ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК СРЕДСТВА ВЫЯВЛЕНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

точка зрения

point of view

Ю. В. Малышенко

оценка эффективности системы таможенного контроля как средства выявления правонарушений

Рассматриваются требования к показателям оценки эффективности системы таможенного контроля. Предлагается ряд формальных показателей, позволяющих оценить возможности системы таможенного контроля по выявлению нарушений при декларировании товаров.

Ключевые слова: таможенный контроль; система управления рисками; нарушения; полнота контроля; ошибки контроля; достоверность контроля; вероятность обнаружения нарушений; идентификация нарушений.

Yu. V. Malyshenko

assessment of the effectiveness of the customs control system as a means of detecting violations

The requirements for indicators to evaluate the effectiveness of the customs control system are considered in the article. A number of formal indicators are proposed to assess the capabilities of the customs control system to detect violations when declaring goods.

Keywords: customs control; risk management system; violations; control completeness; control errors; accuracy of control; probability of detecting violations; identification of violations.

Любой системе (организации) в целях успешного функционирования в меняющейся внешней среде необходимо постоянно оценивать качество и эффективность своей деятельности. Не исключением является и Федеральная таможенная служба (ФТС России).

Среди множества функций и задач, которые возложены на ФТС России, особо следует выделить таможенный контроль. В соответствии с таможенным законодательством «таможенный контроль - совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании» [1].

Многие другие функции и задачи, выполняемые таможенными органами, прямо или косвенно связаны с этой базовой функцией. В качестве примера приведем актуальную сегодня для таможенных органов фискальную функцию. Выполняемые при ее реализации операции являются и операциями таможенного контроля, связанными с обеспечением взимания таможенных платежей.

вестник российской таможенной академии • № 2 • 2020

Правительство Российской Федерации ежегодно устанавливает для ФТС России показатели эффективности деятельности (ПЭД). В целях их обеспечения ФТС России устанавливает значения ПЭД для таможенных управлений, а они -для подчиненных таможен [2; 3].

Если вникнуть в содержание этих ПЭД, то мы увидим, что практически все они являются частными показателями, косвенно характеризующими эффективность таможенного контроля по выявлению нарушений таможенного законодательства.

Рассмотрим несколько показателей и их связь с эффективностью таможенного контроля.

Показатель результативности деятельности № 3 «Сокращение времени совершения таможенных операций при выпуске товаров». Очевидно, что данный показатель вообще противопоказан для прямой оценки эффективности таможенного контроля по выявлению нарушений. Максимальное сокращение времени можно получить, если вообще убрать контрольные операции.

Показатель эффективности деятельности № 5 «Эффективность таможенных досмотров». Данный показатель существенно зависит от системы управления рисками (СУР), которая определяет товарные партии, посылаемые на досмотр. Однако неизвестно, какая доля товарных партий, задекларированных с нарушениями, выявляется и посылается на досмотр. Можно предположить, что чем меньше товарных партий СУР направляет на досмотр, тем выше будет этот показатель.

Индикативный показатель № 21 «Доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания». Этот показатель зависит от количества заведенных дел, их сущности и может меняться как в большую, так и в меньшую сторону независимо от того, повышается или снижается качество таможенного контроля.

Аналогичные рассуждения можно привести и для других показателей. Так, от таможенных органов требуют повышения доначислений и взысканий таможенных платежей при таможенном контроле. Очевидно, что при повышении качества таможенного контроля они в абсолютном значении не обязательно должны возрастать. Наоборот, естественно ожидать, что при усилении контроля участники внешнеэкономической деятельности будут становиться более законопослушными, будет снижаться число правонарушений и, следовательно, сумма доначислений платежей, число заведенных дел и т. п.

Сегодня значительная часть показателей вычисляется в относительной форме, когда показатель определяется, например, как отношение реально взысканных сумм к сумме доначисленных платежей. Однако такая система оценок тоже имеет существенные недостатки. Для ряда введенных показателей математически оказывается, что чем меньше контролируемых объектов, тем выше показатель. Допустим, СУР направляет на досмотр всего один товар, причем с гарантией, что имеет место недостоверное декларирование данного товара. Тогда эффективность СУР и доля эффективных досмотров будут максимальными.

