилотные проекты7.
Таким образом, в России процедура ОРВ уже присутствует на федеральном и региональном уровнях (для большинства регионов страны) и начинает внедряться на уровне муниципалитетов.
Теперь можно поставить вопрос о результатах, сфокусировав внимание на реальной эффективности ОРВ. Как функционирует институт ОРВ на практике? Есть ли потенциал для повышения его эффективности, и что можно сделать для этого уже сейчас? Ниже рассмотрена ОРВ федерального уровня: анализ на уровне регионов является предметом отдельного исследования, а институт ОРВ на уровне муниципалитетов еще находится в стадии формирования.
2. Проблемы развития института ОРВ в России и в мире
В России за последние годы вышло более двухсот работ, в той или иной степени затрагивающих вопросы эффективности ОРВ как правового института. Чаще
всего, ОРВ рассматривается в качестве современного института государственного
£
управления, обладающего большим потенциалом . В публикациях отмечаются сложность ОРВ как правового института и необходимость в системном исследовании9.
Вместе с тем во многих работах указывается на незавершенность процесса формирования института ОРВ в России10, трудоемкость внедрения ОРВ на
6 Мониторинг внедрения ОРВ в регионах // Министерство экономического развития Российской Федерации [Официальный сайт]. 01.12.2014.
URL: http://economy.gov.ru/minec/activitv/sections/ria/orvrf/regionalmonitopring/ (18.02.2015).
7 См., например, опыт Свердловской области: Развитие ОРВ на муниципальном уровне // Министерство экономики Свердловской области [Официальный сайт]. URL: http://ar. gov66.ru/article/orvmobiz (18.02.2015).
8 Митин А.Н. Технология оценки регулирующего воздействия как новая ценность государственного управления // Аграрный вестник Урала. 2014. № 10 (128). С. 85-90.
URL: http://avu.usaca.ru/media/BAhbBlsH0gZmSSIvMiAxNC8xMS8w0S8xNV80M18vNl8x0DZfX19fXzIw MTQuODVfOTAucGRmBioGRVQ (19.02.2015).
9 Душакова Л.А. Институт оценки регулирующего воздействия: необходимость исследования // Ежемесячный научный журнал. 2014. № 2. С. 18-19. URL: http://www.national-science.ru/files/Arhiv/12-13.09.2014/p2.pdf (19.02.2015).
10 ВечернинД.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». 2014. № 4. С. 22-28.
URL: http://elibrarv.ru/download/72831857.pdf (19.02.2015); Брюханова Н.В. Концептуальные подходы к
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
региональном и муниципальном уровнях11, а также недостатки в процедуре проведения ОРВ. Много нареканий вызывают сводные отчеты (отчеты о проведении ОРВ), составляемые разработчиками законопроектов. Разделы сводного отчета заполняются слишком кратко или не заполняются вообще, иногда без соответствия типовой форме. Не проводится серьезный анализ последствий регулирования, не рассматриваются альтернативные варианты политики. При этом положительное заключение Минэкономразвития России может выдаваться при неполном заполнении сводного отчета и даже при его отсутствии12.
Разделы сводного отчета в ряде случаев заполняются некорректно: вместо цели принятия акта может быть указано описание проблемы или принятие самого НПА. В некоторых случаях разработчики законопроекта в разные разделы сводного отчета вставляют один и тот же текст. Как правило, показатели эффективности мер регулирования и количественные оценки не приводятся, расходы на реализацию нового закона не указываются, хотя они на самом деле присутствуют13.
Есть и процедурные недоработки: авторы законопроектов не всегда выкладывают на своих официальных веб-сайтах необходимые материалы14, на официальном сайте не предусмотрена возможность представлять экспертное мнение от профессиональной бизнес-ассоциации, а механизм учета мнения бизнеса по-прежнему не прозрачен15. Степень влияния заключений о проведении ОРВ на законотворческую деятельность остается достаточно низкой, а органы законодательной власти проявляют нежелание проводить ОРВ16. В ряде случаев федеральные органы исполнительной
применению оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в публичном управлении инфраструктурными отраслями // Сибирская финансовая школа. 2014. № 6 (107). С. 56-60. URL: http://elibrary.ru/download/17815072.pdf (19.02.2015).
11 Колегов В.В. Особенности институционализации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 2. С. 141-164. URL: http://vgmu.hse.ru/data/2014/10/17/1099219694/Колегов 2-2013.pdf (17.04.2015).
12 Радченко Т., Паршина Е. Оценка регулирующего воздействия в России: практика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. № 3. С. 36-60. URL: http://ep.ane.ru/archiv/2014/3 (19.02.2015).
13 Стенограмма круглого стола «Оценка регулирующего воздействия: повышение эффективности государственного управления или выполнение формальности?». 28 ноября 2013 г. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации // Современная конкуренция. 2013. № 6 (42). С. 3-32. URL: http://moderncompetition.ru/general/upload/articles/p3-32.pdf (18.02.2015).
14 Шмелева Е. Убрать противоречия. Систему оценки регулирующего воздействия ждут перемены // Российская бизнес-газета. 24.06.2014 г. URL: http://rg.ru/2014/06/24/ocenka.html (18.02.2015).
15 Круглый стол ОКЮР и Минэкономразвития экономического развития «Оценка регулирующего воздействия: диалог бизнеса и власти» // Объединение корпоративных юристов (ОКЮР) [Официальный сайт]. 18.09.2014. URL: http://www.rcca.com.ru/news/action1.shtml?id=558&grid=2 (18.02.2015).
16 Дидикин А.Б. Оценка регулирующего воздействия как форма общественного контроля в сфере экономики // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 2. С. 3-5.
URL: http://lawinfo.ru/catalog/contents/grazhdanskoe obshestvo v rossii i za rubezhom/2/ (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
власти уклоняются от проведения ОРВ, причем нарушается сама процедура оценки. Публичные консультации зачастую превращаются в формальную процедуру. В ходе публичных консультаций происходит подмена понятий: на оценку направляется одна редакция законопроекта, а решение принимается по другой редакции; мнения, высказанные в ходе публичных консультаций, умалчиваются и не учитываются17. Даже явные ошибки, выявленные в ходе публичных консультаций, не всегда исправляются; сводные отчеты загружаются в нечитаемом компьютером формате (как рисунок или фотография); сводный отчет может не скачиваться с официального сайта, вместо него может быть загружен другой документ18.
