CC BY
99
17. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
17.1. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В КОНЦЕПЦИИ ИХ ДОКТРИНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
Магомедов Магомед Абдулкадирович, кандидат юридических наук, прокурор города Махачкалы Республики Дагестан, старший советник юстиции, заслуженный юрист Российской Федерации Место работы: Прокуратура г. Махачкалы
Аннотация: в статье анализируется система оценки результатов реализации полномочий прокурора в концепции авторской концепции их Доктринальной модели. Доктринально обосновывается, что комплексная оценка этих результатов состоит из результатов статистической оценки, внутрисистемной экспертной оценки и социологической оценки. Обосновываются критерии внутрисистемной экспертной оценки результатов реализации полномочий прокурора, даются конкретные предложения о показателях измерения этих результатов.
Ключевые слова: деятельность, полномочие, прокурор, акт реагирования, удовлетворение, устранение, нарушение, закон, комплексная, экспертная, внутрисистемная, социологическая, оценка.
EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS OF THE IMPLEMENTATION OF THE POWERS OF THE PROSECUTOR IN THE CONCEPT OF THEIR DOCTRINAL MODEL
Magomedov Magomed A., PhD in law, the Prosecutor of the city of Makhachkala Republic of Dagestan, senior counselor of justice, honored lawyer of the Russian Federation Work place: The Prosecutor's office of Makhachkala
Annotation: the article analyzes the system of evaluation of the results of the implementation of the powers of the Prosecutor in the concept of the author's concept of their Doctrinal model. It is doctrinally proved that the complex evaluation of these results consists of the results of statistical evaluation, intra-system expert evaluation and sociological evaluation. Criteria of intra-system expert evaluation of results of realization of powers of the Prosecutor are proved, concrete offers on indicators of measurement of these results are given.
Keywords: activity, power of attorney, the Prosecutor, the act of response, satisfaction, removal, violation of the law, comprehensive, expert, insider, sociological, assessment.
Важными составляющими доктринальной модели полномочий прокурора (далее - Доктринальная модель) являются положения, относящиеся к системе оценки результатов реализации (использования) полномочий прокурора, так как такая оценка служит средством совершенствования и повышения эффективности как реализации полномочий прокурора так и прокурорской деятельности в целом.
Согласно Доктринальной модели наиболее обоснованным с научной точки зрения параметром для этой оценки является эффективность реализации полномочий прокурора, понимаемая как степень приближения полученных с использованием полномочий прокурора результатов к целям прокурорской деятельности1. Степень данного приближения зависит не
1 См.: Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. // Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов прокуратуры //
только от полноты и адекватности использования прокурором всего арсенала своих полномочий, но и от удовлетворения адресатами актов прокурорского реагирования, вынесенных прокурором с использованием соответствующих полномочий2. Эти параметры безусловно должны учитываться в критериях данной оценки.
Согласно Доктринальной модели для оценки результатов реализации полномочий прокурора целесообразно исполь-
Вестник Академии Генеральной прокуратуры Рос. Федерации № 5 (31). 2012. С. 3-14. Капинус О.С., Амирбеков К.И., Андреев Б.В., Казарина А.Х., Корсантия А.А. Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка// НИИ Академии Ген. прок. Рос. Федерации. М.: 2013-266с.
2 См.об этом подробно: Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход //Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ.2014. № 2(40), № 3 (41).
Магомедов М. А.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В КОНЦЕПЦИИ ИХ ДОКТРИНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
зовать три метода в совокупности: статистический метод, метод экспертной оценки (оценка, даваемая прокурорскими работниками на основании собственных знаний) и социологический метод (оценка населением и СМИ). Из результатов, полученных с применением этих трех методов, складывается показатель комплексной оценки реализации полномочий прокурора.
В статистическом отчете прокурора о работе по надзору за исполнением законов отражаются количественные показатели реализации надзорных полномочий прокурора. Например, в этом отчете есть количество выявленных прокурором нарушений законов с использованием надзорных полномочий; количество использования прокурором полномочия на принесение протеста об отмене незаконных правовых актов и количество протестов, удовлетворенное адресатами; количество использования прокурором полномочия на направление представления об устранении нарушений законов; количество привлеченных к административной ответственности лиц по результатам использования полномочия прокурора на вынесение постановления о возбуждении дела об административном преследовании; количество использования прокурором полномочия на обращение с заявлением (в том числе исковым) в суд по результатам надзорной проверки или проверки, проведенной по обращениям граждан.
