CC BY
26
протяженностью 470 км, уличные водопроводы протяженностью 315 км, 131, 5 тыс. кв. м жилья в сельской местности, обеспечить доступным жильем не менее 2 тыс. молодых семей и специалистов, построить общеобразовательные школы на 1 014 учебных мест.
За три года реализация этой программы в Саратовской области позволила ввести в эксплуатацию 55 тыс. кв. м жилья, более 265 км распределительных газовых сетей и 216 км локальных водопроводов [3].
Для нормального функционирования сельского хозяйства необходимо восстановление человеческого потенциала. Наблюдается тенденция снижения квалификации и уровня образования работников не только среднего и низшего звена, но и руководителей и главных специалистов. Интенсивное развитие сельского хозяйства немыслимо без непосредственного участия квалифицированных специалистов, обладающих соответствующими знаниями и умениями и адаптированных к современным условиям. Успех любого дела зависит в значительной степени от способности кадров наиболее эффективно решать поставленные перед ними задачи. В связи с этим действительность предъявляет все возрастающие требования к сельскохозяйственным кадрам.
Таким образом, основными путями выхода из сложившейся ситуации, на наш взгляд, являются: усиление социальной ориентированности экономики; обеспечение социальной защиты малоимущего населения; повышение платежеспособного спроса на продукты питания; усиление агропромышленной интеграции; совершенствование отраслевой структуры производства; совершенствование организационно-управленческого механизма; внедрение
достижений научно-технического прогресса (в частности, практики ресурсосбережения); улучшение профессиональной и общеобразовательной подготовки работников; совершенствование квалификационной структуры на сельскохозяйственных предприятиях.
История развития рыночных отношений доказала необходимость регулирования социальной сферы общества. В связи с коммерцио-нализацией общества данная проблема практически полностью ложится на плечи государства. Его основная задача - обеспечение условий для создания и развития благополучия страны и ее граждан путем нахождения компромиссов для различных слоев общества и поддержания в нем стабильности. Крестьяне, сельскохозяйственные рабочие, фермеры, сельские жители представляют собой социальный слой, главный источник существования которого - хозяйствование на земле. Их роль в решении жизненно важной для страны проблемы продовольственного обеспечения и продовольственной безопасности наиглавнейшая.
Литература
1. Аборин, Л. А. Обоснование приоритетных направлений интенсификации сельского хозяйства на современном этапе / Л. А. Аборин, Е. В. Баева // Проблемы социально-экономической устойчивости региона: сб. III междунар. науч.-практ. конф. -Пенза: РИО ПГСХА, 2006. -308 с.
2. Мир российского села: приложение к наглядному пособию / под ред. М. П. Гурьяновой. - М., 2006. -76 с.
3. Реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК» на территории Саратовской области. - Саратов, 2006. - 16 с.
Раздел 16. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕЛЕ
ОЦЕНКА И ПУТИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.Н. Адукова, к.э.н., доц., докторант Всероссийского НИИ экономики, труда и управления
в сельском хозяйстве
Социально-экономический кризис, возникший на селе более 15 лет назад, продолжается до сих пор. Причины такого положения с одной стороны, лежат на поверхности, с другой стороны, имеют глубинный характер. На основе анализа имеющихся публикаций по обозначенной проблеме, проведенных анкетных и устных опросов сельских жителей, в том числе представителей управленческого звена районных и местных администраций, автор пришел к выводу, что сельский кризис вызван
не только отсутствием условий для развития АПК (недостаточная защищенность прав собственности сельских жителей; отсутствие условий для развития в АПК внутренней конкуренции; отсутствие доступных и эффективных систем обеспечения селян образованием, информацией и ресурсами, необходимыми в рыночных условиях), но и низким уровнем развития местного самоуправления, основная цель которого заключается в создании условий для развития экономической активности населения.
Казалось бы, что принятие нового закона о местном самоуправлении (МС) - Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - приведет к тому, что часть проблем, способствующих продолжению кризиса, будет снята. Однако, как показали эксперименты в Ставропольском крае, Республике Мордовии и Нижегородской области, ситуация практически не изменилась. Именно этим вызваны инициативы нескольких депутатских групп Госдумы РФ по доработке, переносу введения в действие на более поздний срок и даже отмене данного закона.
Вместе с тем вступление в силу нового закона создало необходимость коренного реформирования районного звена управления АПК. Известно, что районное управление сельского хозяйства является одним из основных подразделений районной администрации (в большинстве сельских районов руководитель РУСХ имеет статус первого заместителя главы районной администрации). Переход районной администрации из системы государственного управления в систему местного самоуправления требует соответствующего изменения статуса РУСХ или поиска новой ниши для него. Пока административная реформа не дала отве-
та на этот актуальный вопрос. Иначе говоря, новый закон не только не решил имеющиеся проблемы, но и создал новые.