Справедливости ради надо отметить, что есть и положительные примеры, когда проведение ОРВ помогло снизить нагрузку на бизнес19. Однако такие примеры в большей степени связаны с работой экспертов контролирующего органа — Минэкономразвития России, которые обнаружили избыточное регулирование, несмотря на достаточно краткое и формальное заполнение сводного отчета.
Таким образом, на практике децентрализованная модель проведения ОРВ, закрепленная в российском законодательстве, во многих случаях работает как централизованная: контролирующий орган фактически выполняет за разработчиков законопроектов их работу по выявлению ограничений для бизнеса. В то же время в развитых странах мира при децентрализованной модели ОРВ в функции контролирующего органа входят только мониторинг качества оценочного отчета, оказание консультаций авторам законопроектов и повышение качества проведения оценки.
Пока же «наиболее успешными ОРВ можно считать те, что проводились независимыми экспертами, в том числе в рамках пилотных проектов и вне рамок официальной процедуры»20.
Резюмируя сказанное выше, отметим: процесс формирования института ОРВ в России еще достаточно далек от завершения, а сама процедура ОРВ во многих случаях носит формальный характер. Поэтому на данном этапе в центре внимания находится
17 Заседание Правительства. Основной вопрос повестки — о развитии института оценки регулирующего воздействия // Правительство Российской Федерации [Официальный сайт]. 11.06.2014. URL: http://govern ment.ru/news/13006/ (18.02.2015).
18 Стенограмма круглого стола «Оценка регулирующего воздействия: повышение эффективности государственного управления или выполнение формальности?». 28 ноября 2013 г. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации.
19 Олег Фомичев: За четыре года действия оценки регулирующего воздействия удалось избежать дополнительных издержек в экономике на 600 млрд рублей // Министерство экономического развития Российской Федерации [Официальный сайт]. 23.09.2014. URL: http://economv.gov.ru/minec/press/news/230 920141327 (18.02.2015).
20 Радченко Т., Паршина Е. Указ. соч.
именно работоспособность института ОРВ и высказываются предложения, как задействовать потенциал ОРВ в полной мере.
За рубежом также идет дискуссия об эффективности института ОРВ —
вопросы связаны, как правило, с развитием уже сформировавшегося и работающего
21
института. Например, обсуждаются способы улучшения качества доказательной базы ;
рассматриваются особенности применения статистического анализа для обоснования
22
законопроектов , предлагается методология проведения оценки при недостаточных,
23
нечетких и неопределенных данных23, анализируются ошибки, допущенные при
24 и
разработке законодательства , и т. д. Всё больший интерес вызывает оценка экологических последствий законопроектов: разбираются теоретические подходы25 и трансграничные соглашения о проведении ОРВ26. Ряд работ посвящен применению ОРВ в отдельных областях: последствие политических решений применительно к вопросам войны и мира27, социальная сфера28 и т. п. Предлагаются и конкретные рекомендации: например, пошаговая программа развития института ОРВ,
29
основанная на анализе опыта США, Великобритании и Евросоюза .
Таким образом, за рубежом дискуссия идет преимущественно о путях развития и недостатках уже сложившегося института ОРВ; в России же пока обсуждается работоспособность института ОРВ и его формальный, бюрократический характер.
21 Pawson R. Assessing the Quality of Evidence in Evidence-Based Policy: Why, How and When? / ESRC Research Methods Programme. Working Paper No 1. University of Leeds, 2003. URL: http://citeseerx.ist.psu.ed u/viewdoc/download?doi=10.1.1.120.7343&rep=rep 1 &type=pdf (19.02.2015).
22 Stevens T., Olivárez A.Jr. Statistical Significance and Evidenced-Based Policies: A Realistic View // Essays in Education. 2005. No 13. URL: http://www.usca.edu/essays/vol132005/stevens.pdf (19.02.2015).
23 Omrani H., Ion-Boussier L., Trigano P. An Approach for Environmental Impacts Assessment using Belief Theory // Intelligent Systems, 2006 3rd International IEEE Conference on. London: IEEE, 2006. P. 457-462. URL: http://ieeexplore.ieee.org/xpl/articleDetails.isp?arnumber=4155469 (17.04.2015).
24 Whyte J. Quack Policy: Abusing Science in the Cause of Paternalism. London: The Institute of Economic Affairs, 2013. URL: http://www.iea.org.uk/sites/default/files/publications/files/IEA%20Quack%20Policy.pdf (19.02.2015).
25 Cashmore M. The Role of Science in Environmental Impact Assessment: Process and Procedure Versus Purpose in the Development of Theory // Environmental Impact Assessment Review. 2004. No 24. P. 403-426. URL: http://faculty.mu.edu.sa/public/uploads/1338109315.1011EIA-8.pdf (19.02.2015).
26 Kersten C.M. Rethinking Transboundary Environmental Impact Assessment // Yale Journal of International Law. 2009. Vol. 34. No 1. P. 173-205. URL: http://www.yale-university.org/yiil/files PDFs/vol34/Kersten.pdf (19.02.2015).
27 Schmelzle B. New Trends in Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) / Berghof Research Center for Constructive Conflict Management, 2005. URL: http://www.berghof-
foundation. org/fileadmin/redaktion/Publications/Handbook/Dialo gues/dialo gue4 pcianew complete.pdf (19.02.2015).
28 Vanclay F. International Principles for Social Impact Assessment // Impact Assessment and Proiect Appraisal. 2003. Vol. 21. No 1. P. 5-12. URL: http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3152/147154603781766491 (19.02.2015).
29 Renda A. Impact Assessment in the EU — The State of the Art and the Art of the State / Centre for European Policy Studies. Brussels, 2006. URL: http://ceps.be/files/book/1291 .pdf (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
3. Отличия института ОРВ в России от мировых практик
В чем же состоят причины формального характера реализации процедуры ОРВ в России? Как правило, при рассмотрении этой проблемы называют факторы, затрудняющие любое нововведение: отсутствие опыта и нужных компетенций, нехватку времени и ресурсов, сопротивление инновациям, отсутствие заинтересованности вовлеченных в процесс сторон, формальное отношение к проведению ОРВ и т. д. Разумеется, перечисленные выше факторы присутствуют и в российской практике, оказывая негативное влияние на проведение процедуры ОРВ.
