CC BY
67
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕЛЕ
А. Н. АДУКОВА, кандидат экономических наук, доцент Всероссийский НИИ экономики, труда и управления в сельском хозяйстве
Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. В результате снизилась продолжительность жизни населения, активно идут процессы оттока и деградации рабочей силы, оголения территорий. Наши исследования показывают, что для выхода из этого состояния необходимо решение двух фундаментальных проблем: формирование благоприятных условий для предпринимательской деятельности и создание полноценного института местного самоуправления.
Актуальность местного самоуправления вызвана тем, что уровень его развития — главный показатель демократизации общественно-экономической жизни. Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает рациональное распределение функций, полномочий и ресурсов по уровням управления, т. е. формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей получить высокий экономический и социальный эффект.
Об уровне развития местного самоуправления в России свидетельствует следующий факт: по итогам мониторинга Счетной палаты РФ, проведенного в 2006 г., доля органов местной власти в стране, обеспеченных финансами, составляет около 2 %. На селе же удельный вес таковых еще меньше. Это означает, что в России институт местного самоуправления развит крайне неудовлетворительно. Поэтому исследования, способствующие развитию местного самоуправления, имеют общенациональное значение и относятся к числу особо актуальных задач экономической науки.
Несмотря на солидный опыт, накопленный в рассматриваемой области, имеющейся методичес-
кой базы недостаточно для решения накопившихся проблем. Особенно это касается степени разработанности и комплексности подходов к проектированию низового звена властной вертикали. В этой связи нами предложена методология формирования системы местного самоуправления, ключевые положения которой сформулированы в виде экономических и организационных принципов.
Организационные принципы. Низкая эффективность системы местного самоуправления на селе вызвана не только ее слабыми финансовыми возможностями, но и недостатками организационного характера. Прежде всего, это относится к конструкции самой системы, а также особенностям формирования входящих в нее органов управления. В связи с этим нами разработаны рекомендации по совершенствованию организационных параметров системы местного самоуправления, сформулированные в кратком виде в табл. 1.
В настоящее время в стране принята двухуровневая система местной власти, а к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Такая муниципальная структура способствует усложнению системы управления территориями, а также чрезмерному сужению полномочий органов местного самоуправления сельских поселений. Для устранения этих недостатков необходимо, чтобы статусом муниципального образования обладала лишь низовая (неделимая) административно-территориальная единица, управляемая органом местного самоуправления; все вышестоящие органы власти, несмотря на то, что они избираются, должны иметь государственный статус.
Таблица 1
Организационные принципы формирования системы местного самоуправления
№ Принцип
1 Закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия
2 Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой
3 Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой
4 Функции местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории
5 Функции, полномочия и ответственность органов местного самоуправления должны соответствовать друг другу
6 Органы местного самоуправления должны нести ответственность за все, что происходит на подведомственной территории
7 В системе местного самоуправления должны быть ответственные лица за каждый населенный пункт
8 Взамен комиссий по актуальным проблемам в представительных органах местной власти следует избирать кураторов (для персонификации ответственности депутатов и охвата большего числа вопросов; закрепление за комиссией или куратором более одного направления нежелательно)
9 Численность и состав персонала сельской администрации должны быть подобраны, исходя из необходимости выполнения всех местных функций (это предполагает увеличение ее штатов по сравнению с ныне существующим вариантом)
10 Проектирование структуры сельской и районной администрации целесообразно осуществлять на основе группировки функций местного самоуправления по содержательному признаку. Данный подход предполагает формирование администрации на базе 4 проблемно-функциональных блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности и защита личности.
11 Глава муниципального образования должен избираться на муниципальных выборах и одновременно возглавлять сельскую (районную) администрацию. В этом случае деятельность представительного органа организует председатель, избранный местными депутатами из своего состава. В сельских поселениях и муниципальных районах еще не созрели условия для широкого применения практики найма главы местной администрации по контракту.
12 Представительный орган муниципального района целесообразно формировать из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава
13 Контрольный орган муниципального образования предпочтительнее формировать на муниципальных выборах
14 Органы местного самоуправления должны быть объединены единую систему. На федеральном уровне необходимо создание Министерства по вопросам местного самоуправления РФ, базирующегося на указанных 4 блоках.
15 Срок избрания органов местной власти должен составлять 2 года
16 Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет
17 В закон о местном самоуправлении необходимо внести понятие «Стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления»
18 Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции. Из этого следует, что между разными системами власти делегированных полномочий не должно быть, как это предусмотрено законом № 131-ФЗ.