Проведенные исследования дают основание полагать, что наличие полноценных, т.е. организационно и финансово самостоятельных органов местного самоуправления, является главной предпосылкой сельского развития. Вступление в силу нового закона о местном самоуправлении таких условий создать не смогло. В результате анализа нами были выявлены конкретные актуальные проблемы, которых указанный закон не решает (табл. 1).
Анализ публикаций и выступлений о новом законе о местном самоуправлении показал, что основные аргументы сторонников данного документа сводятся к следующему: в новых условиях система местного самоуправления значительно укрепится за счет районного звена и увеличения местных бюджетов; экспериментальная проверка нового закона доказала целесообразность принятия заложенной в нем модели местного самоуправления; новый закон устранит разночтения, связанные с неопределенностями в действующем законе. Наши исследования показали, что из перечисленных аргументов лишь последний является обоснованным.
1. Ключевые проблемы, которых не решило принятие нового закона о местном самоуправлении (МСУ)
№ п/п Проблема
1 Органы МС не получили необходимую организационную и финансовую самостоятельность. Таким образом, осталась нерешенной главная проблема - децентрализация, т.е. демократизация системы государственного управления в России, в том числе межбюджетных отношений
2 Не укрепилась экономическая база органов МС
3 Не созданы условия, стимулирующие высокую ответственность и созидательную активность органов МС. Так, не предусмотрена оценка деятельности органов МС. Содействие развитию предпринимательства, повышению занятости и доходов населения не отнесено к задачам органов МС. Местные бюджеты не поставлены в зависимость от результатов деятельности органов МС и т.д.
4 Интересы органов государственной власти и МС не совпадают. Разобщенность интересов органов власти не создает у них заинтересованности во взаимном успехе
5 Не созданы условия, обеспечивающие прозрачность деятельности органов МС
2. Плюсы и минусы нового закона о местном самоуправлении
№ п/п Положительные и отрицательные аспекты
Плюсы
1 Законодательство о МС стало более определенным, систематизированным
Минусы
1 Полномочия сельской администрации (СА) урезаны (нотариальные функции, регистрация актов гражданского состояния, ряд других полномочий по решению часто возникающих у населения проблем переданы в район, что ухудшило социальное положение селян
2 До двух и более раз укрупняются поселения. В результате СА станут менее доступными для населения и менее ему подконтрольными
3 Законодательные органы управления МС необоснованно укрупняются (за счет увеличения числа депутатов)
4 Источники доходов органов МС стали менее стабильными (доходы юридических и физических лиц не идут в местные бюджеты)
№ п/п Положительные и отрицательные аспекты
5 Стимулируется иждивенчество органов МС. Причина - местные бюджеты не зависят от эффективности деятельности органов МС
6 Снизилась и без того недостаточная организационная и финансовая самостоятельность СА. Созданы предпосылки для еще большего усиления влияния на СА районного и регионального уровней управления
7 Выросло несоответствие между функциями и полномочиями СА (много функций и мало полномочий). В связи с этим введено понятие «отложенные полномочия»
8 Увеличилось число ступеней МС (оно стало двухступенчатым за счет включения в него районного звена). Рост числа ступеней снижает эффективность управления
9 Население полностью отстранено от принятия решений по местным вопросам (определение границ поселений и другие вопросы решаются сверху)
10 Нарушается вертикаль государственного управления социально-экономическим комплексом страны (связка «поселение - район» заменяется на «район - регион»). Это приведет к ослаблению системы государственной власти в стране
11 Система МС стала более сложной и непонятной (из-за включения в нее районного звена)
12 На районном уровне появились новые проблемы. К примеру, непонятно, как быть с райсельхозуправ-лениями
13 Возникла необходимость определения поселений в новых границах, что создало новые проблемы на всех уровнях
14 Возникла необходимость перераспределения собственности между поселениями, между поселениями и муниципальным районом, что также создало проблемы
15 Низкое качество закона еще до его вступления в силу вызвало необходимость внесения многочисленных дополнений и уточнений в него. Уже принято восемь поправок, охвативших почти все главы закона. Более того, эта работа еще не завершена
16 Не оправдались надежды общества на реальную демократизацию социально-экономической жизни территорий. Низкое качество закона взбудоражило общественность, отрицательно повлияло на имидж системы власти в стране, усилилось недоверие населения к федеральным и региональным органам власти
17 Возникла необходимость разработки совершенно новой нормативно-правовой базы МС, изменения нормативно-правовой базы управления АПК
18 ФЗ о местном самоуправлении стал крайне сложным и непонятным для исполнителей
Материалы эксперимента свидетельствуют, что никаких положительных итогов он не дал. Выводы, формулируемые организаторами и участниками эксперимента, носят тенденциозный характер и ничем не подкреплены. Обращает на себя внимание и то, что при подведении итогов эксперимента мнение персонала сельских администраций практически не учтено.
