CC BY
122
Совершенствование нормативно-правовой базы устойчивого развития сельских территорий
А. Н. Адукова, к.э.н., ВНИЭТУСХ
Решение проблем устойчивого развития сельских территорий в последние годы становится приоритетным направлением социальноэкономической политики во многих, прежде всего, развитых странах.
Под устойчивым развитием сельских территорий, по нашему мнению, следует понимать постоянно совершенствуемую систему ведения хозяйства, обеспечивающую стабильную занятость и приемлемый уровень доходов основной массы населения, не нарушая сложившихся традиций, не нанося ущерба природе и тем самым позволяющую избежать социального, экономического, морально-нравственного и экологического кризисов на селе. Таким образом, устойчивое развитие предполагает комплексный подход к жизнеобеспечению сельского населения.
Просчеты, допущенные в формировании стратегии политических и экономических реформ в России, а также в планировании и осуществлении мероприятий по ним, привели к системному кризису на селе, который продолжается почти 15 лет. Глубина кризиса такова, что в ряде мест процессы деградации населения начинают приобретать необратимый характер. Это свидетельствует о необходимости безотлагательного принятия на всех уровнях управления действенных мер по устойчивому сельскому развитию.
Учитывая сложившуюся ситуацию, в последнее время в России предпринимаются конкретные шаги, направленные на формирование политики устойчивого сельского развития. Так, Постановлением Правительства РФ №858 от 3.12.2002 г. принята Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 г.». Несколько позже (24.03.2005 г.) Комиссией при Правительстве РФ одобрена «Концепция устойчивого развития сельских территорий». С 1.01.2006 г. вступит в силу новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Госдумой РФ 16.09.2003 г.[1,2,3].
Федеральный центр активно создает нормативно-правовую базу, направленную на комплексное решение социально-экономических и экологических проблем сельских территорий.
В связи с этим, казалось бы, начиная с 2002 г., то есть с момента начала действия Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 г.», острота кризиса должна снижаться, и должны появляться признаки ожив-
ления и устойчивого развития на селе. Однако этого не происходит, сельские территории по-прежнему остаются в глубоком кризисе, основные причины которого показаны на рис. 1.
№ Причина
1 Недостаточная проработанность нормативно-правовой базы устойчивого сельского развития
2 Недостаточный уровень финансирования мероприятий по сельскому развитию
3 Низкий уровень организации деятельности органов государственного управления по реализации решений в области сельского развития
4 Несоответствие идеологии межбюджетных отношений требованиям времени
5 Другие: недостаточная защищенность прав собственности селян; отсутствие условий для развития внутренней конкуренции; отсутствие доступных и эффективных систем обеспечения селян образованием, информацией и ресурсами, необходимыми в рыночных условиях.
Рис. 1 - Основные причины продолжения кризиса на селе
Мировой опыт свидетельствует о том, что роль федерального центра в развитии предприятий, отраслей и территорий должна сводиться к созданию необходимых условий, то есть к разработке и обеспечению соблюдения взаимоприемлемых отношений. Ресурсы, полномочия, обязанности и ответственность по решению конкретных задач в рамках заданных правил должны быть переданы непосредственно органам управления субъектов. В рассматриваемом нами случае таковыми являются органы местного самоуправления, которые должны быть основными организаторами всех программных мероприятий на курируемой территории (естественно, под контролем со стороны соответствующих государственных органов). В перечисленных выше документах данное условие не соблюдено. На рис. 2 это показано на примере Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 г.».
Игнорирование роли органов местного самоуправления в нормативно-правовой базе устойчивого сельского развития не случайно. Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, является следствием нерешенности главной проблемы — проблемы власти. Из-за чрезмерной централизации власти в высокой степени централизованными остаются и ресурсы. Между тем, мировая практика показывает, что пока не будет устранен этот недостаток, то есть не будет осуществлено оптимальное распределение функций, полномочий и ответственности по уровням уп-
№ Причина
1 Ответственными исполнителями программных мероприятий являются 11 федеральных министерств и ведомств. Такая размытость ответственности приводит к распылению, неэффективному использованию ресурсов
2 Роль органов МС в реализации Программы занижена. В целях и задачах отмечено, что Программа направлена на создание условий для реализации ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ». Должно быть наоборот: данный закон, с Программой или без нее, обязан обеспечить развитие села. Как главный документ в области сельского развития, закон должен создать условия для разработки и реализации соответствующих программ
3 Недостаточное финансирование
Рис. 2 - Основные недостатки Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года»
равления, проблему устойчивого сельского развития полноценно решить не удастся.