В статистических показателях о надзорной работе прокурора не отражаются, да и невозможно отразить, характер тех причин, по которым процесс реализации того или иного надзорного полномочия прокурора не достигла своей цели, т.е. по какой причине требование прокурора, выраженное им письменно с использованием своего надзорного полномочия, было отклонено адресатом, а прокурор с решением адресата об отклонении согласился. Между тем, эти причины имеют существенное значение для обеспечения объективности при оценке работы конкретного прокурора.
С статистическом отчете прокурора о результатах его участия в уголовном судопроизводстве отражается, например, количество лиц, в отношении которых вынесен оправдательный приговор не зависимо от того, зависело ли это от правильного или не правильного применения тех или иных полномочий прокурором или от качества реализации его полномочия по поддержанию государственного обвинения. По показателям данного отчета легко можно определить количество использования прокурором своего полномочия по принесению отклоненных апелляционных представлений без учета качества их составления и обоснованности их принесения; можно определить количество дел, по которым прокурор использовал свое полномочие на отказ от обвинения в отношении конкретного лица, без учета тех причин, по которым в отношении этого лица прокурор не обоснованно утвердил обвинительное заключение (акт, постановление).
Наиболее распространенным методом оценки реализации полномочий прокурора в современный период является статистический. Количественный учет работы прокуроров, из которого можно вывести показатель статистической оценки эффективности реализации полномочий прокурора, ведется из года в год во всех звеньях органов прокуратуры Российской Федерации, а в последние годы количество учитываемых в статистических отчетах показателей значительно выросло. Прокуратура г. Махачкалы Республики,
например, по итогам работы за полугодие и год составляет в общей сложности 25 форм статистических отчетов, в которых отражаются очень большое количество показателей, характеризующих количественную сторону использования полномочий прокурора3, которые (показатели) позволяют выявить количественный показатель эффективности реализации полномочий прокурора.
Суть количественной (статистической) оценки заключается в вычислении доли удовлетворенных юридических актов-решений и актов-действий прокурора, вынесенных (совершенных) им с использованием своих полномочий, в общем их количестве без учета характера причин их не удовлетворения. Эти показатели могут быть вычислены не только прокурорским работником, прокурором-руководителем, но и специалистом подразделения статистики, т.е. субъектом оценочной деятельности по статистическому методу может быть не только прокурорский работник, но и специалист подразделения статистики. Для статистической оценки эффективности реализации полномочий прокурора имеет существенное значение модуль учета работы прокуроров, введенная в прокуратурах некоторых субъектов Российской Федерации в качестве опытного варианта, имеющий специальное программное обеспечение и предусматривающий учет работы прокуроров в режиме реального времени по 17 формам и по 497 показателям 4.
Однако реальность прокурорской деятельности такова, что статистические показатели не характеризуют всесторонне эффективность реализации полномочий прокурора. Поэтому оценку, полученную из статистических отчетов, согласно положений предлагаемой нами Доктринальной модели, необходимо дополнить оценкой, даваемой прокурорским работником (или группой прокурорских работников), осведомленным (осведомленными) о той стороне реализации полномочий прокурора, которая не отражается в статистике, но существенно характеризует качество составления актов прокурорского реагирования, через которые происходит реализация полномочий прокурора, характеризует рациональность, полноту, своевременность, адекватность использования прокурором своих полномочий. Это позволяет сделать, согласно Доктринальной модели, внутрисистемная экспертная оценка.
Субъектом внутрисистемной экспертной оценки (экспертом), согласно Доктринальной модели, является прокурорский работник в единственном числе или группа прокурорских работников. Суть ее заключается в том, что субъект оценки, не осуществляет непосредственно реализацию полномочий прокурора, не берет за основу количественные показатели их реализации или показатели социологического опроса населения, а руководствуется своим собственным опытом, полученным в результате осуществления руководства оцениваемой работой прокурора, или в результате участия в контроле за реализацией полномочий прокурора, или в результате собственного анализа информации о качестве их реализации, руководствуясь исключительно собственным внутренним убеждением. Однако из этого не
3 Канцелярия прокуратуры г. Махачкалы Республики Дагестан. 2018 г.