Однако, по нашему мнению, существующие проблемы института ОРВ в России носят системный характер и не могут быть объяснены исключительно издержками переходного периода — отсутствием опыта, компетенций, недостатком мотивации или нехваткой ресурсов. Более того, существующие проблемы не могут быть устранены и путем развития самого института ОРВ и требуют дополнительных мер по совершенствованию государственного управления в целом, в том числе улучшения законотворческого процесса.
Как будет показано ниже, серьезные проблемы вызывает именно несоответствие института ОРВ в России мировым практикам — несмотря на то, что в России используется общепринятая в мире терминология, а в оценочном отчете присутствуют практически все разделы, рекомендованные ОЭСР30.
Говоря об отличиях российского подхода к проведению ОРВ, прежде всего стоит отметить различия в предмете оценки (сфере законопроектов, подлежащих оцениванию). В странах ОЭСР целью ОРВ является выявление существенных и значимых для общества последствий новой законодательной инициативы, включая
31
экономические, социальные и экологические последствия . На уровне Европейского союза оценке подлежат законодательные инициативы, имеющие для общества значимый экономический, социальный или экологический эффект и долгосрочные последствия32. Это могут быть как законопроекты, так и другие важные решения, например, планы действий, программы бюджетных расходов, руководящие принципы
30 Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence / OECD Reviews of Regulatory Reform. OECD, 2009. URL: http://www.planeiamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/OCDE201 I/O ECD Regulatory Impact.pdf (19.02.2015); Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers / OECD, 2008. URL: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf (19.02.2015).
31 Regulatory Impact Analysis // OECD — Organisation for Economic Co-operation and Development [Official Site]. URL: http://www. oecd.org/gov/re gulatory-policy/ria. htm (18.02.2015).
32 Impact Assessment // European Commission [Official Site]. URL: http ://ec. europa. eu/smart-regulation/impact/index en.htm (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
международных соглашений, программы мер в конкретной области и т. д. В оценочном заключении инициатива рассматривается с разных точек зрения: это — влияние на экономику, малый бизнес, социальную сферу и административные затраты; реже оцениваются влияние на бюджет ЕС, экологию, упрощение законодательства и права человека33.
В Великобритании процедуру ОРВ проходят только законопроекты, оказывающие существенное влияние на бизнес34. Для законопроектов, затрагивающих такие сферы, как бюджет, социальная сфера, экология и другие области общественной жизни, предусмотрены аналоги ОРВ: программы и проекты оцениваются Торговой палатой в рамках специальной процедуры (Office of Government Commerce Gateway Review).
В США процедуру ОРВ проходят законопроекты, которые:
1) оказывают годовой эффект на экономику более 100 млн долл. или важны для производительности труда, конкуренции, занятости, экологии, общественного здоровья и безопасности, государственных, региональных (на уровне штата) или местных правительств и сообществ;
2) приводят к серьезному несоответствию между действиями государственных агентств;
3) существенно влияют на бюджет, выплаты, субсидии, платежи за пользование ресурсами, кредитные программы и т. д.;
4) создают новые правовые или политические вопросы, вытекающие из правовых мандатов35.
Большая часть законопроектов, прошедших через процедуру ОРВ в 2014 году (примерно 75%), вообще не имела существенного значения для экономики. И только каждый четвертый прошедший через ОРВ законопроект имел значимый экономический эффект36. Если же рассматривать все проведенные в США оценки регулирующего воздействия законопроектов за последние 20 лет, то их доля окажется еще ниже и составит всего 16,4%.
33 Impact Assessment Board Report for 2013 / European Commission, 2014. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key docs/docs/iab report 2013 en.pdf (19.02.2015).
34 The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government / HM Treasury. London, 2009. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment data/file/220541/green book compl ete.pdf (19.02.2015).
35 Presidential Documents. Executive Order 12866 of September 30, 1993. Regulatory Planning and Review // Federal Register. 1993. Vol. 58. No 190. URL: http://www.whitehouse. gov/sites/default/files/omb/inforeg/eo128 66/eo12866 10041993.pdf (18.02.2015).
36 RegInfo.gov [Official Site]. URL: http://www.reginfo.gov/public/do/eoCountsSearchInit?action=init (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Очень похожая ситуация в Канаде, где оценке подлежат потенциальные последствия регулирования в 10 ключевых областях. Ими являются: экономика, социальная сфера, здравоохранение, национальная безопасность, экология, государственные расходы и доходы, конкурентоспособность страны на мировом рынке; воздействие на государственные органы — другие федеральные министерства и ведомства, областные или территориальные правительства, а также внешнюю политику; интересы третьих сторон и граждан Канады37. Доля законопроектов, проходящих через ОРВ и оказывающих большое влияние на бизнес, составляет только 25%38.
В России предметом оценки является только устранение ограничений для бизнеса. Как отмечено в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601, институт ОРВ предназначен для законопроектов, «регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности»39. Еще более узкое определение предмета оценки дается в постановлении Правительства РФ от 17.12.2012 № 131840 (со ссылкой на Регламент41 и Правила подготовки НПА42). Так, ОРВ подлежат проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области государственного, таможенного и налогового контроля, требований к продукции, оценки соответствия и безопасности процессов производства.
В 2015 году в предмет ОРВ были включены проекты актов в области корпоративного управления, применения мер ответственности за нарушения требований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в
37 RIAS Writer's Guide 2009 / Treasury Board of Canada Secretariat, 2010. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/riaswg-grrier/riaswg-grrier-eng.pdf (18.02.2015).
38 The 2012-2013 Scorecard Report: Implementing the Red Tape Reduction Action Plan / Treasury Board of Canada Secretariat, January 2014. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/report-rapport/asr-fea-eng.pdf (19.02.2015).
39 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
40 Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
41 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 10.12.2014) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=172209 (18.02.2015).
42 Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 11.12.2014) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=172192 (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
области закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами43; изменения вступают в силу с 1 июля 2015 года.