Из вышеприведенных рассуждений следует, что используемая система показателей представляет собой набор частных показателей и, конечно, позволяет оценивать текущие результаты деятельности ФТС России. Однако она не содержит действительно объективных показателей, характеризующих созданную и используемую ФТС России систему таможенного контроля как систему выявления правонарушений.

Попытаемся разобраться, какие критерии и показатели можно использовать для объективной оценки системы таможенного контроля как системы, предназначенной для выявления правонарушений.

С точки зрения теории управления контроль - это наблюдение за функционированием объекта контроля, измерение (оценка) его параметров и соотнесение их с ожидаемыми значениями. В зависимости от результатов сравнения выносится решение (делается вывод) о состоянии объекта контроля. Под контролируемыми параметрами при таможенном контроле понимают «индикаторы риска».

Из определения следует, что, осуществляя контроль, мы должны знать, какие значения контролируемых параметров «правильные», а какие «неправильные». Чтобы знать, какие значения «неправильные», надо иметь модель возможных нарушений. Однако если исходить из вышеприведенного определения контроля, то можно сделать вывод, что достаточно знать «правильные» значения. Это так, если мы уверены, что измеряемые (контролируемые) параметры и назначенные для них «правильные» значения обеспечивают выявление (обнаружение) всех возможных нарушений. Но такой уверенности нет, так как сегодня нет соответствующих методик подбора контролируемых параметров.

При проведении контроля возможны ошибки, причины которых разнообразны. В результате выпускаются товары, задекларированные с нарушениями, или, наоборот, запрещается (или задерживается) выпуск товара, хотя декларирование осуществлено без нарушений. Очевидно, это тоже должно как-то оцениваться. Поэтому желательно определять, насколько можно доверять решениям системы контроля. Ведь при большом числе ошибок вообще теряется смысл контроля.

Система таможенного контроля - это некоторая совокупность правовых норм, методик, технологий, программных и технических средств, которые применяются при проведении таможенного контроля. К системе таможенного контроля следует отнести и персонал, участвующий в его организации. Эти особенности также необходимо учитывать при разработке показателей эффективности. Иными словами, нужно иметь еще и модель самого процесса контроля.

Следовательно, для формирования (вычисления) показателей, дающих объективную характеристику возможностей системы таможенного контроля по выявлению нарушений, необходимо:

- иметь модель процесса таможенного контроля;

- определить перечень (модель) возможных нарушений, которые должна выявлять (обнаруживать) система таможенного контроля;

- иметь информацию (модель), характеризующую объект контроля, декларируемый без нарушений;

- иметь информацию (модель), характеризующую объект контроля, декларируемый с нарушениями.

что касается модели процесса контроля, то она обязательно должна учитывать тот факт, что решающую роль в предварительном выборе объектов, при декларировании которых возможно нарушение законодательства, и в выборе мер контроля играет СУР.

Современная тенденция в организации таможенного контроля - снижение количества досмотров - наиболее эффективная, но и затратная, в том числе по времени, форма таможенного контроля. Однако зачастую только досмотр

с физическими измерениями основных характеристик товаров позволяет выявить нарушения.

Предположим, в ходе таможенного контроля измеряется вес партии товара, и этот параметр является индикатором в профиле рисков СУР. Вместо декларируемого товара фактически перемещается другой товар, вес единицы которого отличается от декларируемого. Допустим, декларируется 50 единиц товаров по 2 кг, единица фактического товара весит 1,950 кг, а весы измеряют с погрешностью 2%. Тогда по результатам измерений с учетом погрешности можно говорить, что вес товарной партии будет в пределах 98 - 102 кг. В то же время действительный вес фактического товара - 97,5 кг. С учетом погрешности имеем возможный вес в пределах 95,55 -99,45 кг. Интервалы возможных значений веса для декларируемого и фактического товаров частично пересекаются. Поэтому, измеряя вес этой товарной партии, невозможно однозначно сказать, что имеет место недостоверное декларирование.