4 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
18.07.2013 № 295 «Об утверждении и введении в действие Временной
инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации» с последующими изменениями. //Архив прокуратуры г. Махачкалы. 2013 г.
следует, что эксперт при оценке руководствуется только ему известными критериями. Должны быть единые легальные критерии экспертной оценки и соответствующие этим критериям показатели измерения результатов реализации полномочий прокурора. Эти критерии и показатели должны учитывать такие результаты реализации полномочий прокурора, которые не учитываются в статистических отчетах прокуроров, и не возможно учесть при социологических опросах населения или выявить путем мониторинга сведений, имеющихся в средства массовой информации (далее -СМИ). Такими критериями являются правомерность применения (не применения) прокурорских полномочий, законность принятых мер прокурорского реагирования, их своевременность, полнота и адекватность принятых мер реагирования5. В самом деле, правомерность (или не правомерность) применения прокурорских полномочий не учитывается в статистических отчетах прокуроров, не возможно это выяснить и путем опроса населения. Этими сведениями полноценно может располагать только эксперт. Для оценки результатов реализации полномочий прокурора по данному критерию подходят такие факты как применение надзорных проверочных полномочий прокурора при отсутствии повода и основания, не применения их при наличии повода и основания, подмена применением полномочий прокурора функций иных государственных органов или не соблюдение прокурором при применении своих полномочий приоритетов прокурорского надзора.
Для экспертной оценки реализации полномочий прокурора по критерию законности их применения подходят такие ставшие известными эксперту факты как соответствие или не соответствие квалификации прокурором выявленного нарушения закона фактическим обстоятельствам, отмена принятого решения прокурора или отзыв вынесенного его акта реагирования вышестоящим прокурором, окончательный (всеми инстнациями) отказ в удовлетворении актов реагирования прокурора (протестов, исков, представлений) и т.п. Если прокурор применил полномочие по истечении сроков давности привлечения нарушителей к ответственности или после отпадения реальной возможности устранения нарушений закона, то безусловно результат реализации полномочий прокурора не может быть признан удовлетворительным. Не может признан удовлетворительным и такой результат реализации полномочий прокурора, при котором не обеспечено соблюдение принципа адекватности применения полномочия прокурора с учетом характера выявленного нарушения закона или же прокурором не использован весь арсенал своих полномочий, в силу чего нарушение закона или его причины остались не устраненными в полном объеме. Реализацию полномочий прокурора нельзя признать удовлетворительном также при не применении полномочий прокурора для установления всех нарушителей закона, для устранения всех нарушений закона, для полного возмещения причиненного нарушением закона материального ущерба, для обеспечения привлечения к соответствующей юридической ответственности всех нарушителей закона и т.п.6
5 См. Капинус О.С., Амирбеков К.И., Андреев Б.В., Казарина А.Х., Кор-сантия А.А. Указ. работа. С. 74-75.
6 Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход //Вестник академии Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2014. №3 (41), С. 39.
По существу эти критерии и показатели, применяемые при осуществлении экспертной оценки, соответствуют требованиям пункта 3 Перечня основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по реализации полномочий прокурора организации по «общему надзору»7.
Для экспертной оценки реализации полномочий прокурора в сфере досудебного производства уголовного процесса, согласно Доктринальной модели, в качестве показателей, кроме вышеперечисленных, можно использовать такие факты, например, как не использование полномочий прокурора для своевременной проверки процессуальных решений органов дознания и органов предварительного следствия или отмена вышестоящим прокурором процессуальных решений прокурора, не использование полномочий с соблюдением периодичности проведения проверок исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, для своевременного выявления не зарегистрированных и не учтенных сообщений о преступлениях, а также для своевременного вынесения по ним постановлений в порядке ст. 37 ч.2 п.2 УПК РФ. А в стадии судебного производства - реабилитация обвиняемого вступившим в законную силу судебным решением лица, в отношении которого прокурор утвердил обвинительное заключение, по причинам, зависящим от качества применения процессуальных полномочий прокурора8.