Тем не менее вне сферы действия ОРВ по-прежнему оказываются наиболее значимые для общества и дорогостоящие для бюджета решения — государственные и федеральные целевые программы, решения в сфере внешней и внутренней политики, решения, имеющие значимые социальные и экологические последствия, в том числе в сфере реформирования образования, здравоохранения, силовых структур. Депутатские инициативы и законопроекты, которые готовятся ко второму чтению в Государственной Думе, тоже оказываются вне сферы действия ОРВ.
Несмотря на то, что предмет оценивания по процедуре в ОРВ в России намного уже, чем в других странах мира, объект оценки намного шире — то есть через процедуру ОРВ проходит в несколько раз больше законопроектов, чем в развитых странах мира.
В России ОРВ подлежат практически все законопроекты, налагающие бремя на бизнес, независимо от их значимости для экономики, общества или влияния на бюджет. Хотя в 2015 году в законодательство были внесены изменения, предусматривающие заполнение сводных отчетов в зависимости от степени регулирующего воздействия законопроекта44, вряд ли они окажут заметное влияние на ситуацию.
На сегодня большинство законопроектов, проходящих оценку, имеют среднюю или высокую степень регулирующего воздействия — но для них новый порядок заполнения сводного отчета так же подразумевает выполнение большого объема работ. При этом ОРВ, как и раньше, будет проводиться даже для законопроектов с минимальной степенью регулирующего воздействия. Степень регулирующего воздействия законопроекта по-прежнему не будет привязана к его воздействию на общество (например, к новым расходам бюджета или предпринимателей). Кроме того,
43 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями, вступающими в силу с 01.07.2015, ряд положений вступают в силу с 01.10.2015 и 01.01.2016) // Министерство экономического развития Российской Федерации [Официальный сайт]. 04.02.2015.
URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/info/lib/201502041 (18.02.2015).
44 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями, вступающими в силу с 01.07.2015, ряд положений вступают в силу с 01.10.2015 и 01.01.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
как было отмечено выше, предмет оценки ОРВ становится шире, поэтому число ежегодно выполняемых оценок, по-видимому, останется достаточно высоким.
Пока же Россия по количеству составленных оценочных отчетов значительно опережает многие развитые страны мира — США, Великобританию, Австралию, Канаду, Европейский союз. 1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Рисунок 1. Число ОРВ, выполняемых за год, в России и других странах мира45
На Рисунке 1 приведено количество выполненных за год оценочных отчетов (без учета предварительных оценок по упрощенной процедуре)46. Количество проходящих через ОРВ законопроектов, оказывающих влияние на экономику и бизнес, в развитых странах мира составляет немногим более сотни в год, причем общее количество проходящих через ОРВ законопроектов, не превышает 500, тогда как в России этот показатель равен 1200.
45 Источник: Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения [Официальный сайт]. URL: http://regulation.gov.ru/ (17.04.2015); UK Government [Official Site]. URL: www.gov.uk/government/organisations/regulatory-policy-committee (17.04.2015); RegInfo.gov [Official Site]. URL: www.reginfo.gov/public (19.02.2015); Australian Government. Department of the Prime Minister and Cabinet [Official Site]. URL: http://ris.dpmc.gov.au/ (17.04.2015); Impact Assessment // European Commission [Official Site]. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/index en.htm (18.02.2015); The 2012-2013 Scorecard Report: Implementing the Red Tape Reduction Action Plan.
46 Для России приведена приблизительная оценка за 2014 год, для Австралии — данные за 20132014 финансовый год, для Канады — за 2012-2013 финансовый год, для Великобритании и ЕС — за 2013 год, для США — 2014 год (за 2013 год для США цифры отличаются незначительно).
I Воздействие на экономику и бизнес
Воздействие на социальную сферу, государственный бюджет, экологию и т.д. Все виды эффектов
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Стоит подчеркнуть, что речь идет о странах, которые применяют ОРВ уже более 25 лет. Процедура ОРВ внедрена в Австралии с 1985 года, в Великобритании — с 1980, в Канаде — с 1986, а в США — с середины 1970-х годов. В Европейском союзе процедура ОРВ введена только с 2003 года, что, возможно, и объясняет сравнительно небольшое количество проведенных оценок (около 100 в год). При этом в первые годы действия ОРВ в ЕС число оценок было еще меньше и составляло около двух десятков в год. Для сравнения: в России число ежегодно выполняемых оценочных отчетов перевалило за тысячу.
В качестве третьего существенного отличия российской и мировой практики стоит отметить организацию отбора законодательных инициатив для проведения ОРВ.
ОРВ является длительной, сложной и затратной процедурой, которая изначально предназначена только для дорогостоящих и значимых для общества мер регулирования. Ограничения на число законопроектов, проходящих через ОРВ, в мировой практике могут налагаться по-разному. Прежде всего, это установление критериев отбора наиболее важных законодательных инициатив: например, ожидаемый эффект для экономики и бизнеса должен превышать некоторое пороговое значение (в США этот порог составляет 100 млн долл.). К критериям отбора относятся и многочисленные исключения — типы законопроектов, не подлежащих прохождению через ОРВ. Так, в Канаде не оцениваются законодательные инициативы, принимаемые в ответ на чрезвычайные ситуации; законопроекты, по которым предварительная публикация будет вызывать очевидные побочные эффекты или подрывать первоначальные намерения (включая изменение субсидий и процентных ставок); а также поправки для обеспечения согласованности между английским и французским языками или для исправления орфографических ошибок.
Во-вторых, система отбора может включать несколько ступеней, что дает возможность проводить через ОРВ только важнейшие законопроекты. Например, в Канаде законопроект сначала подвергается предварительной оценке (triage statement), в ходе которой определяется его влияние на 10 ключевых областей — экономику, социальную сферу, экологию и т. д. Если воздействие хотя бы на одну из них оказывается высоким или умеренным, законопроект отправляется на процедуру ОРВ; в противном случае ограничиваются упрощенной процедурой оценки47.
В Великобритании, если законопроект направлен на дерегулирование бизнеса или его воздействие на бизнес составляет менее 1 млн фунтов стерлингов в год,
47 RIAS Writer's Guide 2009.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2015 63
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
применяется упрощенная процедура быстрой оценки (fast track). За 2013 год через процедуру быстрой оценки прошли 230 законопроектов, еще 164 проекта законов прошли полную процедуру ОРВ, что в итоге почти втрое меньше аналогичного российского показателя.