Насколько слаба экономическая база местного самоуправления на селе, можно убедиться на примере одной из типичных для России сельских администраций. Так, доля собственных доходов в бюджете сельской администрации «Возрождение» Княгининского района Нижегородской области в 2004 г. составила всего 4,6%. Естественно, при такой структуре доходов ни о какой самостоятельности органов местного самоуправления не может быть и речи.
Не меньше вопросов вызывает и расходная часть бюджета этой сельской администрации, так как в ней нет ни одной статьи, связанной с развитием территории. По нашим данным, подобным образом обстоят дела почти во всех регионах России (примерно 85—95% бюджетов расходуется на зарплату с начислениями, коммунальные услуги и ЖКХ).
Проведенные нами исследования дают основание полагать, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления необходимо соблюдение двух условий: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России должна составлять около 20%; местные бюджеты примерно на 70% должны формироваться за счет собственных доходов. Следует отметить, что под местными бюджетами мы имеем в виду бюджеты поселений: городских и сельских.
При соблюдении этих условий в 2004 г. суммарный бюджет органов местного самоуправления в России составил бы 1.086 трлн. руб., в т.ч. собственные доходы — 760 млрд. руб. (в расчете на одного жителя страны соответственно 7537 руб. и 5276 руб.). По официальным данным, даже с учетом бюджетов районов необоснованно, по нашему мнению, отнесенных новым законом к органам местной власти, в России указанные показатели ниже названных стандартов более чем в 2 раза. Однако и эта цифра,
отражающая усредненную картину, ни о чем не говорит. Дело в том, что в России уровень социального обустройства в городе и на селе слишком разный.
Важным условием эффективности межбюд-жетных отношений является обеспечение совпадения вектора интересов всех уровней управления. Поэтому межбюджетные отношения целесообразно строить на базе экономических методов управления, т.е. на основе принципов территориального хозрасчета.
Принято считать, что низкая эффективность органов местного самоуправления вызвана лишь их слабыми бюджетными возможностями. Безусловно, полноценный бюджет — неотъемлемое условие эффективной работы местных органов власти. Однако, обобщив передовой отечественный и зарубежный опыт, мы пришли к выводу, что эффективность органов местного самоуправления в значительной мере зависит еще и от качества конструкции самой системы управления. На основе анализа нами сформулированы принципы, которые необходимо учитывать при формировании местного самоуправления (рис. 3).
№ Причина
1 Закон должен быть прямого действия
2 Закон должен стимулировать созидательную активность органов МС
3 Система органов МС должна быть одноступенчатой
4 Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой
5 Функции, полномочия и ответственность органов МС должны соответствовать друг другу
6 Органы МС обязаны нести ответственность за все, что происходит на курируемой территории
7 В перечень задач органов МС необходимо включить «содействие развитию предпринимательства»
8 В законе нужно предусмотреть главу «Оценка деятельности органов местного самоуправления»
9 В закон нужно внести понятие «стандарт прозрачности работы органов местного самоуправления»
Рис. 3 - Основные направления совершенствования ФЗ о местном самоуправлении
Итак, мы считаем, что закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия.
Как показала российская практика, отсутствие такого закона каждый раз приводит к выхолащиванию дополнительными нормативно-правовыми актами многих рациональных идей, заложенных в законах о местном самоуправлении, что, в конечном итоге, не позволяет должным образом реализовать их потенциал. Следует учитывать и то, что законы рамочного характера усложняют и многократно увеличивают объемы сопутствующей нормативно-правовой базы. В итоге сужаются полномочия местных орга-
нов власти, а социальные проблемы остаются нерешенными.
Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой. Опыт свидетельствует, что каждая вышестоящая ступень управления стремится расширить свое влияние на нижестоящие уровни. Россия относится к числу стран, где данный принцип реализуется особенно последовательно. Это дает основание полагать, что заложенная в новом законе двухуровневая система местного самоуправления будет способствовать концентрации власти в районном звене. Цель же демократизации управления заключается именно в повышении роли поселений.
Имеются и другие веские аргументы в пользу одноступенчатой системы местной власти. Так, чем дальше от сельских жителей власть отдалена территориально, тем меньше у них возможности влиять на нее. Реально местной является власть, обладающая следующими характеристиками: она находится на территории проживания избирателей; в нее избираются хорошо знакомые жителям поселения граждане, постоянно проживающие на этой территории; она доступна, подконтрольна и подотчетна жителям поселения; население может участвовать в ее деятельности, влиять на нее; ее представители почти ежедневно общаются с жителями поселения; она занята решением вопросов местного значения в своем поселении. Этими свойствами обладает только сельская администрация, в связи с чем, на наш взгляд, районное звено не должно входить в систему местного самоуправления.
Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой. Органам местной власти и государственного управления необходимо тесно взаимодействовать, поэтому территориально им целесообразнее находиться рядом. Данному условию больше соответствует связка «район-поселение», имеющая много точек соприкосновения, чем заложенная в новом законе связка «область-район».
Кроме того, система государственной власти должна иметь сильную вертикаль, позволяющую просматривать все сверху донизу. Страна со слабой властью не может быть демократичной. Поэтому недопустимо, чтобы развитие местного самоуправления привело к ослаблению системы государственного управления. Если эта система завершится на уровне региона, то она будет оторванной от жизни, менее эффективной. В этом плане опыт государств небольших размеров не может служить примером для России.
Функции местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории. Новый закон
не учитывает это условие. Так, он не обязывает органы местной власти содействовать развитию предпринимательской деятельности, повышению занятости и доходов населения. Опыт же показывает, что эти важные виды деятельности обязательно должны быть предусмотрены в перечне вопросов местного значения поселения (в ст. 14). В странах с развитой демократией в ведение местных органов власти передаются все функции, направленные на решение наиболее часто возникающих у населения проблем, включая регистрацию актов гражданского состояния, осуществление нотариальных действий, которые согласно действующему и новому законам выполняются на районном уровне. Следует уточнить, что перечисленные функции вплоть до 1995 г. в России традиционно выполнялись на уровне сельского поселения.
В закон необходимо внести понятие «стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления». Проблема прозрачности органов власти для России чрезвычайно актуальна. К сожалению, в новом законе о местном самоуправлении (в главе 10) об этом ничего не сказано. Мы считаем, что в законе обязательно должна быть глава или статья, отражающая детальный механизм контроля и обеспечения прозрачности работы органов местного самоуправления. Несоблюдение положений этого механизма должно восприниматься как отсутствие прозрачности и, следовательно, нарушение закона о местном самоуправлении.
В законе целесообразно предусмотреть оценку деятельности органов местного самоуправления. Опыт показывает, что без этого закон не может быть завершенным. В качестве критериев оценки рекомендуется использовать перечень так называемых объективно-контролируемых показателей (ОКП), конкретизирующих ответственность органа управления, которые в развитых странах используются широко. Наличие данных показателей позволяет населению объективно судить об эффективности деятельности органов местного самоуправления, способствует активизации сельских депутатов и глав местных администраций.
Срок избрания органов местной власти поселения должен составлять 2 года. Согласно новому закону (ст. 40), срок полномочий органов местной власти колеблется от двух до пяти лет. Однако, как показывает опыт регионов, частично перешедших на новые условия, в подавляющем большинстве случаев органы самоуправления поселений будут избираться на 5 лет. Следует отметить, что в период расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности местных администраций, так как считался оптимальным с точки зрения обеспечения высокой активности и прозрачности в их
деятельности. Как показывает опыт, двух лет достаточно для того, чтобы население смогло объективно оценить эффективность местной власти.
Результаты работы органов управления более высоких уровней проявляются не так быстро, как у сельской администрации. Поэтому сроки их избрания должны быть более продолжительными. Опыт показывает, что вариант «меньший срок избрания и большее число возможных переизбраний» эффективнее, чем «больший срок избрания и меньшее число переизбраний». Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы не обоснованны. Плохие руководители избираются чаще и обходятся значительно дороже, чем выборы.
Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет. По мнению многих исследователей, после такого срока большинство руководителей становятся менее восприимчивыми к новшествам, снижают деловую активность.
В новом законе общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не оговорена. На наш взгляд, это будет препятствовать обновлению руководства местных органов власти, что снизит эффективность системы местного самоуправления в целом.
Таким образом, новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждается в существенной доработке. Лишь после того, как этот закон обеспечит организационную и финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, в России будут созданы предпосылки для устойчивого развития сельских территорий.
Литература
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №31-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — N040.
2 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.12.2004 №186-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — №1.
3 Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года»: утв. постановлением Правительства РФ от 3.12.2002 г. №858 // Информационный бюллетень Минсельхоза РФ. - 2003. - №№1-2, 3-4.