Таким образом, для России наиболее приемлема одноуровневая система местного самоуправления, в связи с чем к муниципальным образованиям следует относить лишь села, небольшие города (не разделенные на районы) и городские районы (рис. 1). При этом их необходимо классифицировать соответственно как поселения: сельские, городские и внутригородские.
Распределение функций между органами местного самоуправления и государственного управления рекомендуется осуществлять по следующему принципу: за первыми — в рамках поселений, вторыми — межселенного характера (общих для двух и более поселений).
Опыт развитых стран свидетельствует, что органы местного самоуправления должны нести
ответственность за все, что происходит на курируемой территории. В связи с этим их функции должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития указанной территории. Учитывая это, целесообразно в гл. 3 «Вопросы местного значения» закона № 131 -ФЗ внести некоторые уточнения. Так, в задачи органов власти поселений не включены важные для населения функции: «содействие росту занятости и доходов населения», «регистрация актов гражданского состояния», «охрана общественного порядка», «выдача разного рода справок», «выдача разного рода разрешений», в т. ч. на установку рекламы.
Для планирования своей деятельности органам местной власти важно учитывать степень
актуальности вопросов местного значения. Наши опросы показали, что к 10 наиболее важным из них относятся: медицинское обслуживание, наличие общеобразовательной школы и водопровода, торговое обслуживание, газификация села, помощь ЛПХ, охрана общественного порядка, автобусное сообщение с райцентром, наличие телефонной связи, оказание ритуальных услуг.
В следующей десятке вопросов наибольшее число голосов получили: наличие дома культуры, детсада, качественной дорожной сети (в поселении, между поселением и райцентром), доступ к малым кредитам, бытовые услуги, сбор и утилизация мусора.
Практика показывает, что для защиты и лоббирования своих интересов, координации действий, решения ряда других актуальных вопросов органам местного самоуправления целесообразно взаимодействовать в рамках какой-либо единой системы, охватывающей все уровни управления. Так, в развитых странах эффективно функционируют специализированные ассоциации в системе местного самоуправления. Кроме того, во многих из этих стран имеются соответствующие министерства, деятельность которых направлена на обеспечение соблюдения прав органов местного самоуправления и контроль за соблюдением ими действующего законодательства. К примеру, в Великобритании — Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии — Министерство по делам местной автономии и т. д.
Формально и в России имеется подобная система. Так, за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минрегионраз-вития России, Минэкономразвития России, Мин-здравсоцразвития России и Минсельхоз России.
Государственное управление (уровни) Российская
Федерация
Субъекты РФ
Регионы (области, края и др.)
Областные центры
Местное самоуправление (уровень)
Другие крупные города
Районы
Городские Городские Села Малые Городские
районы районы
Рис. 1. Распределение административно-территориальных единиц по системам управления (проект)
Однако эти и другие органы нельзя рассматривать как взаимоувязанную систему, ориентированную на сельское развитие. Подобное распыление полномочий и ресурсов препятствует эффективному решению проблем развития сельских территорий.
Принципиальная схема системы местного самоуправления, спроектированная нами с учетом указанных положений, показана на рис. 2.
Как уже отмечалось, на наш взгляд, для России целесообразна одноуровневая система местного самоуправления. Но, несмотря на это, нами разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности районного звена муниципального управления. Объясняется это двумя причинами: согласно закону № 131 -ФЗ, указанное звено относится к системе местного самоуправления; меры, предложенные для районного звена, актуальны независимо от того, к какой системе власти (государственной или муниципальной) оно будет относиться.
Анализируя существующие подходы к проектированию структуры администрации муниципального района, мы пришли к выводу, что они нуждаются в совершенствовании. Связано это с тем, что эти подходы предполагают наличие большого количества подразделений. К примеру, Администрация Кузнецкого района Пензенской области, которую можно считать типичной для России, состоит из 12 отделов и групп. Практика показывает, что эффективно управлять таким количеством подразделений весьма сложно.
При формировании структуры районной администрации функции необходимо распределить между ее несколькими ведущими работниками. Чтобы выполнить это условие, структуру рекомендуется разрабатывать путем классификации функций по содержательному признаку, ставя при этом во главу угла интересы человека.
При таком подходе указанная структура будет состоять из четырех проблемно-целевых блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности и защита личности (рис. 3).