В Австралии действует процедура предварительной оценки законопроектов (preliminary assessment), а с 2014 года введены три типа ОРВ — расширенная, стандартная и короткая форма оценки (long form, standardform, short form)48.
Третий путь ограничения числа проходящих через ОРВ законодательных инициатив выбран Европейским союзом; его можно охарактеризовать как экспертный отбор. На первом этапе составляется список законодательных инициатив Европейской комиссии, которые могут оказать существенный эффект на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Далее из этого списка при участии Совета по оценке регулирующего воздействия (Impact Assessment Board), Генерального секретариата и представителей департаментов Европейской комиссии отбираются наиболее важные инициативы для ОРВ.
Во всех развитых странах существуют подробные руководства, методические пояснения, процедуры и правила, которые упрощают процесс отбора наиболее значимых для общества законопроектов.
В России подобной практики нет; в результате оцениваются сотни законопроектов, регулирующих отдельные узкие области либо никак не влияющих на бизнес. В качестве примера можно привести законопроекты «О применении нулевой ставки по налогу на добавленную стоимость при реализации товаров и имущественных прав FIFA» или «Административный регламент исполнения Министерством обороны государственной функции по осуществлению государственного контроля на всех стадиях жизненного цикла подъемных сооружений и оборудования, работающего под давлением, в составе вооружения и военной техники». Эти документы не имеют отношения к бизнесу, но проходят через процедуру ОРВ.
Однако и здесь ситуация постепенно меняется: в 2015 году введены несколько критериев-исключений для ОРВ49. Возможно, целенаправленная работа по расширению
48 The Australian Government Guide to Regulation / Commonwealth of Australia, Department of the Prime Minister and Cabinet, 2014. URL: https://cuttingredtape.gov.au/sites/default/files/documents/australian governm ent guide regulation.pdf (18.02.2015).
49 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями, вступающими в силу с 01.07.2015, ряд положений вступают в силу с 01.10.2015 и 01.01.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
списка критериев-исключений поможет существенно сократить количество проходящих через ОРВ законопроектов.
Различия в предмете и объекте оценки, а также критериях отбора законопроектов для проведения ОРВ являются принципиальными и обусловливают другие отличия российской и мировой практики.
Большое число оценочных отчетов в России определяет четвертое отличие — объем и качество оценочного отчета. В развитых странах мира полную ОРВ проходят только важнейшие регулятивные решения — соответственно, оценочное заключение представляет собой документ объемом в несколько десятков или даже сотен страниц, где сравнены несколько вариантов и обоснованно выбран лучший.
Российский сводный отчет в лучшем случае представляет собой структурированную пояснительную записку, а в худшем — оценочный отчет содержит пустые или некорректно заполненные поля, что дискредитирует саму идею ОРВ.
Широта применения ОРВ в России является причиной пятого отличия — организации контроля качества оценки: огромное количество оценочных отчетов отслеживать и контролировать достаточно сложно.
За рубежом качество проведения ОРВ входит в сферу ответственности контролирующего органа. Так, европейский Совет по оценке воздействия дает развернутые заключения о преимуществах и недостатках работы, включая рекомендации по улучшению оценочного отчета. Кроме того, в функции Совета по оценке входит методологическое сопровождение разработчиков законопроектов, а также составление развернутых годовых обзоров о своей работе и сбор статистики.
В России качество проведения ОРВ оценивает Минэкономразвития России. Выдаваемые рекомендации направлены в основном на устранение нарушений в процедуре проведения ОРВ и не затрагивают сути проведенной оценки (что можно объяснить огромным объемом работы). Кроме того, в мире широко распространен независимый внешний контроль качества института ОРВ50 — в России такой практики нет и ее введение даже не обсуждается.
Шестым отличием является включение процедуры ОРВ в общую систему разработки так называемой доказательной государственной политики.
50 См., например, пример внешнего оценочного отчета Европейского союза: Evaluation of the Commission's Impact Assessment System: Final Report / The Evaluation Partnership, April 2007. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key docs/docs/tep eias final report.pdf (18.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Чтобы провести оценку регулирующего воздействия нормативно-правового акта по мировым стандартам, необходима мощная доказательная база и расширенная аналитическая и консультационная поддержка: оценка эффективности принятых законов, примеры лучших отечественных и мировых практик и т. д. В развитых странах такая база уже наработана: например, на сайте Европейской комиссии существует специальный раздел «Библиотека лучших практик»51. В России подобной базы нет.
Ключевым элементом разработки политики на основе доказательств является организация обратной связи. За рубежом оценка эффективности уже принятых законов органично встроена в законотворческий цикл: она проводится систематически, ее результаты размещаются в открытом доступе и учитываются при разработке новых законопроектов. При этом ОРВ является только одним из элементов системы разработки государственной политики на основе научно обоснованных данных. В России первые шаги в данном направлении были сделаны только в начале 2015 года52.
И, наконец, седьмым отличием ОРВ в России и в мире является уровень ее действия. Как показывает мировой опыт, ОРВ широко распространена именно на национальном уровне, реже применяется на уровне регионов и только в отдельных случаях встречается на уровне муниципалитетов. Однако, как уже было отмечено выше, в России процедура ОРВ уже реализована на региональном уровне. В 2015 году ОРВ будет внедряться на уровне муниципалитетов — что представляет собой достаточно сложную задачу, особенно в отсутствие необходимой статистики, доказательной базы и критериев отбора наиболее важных и дорогостоящих законопроектов.
4. Другие факторы, снижающие эффективность института ОРВ в России
Выше были перечислены основные отличия института ОРВ в России и в мире, которые значительно ограничивают эффективность российского института ОРВ. В то же время на эффективность института ОРВ в России негативно влияет и ряд других факторов, лежащих вне сферы его действия. Одним из них является большое число ежегодно принимаемых НПА, причем это число неуклонно растет. Соответственно растет и число законопроектов, проходящих через ОРВ. Так, на конец 2014 года на официальном сайте
51 Library of Best Practices // European Commission [Official Site]. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/best practices examples/index en.htm (18.02.2015).
52 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями, вступающими в силу с 01.07.2015, ряд положений вступает в силу с 01.10.2015 и 01.01.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
размещено более тысячи законопроектов, требующих проведения ОРВ. Для сравнения: на портале США, выполняющем аналогичные функции, на конец 2014 года размещено только 85 законопроектов; а на сайте Европейской комиссии ежегодно размещается порядка сотни законодательных инициатив.