Данный пример иллюстрирует тот факт, что в случаях, когда не проводится детальный досмотр, нужно иметь в виду возможную неоднозначность в решениях системы контроля. Имеется достаточно большое число других примеров, когда возникает неоднозначность в интерпретации результатов контроля. Заметим, что в некоторых случаях можно избежать неопределенности, если делать измерения с более высокой точностью. Так, в рассматриваемом примере можно избежать неопределенности, если использовать весы с погрешностью измерений в 1%.

Контроль предполагает, что надо оценить (или измерить) некоторые характеристики объекта и сравнить их с «правильными» (эталонами). Поэтому возникает задача определения эталонных значений. При таможенном контроле измеряемыми параметрами являются индикаторы риска в профилях риска СУР и, соответственно, их возможные значения (описания) являются эталонами. Однако если мы хотим по результатам контроля идентифицировать вид нарушения, то необходимо подобный эталон создать и для каждого идентифицируемого нарушения. Модель нарушений нужна также, если мы будем ставить задачи минимизации (оптимизации) числа индикаторов и профилей рисков.

Как отмечалось выше, необходимо иметь модель возможных нарушений. Она должна достаточно хорошо отражать реально имеющие место нарушения. Без нее невозможно оценить, насколько хорошо система выявляет нарушения, достаточна ли для этого совокупность используемых индикаторов и профилей риска - ведь мы не знаем, какие возможны нарушения.

По мнению автора, в качестве критериев, которые позволяют объективно оценивать эффективность системы таможенного контроля как системы выявления нарушений, можно использовать следующие:

- долю обнаруживаемых нарушений от общего числа возможных нарушений;

- вероятность обнаружения нарушений;

- вероятность того, что решение системы контроля соответствует действительному состоянию объекта контроля;

- точность, с которой идентифицируются нарушения.

Во всех случаях для практического определения значений этих критериев надо иметь модель нарушений.

Какие могут быть модели нарушений при таможенном контроле?

Рассмотрим, например, нарушения при недостоверном декларировании. Зачастую вместо фактического товара декларируется товар прикрытия, который имеет

в чем-то сходные характеристики с фактическим товаром. Можно для каждого товара составить перечень возможных товаров прикрытия. Это и будут возможные нарушения. Подобная модель использовалась в работах [4; 5] для определения полноты контроля, для оптимизации выбора индикаторов и профилей риска.

В принципе, можно сформулировать и более общие модели. Например, нарушением можно считать отклонение веса единицы товара от некоторого эталона. Значение эталона естественно определять по документации производителя, возможно с учетом веса упаковки.

В работе [4] в качестве показателя, определяющего долю обнаруживаемых системой нарушений, предложено как базовую использовать (в наиболее простом случае) формулу:

П = [^ - G1)/G] х 100%,

где G - общее число возможных нарушений;

G1 - число нарушений, которые не могут быть обнаружены данной системой таможенного контроля.

При этом показатель П определяется в процентах и назван «полнота таможенного контроля». В том виде, как показатель П сформулирован в статье [4], он может считаться интегральным, так как рассчитывается по всем возможным нарушениям.

По ряду причин какие-то товары через данную таможню вообще не перемещаются, для некоторых таможен устанавливаются ограничения по категориям перемещаемых товаров, т. е. в конкретной таможне могут быть далеко не все из возможных нарушений. Это следует учитывать для более точного определения полноты контроля применительно к конкретной таможне.

Допустим, нарушение предполагает декларирование товара прикрытия вместо фактического товара. Какие-то из этих товаров не перемещаются через данную таможню. Их можно удалить из числа возможных. При этом уменьшится не только значение G (суммарное число товаров прикрытия), но может уменьшаться и G1. Тогда получим формулу полноты контроля:

П*= да - я) - (^ - &)] / ^ - g)} х 100%

или

П* = [1 - (^ - &) / ^ - я)] х 100%,

где я - число товаров прикрытия, которые не перемещаются через таможню;

Я1 - число нарушений (товаров прикрытия), которые системой контроля не обнаруживаются, но которые не перемещаются через таможню.