В проектной модели сохранены все существующие подразделения Администрации Кузнецкого района. Однако по сравнению с действующей она более ра-
1
Города федерального значения
Городские округа
Общественные организации
Сельский сход
Совет сельских депутатов
Глава сельской администрации
Реви знойная комиссия
М м н и сте |> ств о по вопросом МСУ РФ Всероссийская ассоциация глав сельских поселений Комитет по вопросам МСУ Госдумы РФ
М ин и стер ств о по вопросам МСУ региона Региональная ассоциация глав сельских поселений Комитет по вопросам МСУ совета депутатов региона
Государственная инспекция по вопросам МСУ района Районная ассоциация глав сельских поселений Комитет по вопросам МСУ совета депутатов района
Староста села Староста села Староста села Староста села Староста села
Рис. 2. Система местного самоуправления на селе (проект)
циональна: в ней вдвое меньше количество подразделений, что создает благоприятные условия для организации их деятельности. В связи с этим эксперты весьма высоко оценили рекомендуемую модель. Это дает основание полагать, что она может получить широкое распространение на практике.
Эффективность системы местного самоуправления на селе в значительной мере зависит и от обоснованности структуры сельской администрации.
Типичный вариант ее штата в настоящее время составляет 5—6 человек: глава администрации, специалист, бухгалтер (1—2 человека), водитель, технический работник.
Наши исследования показали, что для эффективного решения местных вопросов в штат сельской администрации
Гл. юрисконсульт
Нач. ОК - зав. архивом Секретарь
Зам. главы администрации по развитию экономики
Вед.специалист по экономике
Вед. спец. по земельным делам и имуществу
Зам. главы администрации по развитию соц. сферы
Гл. архитектор
Вед. специалист по строительству
Вед. спец. по социально-бытовым вопросам
Руководитель аппарата
Зам. главы администрации по развитию личности
Вед.специалист по образованию
Вед.специалист по работе с молодежью, физкультуре и спорту
Вед.специалист по культуре
Зам. главы администрации по защите личности
Вед. специалист по здравоохранению
Вед. специалист по правоохранной работе
Вед. спец. по делам несовершеннолетних
Вед. специалист по охране труда
Вед. специалист по ГО и ЧС
Административная комиссия
Нач. отдела -председатель комиссии
Вед.специалист -секретарь комиссии
Организационный отдел
Нач. отдела
Вед специалист
Рис. 3. Структура управления Администрации Кузнецкого района (проект)
Хозяйственная группа
Руководитель группы
Машинистка
Уборщица
Водитель - 2
Сторож
Таблица 2 подсчеты, количество муниципальных служащих в расчете на 1000 человек значительно больше, чем в России.
Действующим законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования органами власти местных и государственных полномочий. Пользуясь этим, из-за недостатка ресурсов сельские администрации добровольно отказываются от своих прав в пользу районных администраций. По данным Минрегионразвития России, только в третьем квартале 2006 г. на районный уровень передали свои полномочия 74,5 % сельских поселений. Естественно, что такое положение нельзя считать удовлетворительным.
В свою очередь, органы местной власти стали выполнять делегированные им государственные полномочия. Как свидетельствуют итоги мониторинга, проведенного Минфином России в 2006 г., в большинстве своем региональные власти передали на места наиболее хлопотные и менее обеспеченные финансами полномочия, к примеру полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства.
Таблица 3
Распределение субвенций на выполнение госполномочий по поддержке сельхозпроизводства в Кировской области на 2007 г.
Показатели Субвенции
тыс. руб. %
Госполномочия по поддержке сельхозпроизводства 109 121 100,0
из них выполнение управленческих функций 45 971 42,1
поддержка сельхозпроизводства: 63 150 57,9
в т. ч. субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам; 45 786 42,0
субсидирование расходов на дизтопливо на проведение сезонных сельскохозяйственных работ; 3 246 3,0
поддержка растениеводства 14 118 12,9
Таблица 4
Удельный вес поступлений от местных налогов в доходах муниципальных образований в 2006 г., %
Федеральные округа Доходы, всего, млн руб. Налог на имущество физических лиц Земельный налог
сумма, млн руб. % от доходов сумма, млн руб. % от доходов
Центральный 262 102,8 1 086,4 0,4 11 479,1 4,4
Северо-Западный 134 830,8 651,3 0,5 1 913,1 1,4
Южный 170 090,9 654,1 0,4 5 286,3 3,1
Приволжский 269 084,8 923,6 0,3 8 993,0 3,3
Уральский 299 178,9 501,1 0,2 5 384,1 1,8
Сибирский 264 277,8 754,5 0,3 7 452,7 2,8
Дальневосточный 122 027,7 226,7 0,2 1 164,3 1,0
Российская Федерация 1 521 593,6 4 797,7 0,3 41 672,8 2,7
Примерное штатное расписание сельской администрации
в крупном поселении с развитым подворьем (проект) *
№ Должность Численность, чел.