Помимо огромного количества принимаемых НПА, проведение ОРВ затрудняет фрагментарность, разрозненность и недостаточная системность российского законодательства53. Принятый нормативный акт может впоследствии дополняться и корректироваться рядом поправок, каждая из которых также должна проходить ОРВ. Более того, в нормотворческой практике России нет понятия политики как совокупности законов и инструментов для регулирования отдельной сферы деятельности; в результате регулирование осуществляется разными министерствами и ведомствами, что осложняет как разработку, так и оценку эффективности принятых законов.
В зарубежных странах уже давно проводится оценка эффективности комплекса мер и пакета законов в одной сфере (так называемых политик). На уровне Европейского союза эта процедура называется «Проверка пригодности политики» (Fitness Сheck)54. В качестве наглядного примера можно привести достаточно узкую область «Промышленная безопасность», попадающую под сферу действия ОРВ. Только за 2014 год в России в данной сфере был принят 61 нормативно-правовой акт. Если следовать букве закона, то процедуру ОРВ должны пройти несколько десятков НПА, хотя логичнее было бы оценивать пакет законов в целом.
5. Выводы для экономической политики: что можно сделать уже сейчас?
Поскольку внедрение механизма оценки регулирующего воздействия в российскую законотворческую практику уже произошло, то кардинально менять сложившуюся систему представляется нецелесообразным. В этой связи предлагается внести в действующее законодательство изменения, которые можно реализовать в три этапа.
На первом этапе необходимо ограничить объект оценки, то есть сократить в несколько раз число законопроектов, которые должны проходить процедуру оценки регулирующего воздействия — путем изменения критериев отбора законопроектов и, возможно, хотя бы частичного отбора законопроектов для проведения ОРВ
53 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Издание Совета Федерации, 2008.
54 Fitness Check // European Commission [Official Site]. URL: http ://ec. europa. eu/smart-regulation/evaluation/docs/fitness checks 2012 en.pdf (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
контролирующим органом. При этом необходимо так установить критерии отбора, чтобы вывести из процедуры оценивания ведомственные приказы и другие НПА, затрагивающие только узкий круг государственных лиц, посвященные отдельным, ведомственным вопросам, не требующие существенных материальных затрат и не налагающие значительного бремени на бизнес.
Например, можно предусмотреть разные виды ОРВ (расширенную, стандартную, упрощенную) в зависимости от степени регулирующего воздействия законопроекта, причем напрямую связать его с экономическим воздействием. Если законопроект имеет высокую степень регулирующего воздействия, то оценка проводится в обязательном порядке по расширенной форме; для средней — можно предусмотреть сокращенную форму оценки и отбор инициатив для оценки контролирующим органом; при низкой — можно оставить проведение ОРВ на усмотрение разработчика или предложить разработчику отобрать для оценки ограниченное количество инициатив.
Реализация первого этапа требует только доработки существующего законодательства и разработки методических рекомендаций (разъяснений, баз вопросов и ответов). Этот этап позволит: сократить трудозатраты на проведение ОРВ — как разработчиков законопроектов, так и регулирующего органа; уделить больше внимания и ресурсов законопроектам, оказывающим существенное влияние на бизнес; повысить качество сводного отчета; улучшить качество работы контролирующего органа, включая повышение качества заключений об оценке регулирующего воздействия.
На втором этапе предлагается создать полноценную систему аналитической поддержки разработчиков нормативно-правовых актов, в том числе для разработки НПА в сферах социальной и экологической политики, защиты гражданских прав и т. д. Для этого реализовать следующие меры:
• организовать ОРВ действующих НПА, результаты разместить на официальном сайте (геаиЫюп. gov.ru), а также на региональных веб-сайтах; обеспечить разработчиков законопроектов полноценной аналитикой по эффективности уже принятых законов и реализованных программ;
• создать базу знаний, каталог лучших российских и мировых практик в области проведения ОРВ, разработать дополнительные рекомендации и обучающие материалы для проведения ОРВ;
• составить и разместить в сети Интернет каталог веб-ресурсов, на которых субъекты Российской Федерации размещают для обсуждения проекты НПА и
оценочные отчеты, наладить контроль качества региональных сводных отчетов, создать базу лучших российских региональных практик, организовать обмен опытом проведения оценки между регионами;
• рассмотреть возможности для создания в России полноценной системы разработки государственной политики на основе научно обоснованных данных (так называемой доказательной государственной политики).
На втором этапе также рекомендуется организовать внешний и внутренний контроль за институтом ОРВ: в частности, контролирующий орган может выпускать годовые отчеты о проделанной работе по аналогии с отчетами Совета по оценке Европейского союза.
На следующем, третьем, этапе необходимо расширить предмет оценки — внедрить расширенную ОРВ по мировым стандартам для наиболее важных государственных инициатив, имеющих существенные для общества экономические, социальные и экологические последствия; законодательно утвердить критерии отбора таких инициатив.
Параллельно предлагается вести систематическую работу по снижению количества ежегодно принимаемых законов, по упрощению, гармонизации и структурированию действующего законодательства.
Список источников и литературы:
1. Брюханова Н.В. Концептуальные подходы к применению оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в публичном управлении инфраструктурными отраслями // Сибирская финансовая школа. 2014. № 6 (107). С. 56-60. URL: http://elibrary.ru/download/17815072.pdf (19.02.2015).
2. Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». 2014. № 4. С. 22-28. URL: http://elibrary.ru/download/72831857.pdf (19.02.2015).
3. Дидикин А.Б. Оценка регулирующего воздействия как форма общественного контроля в сфере экономики // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 2. С. 3-5. URL: http://lawinfo.rU/catalog/contents/grazhdanskoe_obshestvo_v_rossii_i_za_rubezhom/2/ (19.02.2015).
4. Душакова Л.А. Институт оценки регулирующего воздействия: необходимость исследования // Ежемесячный научный журнал. 2014. № 2. С. 18-19. URL: http://www.national-science.ru/files/Arhiv/12-13.09.2014/p2.pdf (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
5. Колегов В.В. Особенности институционализации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 2. С. 141-164. URL: http://vgmu.hse.ru/data/2014/10/17/1099219694/Колегов 2-2013.pdf (17.04.2015).