В зависимости от значений я и значение П* может быть меньше или больше П.

Очень полезным показателем является вероятность обнаружения нарушений. Она должна определяться применительно к периоду времени t (месяц, год), и в простейшем случае можно использовать формулу:

т = п^) / N(0,

где п(£) - число нарушений, выявленных за период £

Щ(£) - общее число нарушений как выявленных, так и не выявленных в период £

Однако, если n(t) можно взять из статистики, собираемой таможенным органами, то N(t) нам неизвестно. В практике работы некоторых зарубежных таможенных служб периодически проводится сплошной досмотр всех товарных партий. Если сначала провести таможенный контроль в обычном порядке и определить n(t), а потом провести сплошной досмотр, то можно определить точечное значение N(t) и соответственно P(t) для периода, в котором декларировались проверяемые товары. Заметим, что, по сути, P(t) есть некоторая числовая оценка таможенного риска.

В качестве частного показателя, в определенной мере связанного с вероятностью обнаружения нарушений, можно использовать относительную частоту обнаружения нарушений:

ДО = n(t) / T(t),

где T(t) - количество деклараций (товарных партий), которые подвергались таможенному контролю за период t.

Это легко определяемый показатель, так как в таможнях имеется соответствующая статистика. Полезными могут оказаться вычисления относительных частот обнаружения применительно к конкретным видам нарушений. Данные показатели могут использоваться для анализа связи нарушений с изменением това-ропотоков.

Решения, принимаемые по результатам таможенного контроля, бывают ошибочными: товар выпускается (система контроля не замечает нарушений) или выпуск запрещается (хотя фактически нарушений не было). Эти ситуации иллюстрирует рисунок. Случаи 1 и 2 соответствуют правильным решениям системы таможенного контроля; случаи 3 и 4 - ошибочным.

Система таможенного контроля

ТОВАР

Декларирование товара (декларант)

Я

Есть нарушения 3 Выпуск разрешен

>

к:

Нет нарушений Выпуск запрещен

4

Рис. Схема формирования решения системы таможенного контроля

В работе [6] для учета возможных ошибок в решениях системы таможенного контроля введено понятие «достоверность таможенного контроля» - степень объективного соответствия результатов таможенного контроля действительному состоянию объекта контроля. Общая формула этого показателя:

D = 1 - Р_,

где Рош - вероятность выдачи системой таможенного контроля ошибочных решений.

Понятие «риск» используется во многих областях. Риск характеризуется вероятностью и возможными потерями. Ошибки имеют вероятностный характер и могут приводить к потерям, поэтому их можно рассматривать как некоторые риски. Обозначим ошибки (риски) в случаях 3 и 4 через а и в соответственно. Тогда Рош = а + р. Первый вид ошибок (а) можно назвать риском таможни, так как при них таможня разрешает выпуск товаров, не заметив, что при декларировании были нарушения; второй вид (Р) - риском декларанта, так как из-за них декларант несет потери.

Значение D зависит от способности системы контроля, в частности СУР, выявлять нарушения. Однако чем меньше а, тем больше значения рассмотренных выше показателей П и Р(£). Значение D = 1 максимально, когда система контроля принимает только правильные решения.

В общем случае для вычисления значения D надо иметь модель процесса таможенного контроля. В статье [6] предложена такая модель, но она довольно сложна. В то же время для первичной оценки величины достоверности таможенного контроля можно предложить более простые модели.

Так, значение Р можно определить как отношение числа товарных партий (деклараций), для которых был запрещен (и, возможно, задержан), но впоследствии разрешен выпуск, к общему числу деклараций, в отношении которых проводился таможенный контроль. Такая информация имеется в таможенных органах. Если предположить, что это отношение равно В, то получим D = 1 - В - а. Отсюда D < (1 - В), т. е. (1 - В) является верхней границей значения D.