1 Глава администрации 1
2 Юрисконсульт 1
3 Специалист по работе с населением (в т. ч. с ЛПХ) 1
4 Специалист по учету и сбору налогов 1
5 Бухгалтер 1-2
6 Ветеринар 1
7 Врач (медработник) 1
8 Агроном 1
9 Участковый милиционер 1
10 Электрик 1
11 Сантехник 1
12 Водитель 1
13 Техничка 1
14 Сельский староста 1*
Итого 14 — 15
* На каждое село, прилегающее к основному населенному пункту.
следует включить такой состав работников, деятельность которых в совокупности охватит весь перечень задач, закрепленных за данным органом. В табл. 2 приведен определенный по этому принципу, перечень работников администрации крупного сельского поселения с развитым подворьем (с полной или частичной занятостью).
По данному поводу важно отметить, что в развитых странах, как показывают косвенные
Выборочный анализ показал, что во многих регионах до 50 % средств, выделяемых местным властям на поддержку сельского хозяйства, тратится на содержание райсельхозуправлений. В частности, в Кировской области этот показатель составляет 42,1 % (табл. 3), по районам колеблется от 16,9 (Куменский район) до 93,5 % (Омутнин-ский район).
Исследование сложившейся практики взаимного делегирования полномочий органами государственной и местной власти позволило сформулировать следующие выводы:
1. Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции и реализовывать возложенные на него полномочия. Из этого следует, что между разными системами власти делегированных полномочий не должно быть. Другое дело — в рамках одной системы власти.
2. Необходимость делегирования полномочий от одной системы управления к другой свидетельствует, что конструкция власти спроектирована неправильно. В частности, потребность в делегировании с регионального уровня в администрацию муниципального района полномочий по государственному управлению АПК возникла из-за нарушения вертикали управления отраслью.
3. Необходимость делегирования полномочий от поселений на уровень муниципального района также вызвана недостатками сложившейся системы управления: чрезмерной централизацией власти и ресурсов (отсутствием у органов власти сельских поселений должной самостоятельности).
экономические принципы формирования системы местного самоуправления. С 01.01. 2005 местными являются лишь 2 налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Сборы по ним незначительны и не могут обеспечить необходимой самостоятельности органов местного самоуправления (табл. 4).
Как видно, в 2006 г. в доходах муниципальных образований доля местных налогов составила в среднем по Российской Федерации всего 3,0 %, в т. ч. 0,3 % — налог на имущество физических лиц и 2,7 % — земельный налог.
Учитывая низкий потенциал местных налогов, основная роль в формировании налоговых доходов местных бюджетов на 2007 г. была отведена налогу на доходы физических лиц (66,8 %, или 344,9 млрд руб.). Доля местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов была незначительной — 12,3 % (63,7 млрд руб.). Из них на земельный налог приходится 11,3 %, налог на имущество физических лиц — 1,1 %.
Как показывают данные Минфина России, налоговые доходы в бюджетах муниципальных образований аккумулируются в разной степени: городских округов — 65,3 % (337,7 млрд руб.), муниципальных районов — 29,4 % (152,0 млрд руб.), поселений — 5,3 % (27,3 млрд руб.).
Примерно аналогичным образом распределяются и неналоговые доходы: городские округа — 70,2 %, муниципальные районы — 24,9 %, поселения — 4,9 %.
Основная часть неналоговых доходов муниципальных образований (42,7 %) формируется за счет использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Причем в городских округах на этот источник приходится 42,0 %, в муниципальных районах — 39,3 %, в поселениях — 71,7 %. Доля доходов от предпринимательской деятельности в неналоговых доходах по муниципальным образованиям составляет: городские округа — 19,3 %, муниципальные районы — 26,6 %, поселения — 11,8 %.
Расходы местных бюджетов на 2007 г. были запланированы в сумме 1 768,4 млрд руб. Основная их масса направлена на выполнение делегированных государственных полномочий. В частности, на образование — 36,1 %, на ЖКХ, здравоохранение, спорт, управление и культуру — соответственно 16,5 %, 13,6 %, 9,3 % и 4,1 %.
Анализ расходов бюджетов сельских поселений показывает, что в большинстве из них затраты на сохранение имеющейся и развитие социальной инфраструктуры не предусматриваются или же составляют небольшой процент.
Неудовлетворительное состояние местных бюджетов — основное препятствие на пути преодоления социально-экономического кризиса на селе. О том, насколько низки их доходы, можно убедиться на примере типичных для России сельских поселений Княгининского района Нижегородской области — сельских советов Возрожденский, Соловьевский и Ананьевский. Так, ни в одном из них доля налоговых и неналоговых доходов не превышает 20 %, а удельный вес местных налогов ниже 5 % (табл. 5).