В целом исследование показало, что новый закон о местном самоуправлении не отвечает предъявляемым требованиям. На основе анализа, включающего изучение мнений ученых и практиков по данной проблеме, нами сформулированы основные научно-методические положения, которые необходимо учитывать при совершенствовании закона о местном самоуправлении (табл. 3).
3. Научно-методические положения, на базе которых целесообразно формировать систему местного самоуправления, его правовую базу
№ п/п Мера
1 Демократизацию социально-экономической жизни общества следует рассматривать как баланс власти в двух плоскостях: как баланс власти по горизонтали и баланс власти по вертикали
2 Баланс власти по вертикали (т.е. развитие МС) является главным показателем демократизации общества (или децентрализации системы государственной власти в стране), а также главным условием социально-экономического развития территорий
3 Важнейшим условием демократизации общества является демократизация межбюджетных отношений. Применительно к власти это то же самое, что и демонополизация госсобственности и создание на ее основе демократичной, т.е. многоукладной экономики
4 Основными критериями оценки развития МС являются: доля бюджетов органов МС поселений в консолидированном бюджете страны; доля собственных доходов в бюджете МС
5 Условия, обеспечивающие организационную и финансовую самостоятельность органов МС: доля бюджетов органов МС в консолидированном бюджете страны составляет около 20%; доля собственных доходов в своем бюджете составляет не менее 70%
6 В систему МС должны входить только органы власти поселений, т.е. МС должно иметь одноступенчатую структуру
№ п/п Мера
7 Дистанция между органами государственной власти и МС не должна быть большой (заложенная в новом ФЗ связка «район - регион» нецелесообразна)
8 Функции МС должны охватывать весь комплекс мер по развитию территории (новый ФЗ часть местных функций закрепляет за районом)
9 Органы МС должны нести ответственность за все, что происходит на подведомственной территории (новый ФЗ этого не учитывает)
10 Функции, полномочия и ответственность органов МС должны соответствовать друг другу (новый ФЗ этого не обеспечивает: функции шире полномочий)
11 В законе о МС должны быть отражены такие понятия или разделы, как «Стандарт прозрачности деятельности органов МС», «Оценка деятельности органов МС», «Содействие развитию предпринимательства», «Содействие росту занятости и доходов населения»
12 В законе о МС должны быть отражены оптимальные сроки избрания и нахождения в должности глав органов МС (два года, десять лет)
13 Закон должен стимулировать созидательную активность органов МС, обеспечивать совпадение интересов различных уровней управления
14 Закон о МС должен быть прямого действия
Федеральный закон о местном самоуправлении, безусловно, должен быть основным нормативно-правовым актом, обеспечивающим решение социальных проблем на территории постоянного проживания населения. Вместе с тем, как показывает опыт, в эффективном решении указанной проблемы значи-
тельная роль принадлежит специальным программам. Наиболее важной из них на данный период является федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года». По нашему мнению она также имеет значимые недостатки (табл. 4).
4. Основные недостатки федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года»
№ п/п Недостаток
1 Ответственными исполнителями программных мероприятий являются 11 федеральных министерств и ведомств. Такая размытость ответственности приводит к распылению, неэффективному использованию ресурсов
2 Роль органов МС в реализации программы занижена. В целях и задачах отмечено, что Программа направлена на создание условий для реализации Федерального закона о МС. Должно быть наоборот: данный закон, с программой или без нее, обязан обеспечить развитие села. Как главный документ в области сельского развития закон должен создать условия для разработки и реализации эффективных программ сельского развития
3 Недостаточное финансирование. Бюджет на 2003-2010 гг. - 178,7 млрд р., но он ежегодно снижается (в 2005 г. примерно на 30%)
Факты недооценки роли системы местного самоуправления в развитии сельских территорий имеют место и в других ключевых нормативно-правовых актах. Так, в «Стратегии развития АПК и рыболовства» развитие местного самоуправления вообще не отнесено к условиям развития АПК. В «Концепции устойчивого развития сельских территорий» признается важность развития местного самоуправления для решения социальных проблем
на селе. Вместе с тем из концепции не следует, что наличие полноценного местного самоуправления является главным условием сельского развития. В концепции не обозначены также основные направления данного процесса.
Таким образом, научно-методическая и нормативно-правовая базы местного самоуправления и сельского развития в целом нуждаются в существенной доработке
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ ЖИЗНИ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
П.А. Краснокутский, асп., мл. науч. сотр. Всероссийского НИИ экономики и нормативов
Начало реформирования системы местного самоуправления, осуществляемого в Рос-
сии в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