6. Митин А.Н. Технология оценки регулирующего воздействия как новая ценность государственного управления // Аграрный вестник Урала. 2014. № 10 (128). С. 85-90. URL: http://avu.usaca.ru/media/BAhbBlsHOgZmSSIvMiAxNC8xMS8wOS8xNV80M18yNl 8xODZfX19fXzIwMTQuODVfOTAucGRmBioGRVQ (19.02.2015).
7. Радченко Т., Паршина Е. Оценка регулирующего воздействия в России: практика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. № 3. С. 36-60. URL: http://ep.ane.ru/archiv/2014/3 (19.02.2015).
8. Стенограмма круглого стола «Оценка регулирующего воздействия: повышение эффективности государственного управления или выполнение формальности?». 28 ноября 2013 г. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации // Современная конкуренция. 2013. № 6 (42). С. 3-32.
URL: http://moderncompetition.ru/general/upload/articles/p3-32.pdf (18.02.2015).
9. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers / OECD, 2008. URL: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf (19.02.2015).
10. Cashmore M. The Role of Science in Environmental Impact Assessment: Process and Procedure Versus Purpose in the Development of Theory // Environmental Impact Assessment Review. 2004. No 24. P. 403-426.
URL: http://faculty.mu.edu.sa/public/uploads/1338109315.1011EIA-8.pdf (19.02.2015).
11. Evaluation of the Commission's Impact Assessment System: Final Report / The Evaluation Partnership, April 2007. URL: http://ec.europa. eu/smart-regulation/impact/key docs/docs/tep eias final report.pdf (18.02.2015).
12. Fitness Check // European Commission [Official Site]. URL: http://ec.europa.eu/smart-re gulati on/evaluation/docs/fitness_checks_2012_en.pdf (19.02.2015).
13. Kersten C.M. Rethinking Transboundary Environmental Impact Assessment // Yale Journal of International Law. 2009. Vol. 34. No 1. P. 173-205. URL: http://www.yale-university.org/yiil/files PDFs/vol34/Kersten.pdf (19.02.2015).
14. Omrani H., Ion-Boussier L., Trigano P. An Approach for Environmental Impacts
rd
Assessment using Belief Theory // Intelligent Systems, 2006 3 International
IEEE Conference on. London: IEEE, 2006. P. 457-462.
URL: http://ieeexplore.ieee.org/xpl/articleDetails.jsp?arnumber=4155469 (17.04.2015).
15. Pawson R. Assessing the Quality of Evidence in Evidence-Based Policy: Why, How and When? / ESRC Research Methods Programme. Working Paper No 1. University of Leeds, 2003. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.120.7343&rep= rep1&type=pdf (19.02.2015).
16. Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence / OECD Reviews of Regulatory Reform. OECD, 2009. URL: http://www.planejamento. gov.br/ secretarias/upload/ Arquivos/seges/arquivos/0CDE2011/0ECD Regulatory Impact.pdf (19.02.2015).
17. Renda A. Impact Assessment in the EU — The State of the Art and the Art of the State / Centre for European Policy Studies. Brussels, 2006. URL: http://ceps.be/files/book/1291.pdf (19.02.2015).
18. RIAS Writer's Guide 2009 / Treasury Board of Canada Secretariat, 2010. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/riaswg-grrier/riaswg-grrier-eng.pdf (18.02.2015).
19. Schmelzle B. New Trends in Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) / Berghof Research Center for Constructive Conflict Management, 2005. URL: http://www.berghof-foundation.org/fileadmin/redaktion/Publications/Handbook/Dialogues/dialogue4 pcianew co mplete.pdf (19.02.2015).
20. Stevens T., Olivárez A.Jr. Statistical Significance and Evidenced-Based Policies: A Realistic View // Essays in Education. 2005. No 13. URL: http://www.usca.edu/essays/vol132 005/stevens.pdf (19.02.2015).
21. The 2012-2013 Scorecard Report: Implementing the Red Tape Reduction Action Plan / Treasury Board of Canada Secretariat, January 2014. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/report-rapport/asr-fea-eng.pdf (19.02.2015).
22. The Australian Government Guide to Regulation / Commonwealth of Australia, Department of the Prime Minister and Cabinet, 2014. URL: https://cuttingredtape.gov.au/sites /default/files/documents/ australi an_governm ent_gui de_re gulation.pdf (19.02.2015).
23. The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government / HM Treasury. London, 2009. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment da ta/file/220541/green book complete.pdf (19.02.2015).
24. Vanclay F. International Principles for Social Impact Assessment // Impact Assessment and Project Appraisal. 2003. Vol. 21. No 1. P. 5-12.
URL: http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3152/147154603781766491 (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
25. Whyte J. Quack Policy: Abusing Science in the Cause of Paternalism. London: The Institute of Economic Affairs, 2013. URL: http://www.iea.org.uk/sites/default/files/publicatio ns/files/IEA%20Quack%20Policy.pdf (19.02.2015).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 49. Апрель 2015 г.
Voloshinskaya A.A.
Regulatory Impact Assessment in Russia and Elsewhere in the World: One Thing in Common and Seven Differences
Anna A. Voloshinskaya — senior researcher, Institute for Applied Economic Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation. E-mail: voloshinskaya-aa@ranepa.ru
Annotation
In recent years, Russia has implemented a procedure for Regulatory Impact Assessment (RIA); RIA has already been implemented at the federal level and in 78 Russian regions. However, in practice this procedure is only a formality. Comparative analysis of domestic and foreign practices of RIA conducted by the author demonstrates the systemic nature of RIA problems in Russia. Some measures to improve the situation are suggested.
Keywords
Regulatory impact assessment, RIA, law proiect, regulatory legal act.
References:
1. Briukhanova N.V. Kontseptual'nye podkhody k primeneniiu otsenki reguliruiushchego vozdeistviia normativnykh pravovykh aktov v publichnom upravlenii infrastrukturnymi otrasliami. Sibirskaia finansovaia shkola, 2014, 6 (107), pp. 56-60. URL: http://elibrary.ru/download/17815072.pdf (19.02.2015).