Это означает, что у сельских поселений нет возможностей для решения многих актуальных проблем. Как показывает выборочный анализ, подобным образом обстоят дела в подавляющем большинстве сельских поселений России.
Разумеется, в России имеются сельские поселения с более высокой долей собственных доходов. Однако даже у них обычно нет статей расходов на социальное развитие или же они недостаточны.
Таблица 5
Доходы бюджетов сельских поселений Княгининского района Нижегородской области за 2006 г.
Виды поступлений Возрожденский сельсовет Соловьевский сельсовет Ананьевский сельсовет
тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. %
Налог на доходы физических лиц 33,9 2,0 161,5 10,0 213,1 7,4
Единый сельхозналог 45,1 2,6 12,1 0,7 2,2 0,1
Налог на имущество физических лиц 5,1 0,3 13,2 0,8 10,1 0,4
Земельный налог 79,0 4,5 48,2 3,0 122,0 4,3
Всего, налоговые доходы 163,1 9,4 234,9 14,5 347,3 12,2
из них, поступления за счет местных налогов 84,1 4,8 61,3 3,8 132,1 4,7
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 170,0 9,8 51,1 3,1 17,0 0,6
Доходы от перечисления части прибыли ГУП и МУП, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей - - 9,4 0,6 8,1 0,3
Всего, налоговые и неналоговые доходы 333,1 19,2 295,4 18,2 372,4 13,1
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы 1 405,2 80,8 1 326,7 81,8 2 473,8 86,9
в т. ч. дотации от других бюджетов бюджетной системы 1 380,0 79,4 1 288,1 79,4 2 419,0 85,0
субвенции от других бюджетов бюджетной системы 25,2 1,4 38,6 2,4 54,8 1,9
Итого доходов 1 738,3 100,0 1 622,1 100,0 2 846,2 100,0
Диспропорции в межбюджетных отношениях негативно влияют не только на сельские поселения, но и муниципальные районы. В результате, на районном уровне имеются те же проблемы, что и в поселениях. К примеру, в Нижегородской области в 2006 г. лишь в 18 из 48 районов (37,5 %) доля собственных доходов превысила 30 %.
Таким образом, в области формирования межбюджетных отношений и экономической базы муниципальных образований в России имеются существенные недостатки. Они усиливаются бесчисленными изменениями, вносимыми в соответствующую правовую базу.
О состоянии и тенденциях развития межбюджетных отношений говорит следующее: доля доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны неуклонно растет (с 1997 г. по 2006 г. она выросла с 44,2 до 62,3 %); сейчас доходы федерального бюджета в 1,7 раза превышают доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл. 6).
Соотношение расходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в настоящее время несколько стабилизировалось и находится примерно на уровне 54 % к 46 %.
Таким образом, по официальным данным, расходы по уровням бюджетной системы рас-
пределяются следующим образом: федеральное звено — 54 %, субъекты РФ — 32 %, местное самоуправление — 14 % (последний показатель включает трансферты на выполнение делегированных полномочий).
Чтобы укрепить финансовую базу муниципальных образований, предлагаются различные пути. Практически все они сводятся к увеличению поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. На наш взгляд, такие подходы не позволят реализовать в должной мере огромный потенциал системы местного самоуправления. Для решения данной проблемы России необходима несколько иная модель межбюджетных отношений, базирующаяся на более рациональных методах формирования систем управления. Основные методические положения по ее созданию, сформулированные в виде соответствующих экономических принципов, изложены в табл. 7.
Эффективность системы власти, в том числе местной, во многом зависит от того, насколько обоснованно распределены ресурсы по уровням бюджетной системы. Пока в наибольшей мере в этом плане ущемлен муниципальный уровень. В результате не обеспечивается баланс власти по вертикали.
Изучение передового опыта позволило нам сделать вывод о том, что эффективность решения
Таблица 6
Доходы и расходы консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы
Уровень бюджетной системы Годы
1997 2000 2003 2006
трлн руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Доходы
Консолидированный бюджет РФ, всего 776,8 100,0 2 197,9 100,0 4 516,7 100,0 10 076,2 100,0
Федеральный бюджет 343,4 44,2 1 132,1 51,5 2 586,2 57,3 6 278,9 62,3
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 433,4 55,8 1065,8 48,5 1930,5 42,7 3 797,3 37,7
Расходы
Консолидированный бюджет РФ, всего 904,7 100,0 2 061,3 100,0 4342,9 100,0 7 942,5 100,0
Федеральный бюджет 436,6 48,3 1 029,2 49,9 2 358,6 54,3 4 284,8 53,9
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 468,1 51,7 1 032,1 50,1 1 984,3 45,7 3 657,7 46,1
Таблица 7
Экономические принципы формирования системы местного самоуправления (межбюджетных отношений и доходов местных бюджетов)
№ Принцип
1 Демократизация межбюджетных отношений (формирование баланса власти по вертикали). Для этого следует обеспечить соблюдение следующих примерных стандартов: • доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете России должна составлять не менее 20 %; • доходы местных бюджетов примерно на 75 % должны формироваться за счет собственных источников органов местного самоуправления; • органы самоуправления поселений (городских и сельских) должны быть наделены правом по своему усмотрению с учетом пожеланий населения определять, на что тратить доходы от собственных источников.