Более сложно определить значение а. Здесь требуются какие-то экспертные данные, которые могут базироваться, в частности, на результатах таможенного контроля после выпуска товаров, результатах сплошного досмотра (если подобные мероприятия проводятся).

Процесс таможенного контроля можно представить в виде этапов: на первом определяется, имеет ли место нарушение; на втором идентифицируется вид нарушения. Иными словами, если у нас есть перечень возможных нарушений, то на втором этапе надо определить (идентифицировать), какое нарушение из перечня имеет место. На практике возможность нарушения определяется СУР, а идентификация осуществляется с использованием мер реагирования, также определяемых СУР.

Должна определяться потенциальная возможность системы контроля по точности идентификации. В какой-то мере это вторичная характеристика системы таможенного контроля. Однако она может быть полезной для автоматического определения и / или уточнения мер реагирования на обнаруженное нарушение.

Так как речь идет о различении нарушений при контроле, то нужно иметь информацию о допустимых (эталонных) значениях контролируемых параметров при каждом нарушении. Точность идентификации - показатель расчетный, т. е. он позволяет оценить возможную точность идентификации до применения мер реагирования. Во многих случаях до применения мер реагирования система контроля, выявив наличие нарушения, не может точно определить, какое нарушение имеет место. Однако возможно указать группу нарушений, при которых одинаковые значения контролируемых параметров соответствовали полученным до принятия мер реагирования.

Можно предложить разные расчетные формулы данного показателя. Например, оценивать среднее в группе число подозреваемых нарушений до принятия мер реагирования. Среднее по той причине, что при разных фактически имеющих место нарушениях на первом этапе контроля могут быть подозреваемыми разные по числу нарушений группы.

Общая формула такого показателя:

т

1 = Х РА,,

,=1

где р^ - вероятность возникновения ,-го нарушения;

д, - среднее число нарушений в выделенной группе возможных нарушений при наличии ,-го нарушения;

т - общее число возможных нарушений.

В последние годы к таможенным органам выдвигается требование сокращения сроков совершения таможенных операций и выпуска товаров. Для этого сокращают число документов, представляемых в таможню, ограничивают число досмотров (как наиболее затратной формы контроля), все чаще таможенный контроль осуществляется после выпуска товаров. С этой же целью сегодня активно внедряются технологии автоматического выпуска. Потенциально все это может снижать качество таможенного контроля как системы обнаружения нарушений, если ее не совершенствовать.

Предлагаемые показатели могут усилить имеющуюся систему показателей эффективности деятельности ФТС России в части оценки системы таможенного контроля как системы по обнаружению нарушений. Очень важно, что они могут служить критериями оптимизации выбора индикаторов риска и профилей риска, совершенствования алгоритмов автоматического выпуска товаров. Чем точнее выявляются нарушения, тем более объективной и достоверной является собираемая ФТС России статистика, что важно для оценки эффективности деятельности ФТС России и регулирования внешнеэкономической деятельности.

Использованные источники

1. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) // Собрание законодательства РФ. 2017. № 47. Ст. 6843.

2. Приказ ФТС России от 30.10.2017 № 1720 «Об утверждении показателей результативности и эффективности деятельности ФТС России, территориальных таможенных органов и центрального аппарата ФТС России».

3. Приказ ФТС России от 27.12.2019 № 1979 «Об утверждении методик расчета показателей результативности деятельности, показателей эффективности деятельности и индикативных показателей региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России».

4. Малышенко Ю. В. Оценка полноты таможенного контроля // Вестник Российской таможенной академии. 2016. № 3. С. 102-110.

5. Малышенко Ю. В. Логическая модель выбора и минимизации количества индикаторов риска // Вестник Российской таможенной академии. 2016. № 1. С. 126-134.

6. Малышенко Ю. В. Достоверность таможенного контроля // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 2. С. 123-131.