2. Vechernin D.S. Evoliutsiia instituta otsenki reguliruiushchego vozdeistviia: problemy i perspektivy. Vestnik MGOU. Seriia "Iurisprudentsiia", 2014, 4, pp. 22-28. URL: http://elibrary.ru/download/72831857.pdf (19.02.2015).
3. Didikin A.B. Otsenka reguliruiushchego vozdeistviia kak forma obshchestvennogo kontrolia v sfere ekonomiki. Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom, 2014, 2, pp. 3-5. URL: http://lawinfo.ru/catalog/contents/grazhdanskoe obshestvo v rossii i za rubezhom/2/ (19.02.2015).
4. Dushakova L.A. Institut otsenki reguliruiushchego vozdeistviia: neobkhodimost' issledovaniia. Ezhemesiachnyi nauchnyi zhurnal, 2014, 2, pp. 18-19. URL: http://www.national-science.ru/files/Arhiv/12-13.09.2014/p2.pdf (19.02.2015).
5. Kolegov V.V. Osobennosti institutsionalizatsii otsenki reguliruiushchego vozdeistviia na regional'nom urovne. Opyt vnedreniia v Moskve. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, 2013, 2, pp. 141-164. URL: http://vgmu.hse.ru/data/2014/10/17/1099219694/Kolegov 2-2013.pdf (17.04.2015).
6. Mitin A.N. Tekhnologiia otsenki reguliruiushchego vozdeistviia kak novaia tsennost' gosudarstvennogo upravleniia. Agrarnyi vestnik Urala, 2014, 10 (128), pp. 85-90.
URL: http://avu.usaca.ru/media/BAhbBlsHOgZmSSIvMiAxNC8xMS8wOS8xNV80M18yNl8xODZfX19fXzIw MTQuODVfOTAucGRmBioGRVQ (19.02.2015).
7. Radchenko T., Parshina E. Otsenka reguliruiushchego vozdeistviia v Rossii: praktika primeneniia i vyvody iz teorii. Ekonomicheskaiapolitika, 2014, 3, pp. 36-60. URL: http://ep.ane.ru/archiv/2014/3 (19.02.2015).
8. Stenogramma kruglogo stola "Otsenka reguliruiushchego vozdeistviia: povyshenie effektivnosti gosudarstvennogo upravleniia ili vypolnenie formal'nosti?". 28 noiabria 2013 g. Analiticheskii tsentr pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii. Sovremennaia konkurentsiia, 2013, 6 (42), pp. 3-32. URL: http://moderncompetition.ru/general/upload/articles/p3-32.pdf (18.02.2015).
9. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers / OECD, 2008. URL: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf (19.02.2015).
10. Cashmore M. The Role of Science in Environmental Impact Assessment: Process and Procedure Versus Purpose in the Development of Theory. Environmental Impact Assessment Review, 2004, 24, pp. 403-426. URL: http://faculty.mu.edu.sa/public/uploads/1338109315.1011EIA-8.pdf (19.02.2015).
11. Evaluation of the Commission's Impact Assessment System: Final Report / The Evaluation Partnership, April 2007. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key docs/docs/tep eias final report.pdf (18.02.2015).
12. Fitness Check. European Commission [Official Site]. URL: http ://ec.europa. eu/smart-regulation/evaluation/docs/fitness checks 2012 en.pdf (19.02.2015).
13. Kersten C.M. Rethinking Transboundary Environmental Impact Assessment. Yale Journal of International Law, 2009, vol. 34, no 1, pp. 173-205. URL: http://www.yale-university.org/yiil/files PDFs/vol34/Kersten.pdf (19.02.2015).
14. Omrani H., Ion-Boussier L., Trigano P. An Approach for Environmental Impacts Assessment using Belief Theory. Intelligent Systems, 2006 3rd International IEEE Conference on. London: IEEE, 2006. Pp. 457-462. URL: http://ieeexplore.ieee.org/xpl/articleDetails.isp7arnumbeF4155469 (17.04.2015).
15. Pawson R. Assessing the Quality of Evidence in Evidence-Based Policy: Why, How and When? / ESRC Research Methods Programme. Working Paper No 1. University of Leeds, 2003. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.120.7343&rep=rep1&type=pdf (19.02.2015).
16. Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence / OECD Reviews of Regulatory Reform. OECD, 2009. URL: http://www.planeiamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/0CDE2011/O ECD Regulatory Impact.pdf (19.02.2015).
17. Renda A. Impact Assessment in the EU — The State of the Art and the Art of the State / Centre for European Policy Studies. Brussels, 2006. URL: http://ceps.be/files/book/1291 .pdf (19.02.2015).
18. RIAS Writer's Guide 2009 / Treasury Board of Canada Secretariat, 2010. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/riaswg-grrier/riaswg-grrier-eng.pdf (18.02.2015).
19. Schmelzle B. New Trends in Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) / Berghof Research Center for Constructive Conflict Management, 2005. URL: http://www.berghof-
foundation.org/fileadmin/redaktion/Publications/Handbook/Dialogues/dialogue4 pcianew complete.pdf (19.02.2015).
20. Stevens T., Olivárez A.Jr. Statistical Significance and Evidenced-Based Policies: A Realistic View. Essays in Education, 2005, 13. URL: http://www.usca.edu/essays/vol132005/stevens.pdf (19.02.2015).
21. The 2012-2013 Scorecard Report: Implementing the Red Tape Reduction Action Plan / Treasury Board of Canada Secretariat, January 2014. URL: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/report-rapport/asr-fea-eng.pdf (19.02.2015).
22. The Australian Government Guide to Regulation / Commonwealth of Australia, Department of the Prime Minister and Cabinet, 2014. URL: https://cuttingredtape.gov.au/sites/default/files/documents/australian governm ent guide regulation.pdf (19.02.2015).
23. The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government / HM Treasury. London, 2009. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment data/file/220541/green book compl ete.pdf (19.02.2015).
24. Vanclay F. International Principles for Social Impact Assessment. Impact Assessment and Project Appraisal, 2003, vol. 21, no 1, pp. 5-12.
URL: http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3152/147154603781766491 (19.02.2015).
25. Whyte J. Quack Policy: Abusing Science in the Cause of Paternalism. London: The Institute of Economic Affairs, 2013. URL: http://www.iea.org.uk/sites/default/files/publications/files/IEA%20Quack%20Policy.pdf (19.02.2015).