2 Совмещение вектора интересов всех уровней управления (формирование межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета). Межбюджетные отношения должны быть справедливыми, обеспечивать совпадение векторов интересов всех уровней власти, включая местное самоуправление. Для этого рекомендуется: • межбюджетные отношения строить на основе территориального хозрасчета путем распределения по уровням управления всей налоговой массы, формируемой в сельском поселении, в определенной пропорции; • реализацию данного положения осуществлять по принципу: все юридические и физические лица, зарабатывающие на территории данного поселения, налоговые платежи распределяют между поселением, районом, субъектом РФ и Федерацией соответственно в пропорции 60 %, 20 %, 10 % и 10 %; • при этом существующие объемы трансфертов сохраняются. Сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации данной рекомендации, составляет лишь около 1,0 % от расходной части консолидированного бюджета России. Чтобы окупить дополнительные затраты на реализацию данной рекомендации потребуется не более 5 лет.
3 Упрощение и повышение прозрачности налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, справедливой, стимулирующей, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Для придания налоговой системе этих свойств рекомендуется: • налоги, прежде всего, рассматривать как способ повышения эффективности экономики, а не пополнения бюджета; • взамен НДС, налога на прибыль организаций, налога на совокупный доход, включая единый сельхозналог ввести налог с продаж; • для части функционирующих в сельской местности торговых и сервисных формирований (по которым трудно вести учет доходов) вместо налогов ввести единовременные сборы в виде лицензий или иных платежей.
4 Децентрализация механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Роль районного звена в решении проблем выравнивания бюджетной обеспеченности необоснованно занижена. В связи с этим рекомендуется процесс выравнивания сначала осуществлять на уровне района и лишь затем, в случае необходимости, задействовать соответствующие региональные фонды.
указанной выше проблемы главным образом зависит от двух факторов:
• доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны;
• доли доходов муниципальных образований, формируемых ими за счет собственных источников.
Обобщение опыта развитых стран и расчеты показывают, что для обеспечения необходимой финансовой устойчивости и самостоятельности органов местного самоуправления доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России должна составлять не менее 20 %, а доля доходов муниципальных образований, формируемых за счет собственных источников, в их общих доходах — не менее 75 %.
В настоящее время, если исходить из официальных данных, по первому показателю наблюдается отставание примерно в 1,4 — 1,9 раза (даже с учетом трансфертов на выполнение государственных полномочий и бюджетов муниципальных районов, необоснованно отнесенных к системе местной власти, значение рассматриваемого показателя колеблется в пределах 10,4 — 14,0 %). По второму показателю в сельских поселениях имеет место отставание до 15 раз.
Для сравнения: в США, Великобритании и Нидерландах доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны соответственно равна 22 %, 22 % и 23,6 %. В Германии и Финляндии удельный вес доходов коммунальных бюджетов в бюджете страны составляет около 50 %.
Расчеты показывают, что остальную часть доходов консолидированного бюджета страны целесообразно делить между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ примерно поровну. Таким образом, оптимальная пропорция распределения доходов по уровням бюджетной системы выглядит следующим образом: федеральное звено — 40 %, субъекты РФ — 40 %, местный уровень (на решение вопросов местного значения) — 20 %.
При таком варианте распределения доходов на решение местных вопросов в расчете на душу населения из местных бюджетов тратилось бы более 8500 руб. Сейчас в среднем эта цифра занижена более чем в 3 раза, а на селе — примерно в 7,6 раза.
Соблюдение указанных примерных стандартов — важное, но недостаточное условие для обеспечения эффективного функционирования органов местной власти. Объясняется это тем, что само по себе механическое увеличение доходов местных бюджетов не создаст необходимых пред-
посылок для социально-экономического развития села. Для преодоления иждивенчества и стимулирования активности местных властей целесообразно, чтобы результаты их деятельности влияли на величину бюджетов сельских поселений. Как показывают наши исследования, данное условие в наиболее полной мере может быть соблюдено при построении межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета, то есть экономических методов управления. Такой подход позволит придать указанным отношениям не только справедливый и стимулирующий характер, но и будет способствовать решению других актуальных проблем: повышению прозрачности экономики, пополнению бюджетов всех уровней и т. д.
При переходе на территориальный хозрасчет распределение налогов с территории муниципального образования целесообразно осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на данной территории, распределяют всю налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции». По нашим расчетам, для сельской территории наиболее приемлема пропорция: поселению — 60 %, району—20 %, субъекту РФ — 10 %, Федерации — 10 %. При этом существующие трансферты необходимо сохранить.
Как уже отмечалось, главная цель рекомендуемого подхода — не механическое увеличение бюджета сельского поселения, а формирование межуровневых отношений на качественно иной, более эффективной, основе.
Сумма затрат, необходимых для реализации указанной рекомендации, составляет лишь 1 % от расходной части консолидированного бюджета России. Таким образом, оказывается, что не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд. Если учесть, что предложенная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживают 39 млн чел. (27 % населения), то следует признать: эти издержки незначительны. Чтобы окупить их, потребуется не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от отмеченных вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны в целом.
При применении территориального хозрасчета на долю сельских поселений в 2006 г. пришлось бы около 130 млрд руб. собственных доходов. В расчете на 1 сельское поселение это составило бы 5,5 млн руб. (на одного сельского жителя — около 3300 руб.). Фактически в 2006 г. сумма доходов на
1 сельское поселение была в размере 1 856,3 тыс. руб., в том числе собственных — 682,5 тыс. руб. (на одного сельского жителя — соответственно 1115 руб. и 407 руб.).
Приведенные расчеты показывают, что рекомендуемая модель территориального хозрасчета не обеспечивает повышения доли доходов сельских поселений , формируемых за счет собственных источников, до 75 % (отмеченного ранее примерного стандарта). Однако, как свидетельствует анализ, активизация деятельности органов местного самоуправления будет способствовать росту названного показателя и приближению его к намеченному значению.
На наш взгляд, для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и социально-экономического развития сельских территорий важное значение имеет также качество налоговой системы. При ее формировании, как правило, используются 2 подхода, которые нами условно названы «бухгалтерский» и «управленческий». Сторонники первого подхода рассматривают налоги преимущественно как способ пополнения бюджета, второго — повышения эффективности экономики. Сравнительная оценка этих вариантов приводит к выводу о том, что к формированию налоговой системы необходимо подходить с «управленческой» точки зрения. С позиции данного подхода налоговая система должна быть либеральной, справедливой, стимулирующей, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Существующая налоговая система не отвечает этим требованиям. Прежде всего, это касается таких налогов, как НДС, налог на прибыль организаций, налог на совокупный доход. Так, налог на добавленную стоимость неудобен для предприятий, допускает возможность крупных злоупотреблений.
Прибыль является главным показателем «здоровья» экономики, однако она предприятиями занижается или скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать состояние экономики, разрабатывать эффективные программы ее развития. Кроме того, налог на прибыль несет в себе уравнительную функцию, что препятствует развитию экономики предприятий, возглавляемых наиболее талантливыми руководителями и играющих роль локомотивов развития. Налог на совокупный доход имеет 2 варианта: первый лишь незначительно отличается от налога с продаж, второй — от налога на прибыль.
На основе сравнительной оценки возможных вариантов совершенствования налоговой системы нами сделан вывод о целесообразности введе-
ния налога с продаж взамен перечисленных трех налогов (НДС, налога на прибыль организаций, налога на совокупный доход, включая единый сельхозналог).
Данная мера позволит решить несколько актуальных проблем: создаст более благоприятные условия для развития предпринимательства (легче будет составлять бизнес-планы, повысится их точность, снизится уровень коррупции, налоговая система станет менее «уравнительной» и т. д.); повысится прозрачность экономики (объемы продаж — один из наиболее контролируемых показателей), что будет способствовать росту доходов бюджетов всех уровней. В результате упростится налоговая система, что особенно важно для сельхозпредприятий, т. к. большинство из них испытывает дефицит квалифицированных бухгалтеров.
При условии сохранения существующей налоговой массы для большинства хозяйствующих на селе формирований налог с продаж будет в пределах 3—15 %, что вполне приемлемо (около 3 % — для сельскохозяйственных организаций).
Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и качества механизма ее выравнивания.
В практике решения проблемы бюджетной обеспеченности также имеются недостатки. Из-за этого, по данным Минрегионразвития России, диспропорции по регионам по многим показателям растут. Так, в 2004 г. разница между минимальным и максимальным размером ВРП была в 35 раз, в 2006 г. — в 43 раза; дифференциация по уровню безработицы выросла с 29 раз до 53 раз, по объемам инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения — со 158 до 250 раз.
В последние годы 60 % инвестиций из федерального бюджета приходилось на Москву, Санкт-Петербург и около десяти бедных регионов, а 40 % — на все остальные. Причем в расчете на душу населения эта помощь между самыми богатыми и самыми бедными субъектами РФ распределялась почти одинаково — 2 100 руб. и 2 183 руб.
По данным Минфина России, в 2006 г. бюджетная обеспеченность в расчете на 1 человека в среднем по России составила 16,7 тыс. руб. В 61 субъекте РФ показатель душевой бюджетной обеспеченности значительно ниже среднероссийского уровня.
Бюджетная обеспеченность муниципальных образований зависит от характера межбюджетных отношений, состояния экономики территорий, а
также особенностей распределения полномочий по уровням управления. По регионам и муниципальным образованиям она существенно разнится. К примеру, в большинстве районов Нижегородской области среднедушевой доход составляет от 5 тыс. руб. до 9 тыс. руб.
Примечательно, что в 30 из 48 (62,5 %) муниципальных районов Нижегородской области доля налоговых и неналоговых доходов в общей массе доходов не превышает 30 %, остальное — трансферты. Аналогичная ситуация складывается во всех регионах страны.
Все это свидетельствует о необходимости совершенствования бюджетной политики в России.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности используются обычные и «отрицательные» трансферты. Причем решение об изъятии отрицательного трансферта принимается не по факту, а ориентируясь на расчетные показатели.
Кроме того, действующий механизм выравнивания предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в регион, минуя район, что централизует и усложняет механизм выравнивания.
В целях совершенствования механизма выравнивания бюджетной обеспеченности на селе и активизации деятельности органов местного самоуправления нами рекомендованы следующие меры:
1. Муниципальные районы и сельские поселения, в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами в расчете на 1 жителя, необходимо разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая. Например, для сельских поселений может быть использован следующий вариант классификации: при душевых собственных доходах 4 000 руб. и более — особая категория, от 2 000 руб. до 4 000 руб. — высшая, от 1 500 руб. до 2 000 руб. — стандартная, менее 1 500 руб. — низшая.
2. Зарплату муниципальных служащих следует привязать к категории органа местного самоуправления (в настоящее время ни доходы местных бюджетов, ни зарплата муниципальных служащих не зависят от результатов их деятельности).
3. В каждом регионе целесообразно принять единый стандарт по собственным доходам в расчете на 1 жителя. Если бюджетная обеспеченность по ним ниже этого стандарта, то разница должна компенсироваться из районного фонда выравнивания.
4. Часть собственных доходов поселения, превышающая норматив, установленный для муниципального образования высшей категории, должна поступать в районный фонд выравнивания. Таким
образом, сначала процесс выравнивания должен идти в рамках района. Лишь затем, при необходимости, должен быть задействован региональный фонд выравнивания.
В целом, при подготовке рекомендаций мы исходили из того, что они должны отвечать следующим требованиям:
1. Быть выгодными для всех заинтересованных сторон: государства, населения и бизнеса.
2. Способствовать не только развитию сельских территорий, но и решению других актуальных проблем (гармонизации отношений между населением, государством и бизнесом; созданию условий для развития предпринимательства и гражданского общества; повышению прозрачности экономики и снижению коррупции и т. д.).
3. Не содержать существенных рисков.
4. Не требовать значимых инвестиций (быть малозатратными).
5. Давать отдачу в ближайшей, а не в отдаленной перспективе.
6. Быть простыми и понятными.
Экспертная оценка показала, что рекомендации по формированию системы местного самоуправления отвечают перечисленным требованиям. В качестве экспертов привлекались не только действующие, но и бывшие руководители муниципальных и государственных органов власти, так как последние нередко более объективны в своих оценках. Более 90 % экспертов высказались в поддержку обоснованных нами организационно-экономических принципов формирования системы местного самоуправления.
По нашему мнению, практическая реализация рассмотренных предложений позволит создать более эффективную модель местного самоуправления, которая будет способствовать не только развитию сельских территорий, но и всей страны в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бухвальд Е. Налогово-бюджетные проблемы муниципального уровня / Е. Бухвальд, А. Трухов // Экономист. 2006, № 10. С. 58 - 64.
2. Глазычев В. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / В. Глазычев // Муниципальная власть. 2006, № 5. С. 12—28.
3. Завьялов Д. Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений / Завьялов Д. Ю. // Финансы. 2007, №3. С. 22—25.
4. Пронина, Л. Некоторые вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения / Л. Пронина // Муниципальная власть. 2007, № 4. С. 12—15.