Оценка эффективности реализации полномочий прокурора по статистическим показателям и по показателям экспертной оценки, согласно Доктринальной модели, в своей совокупности не полно характеризуют эффективность деятельности прокурора (или прокуратуры в целом), так как эти оценки являются внутрисистемными. Для обеспечения полноты и объективности оценки показатели этих двух внутрисистемных оценок, согласно Доктринальной модели, целесообразно дополнить показателем внесистемной оценки и пользоваться показателем комплексной оценки.
Внесистемную оценку эффективности работы органов прокуратуры в современный период дают население и СМИ (метод социологической оценки). Деятельность органов прокуратуры может быть оценена внесистемно и политическим руководством страны - Парламентом или Президентом Российской Федерации. Согласно Доктринальной модели показатель политической оценки деятельности органов прокуратуры Российской Федерации не входит в структуру комплексной оценки, а показатели оценки ее деятельности населением и СМИ, наоборот, входят в качестве показателя, корректирующего внутрисистемную оценку. В методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации о порядке проведения проверок дея-
7 Приложение к Положению «О применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур», утвержденному приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 февраля 2013 г. № 58. //Архив прокуратуры г.Махачкалы.2013.
8 См.Теоретико-правовые и организационные основы участия прокурора в уголовном судопроизводстве. Монография. Под общ. ред. д. ю. н, профессора Халиулина А.Г. Москва.2016. С.104-119. См. также Теоретические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. Монография. Под общей ред. д. ю. н., профессора Кобзарева Ф.М. М., 2016. С. 193-217.
Магомедов М. А.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В КОНЦЕПЦИИ ИХ ДОКТРИНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
тельности прокуратур субъектов Российской Федерации, используемых в настоящее время, предлагается анализировать информацию, содержащуюся в СМИ данного субъекта Российской Федерации о деятельности органов прокуратуры, проводить встречи с судейским сообществом, сотрудниками правоохранительных органов, руководством, депутатами и должностными лицами субъекта Российской Федерации и с населением путем проведения личного приема и с использованием этих мер рекомендуется получать информацию о деятельности прокуратуры, анализировать ее и учитывать при оценке деятельности проверяемой прокуратуры в целом. Из этого следует, что показатель комплексной оценки следует определять путем дополнения показателей внутрисистемной оценки показателем внесистемной, полученной с использованием социологического метода.
Необходимость дополнения показателя внутрисистемной оценки эффективности реализации полномочий прокурора показателем внесистемной оценки, полученным путем социологических исследований, обусловлена тем, что прокурор при реализации своих полномочий не должен быть в стороне от происходящих в обществе процессов. Потребность внешней оценки эффективности использования прокурором своих полномочий со стороны общества детерминирована особым характером статуса прокуратуры и самого прокурора в обеспечении законности и справедливости в общественной практике. Только учет общественного мнения при оценке деятельности прокурора и выбор приоритетов с учетом данного мнения позволяют прокурору с использованием своих полномочий обеспечить принятие правовых решений во всех конфликтных ситуациях и предупреждать появление в массовом сознании людей правового нигилизма и негативного отношения к закону и практике их применения.
Внесистемная социологическая оценка эффективности реализации полномочий прокурора, согласно Доктриналь-ной модели, должна быть формально определенной и понятной как населению так и самим прокурорам. Для этого должны быть легитимно определены те параметры, которые берутся за основу в качестве показателей, существенно характеризующих работу прокурора населением. В качестве таких параметров, согласно Доктринальной модели, следует рассматривать уровень доверия граждан к руководителю прокуратуры и прокуратуре в целом, уровень удовлетворенности граждан деятельностью прокурора-руководителя и прокуратуры в целом, положительные или отрицательные публикации, сообщения и информации в СМИ о деятельности прокуратуры и конкретного прокурора.
При определении показателя комплексной оценки эффективности реализации полномочий прокурора следует иметь в виду, что в ее структуре не все три показателя имеют равное весовое значение. К примеру, показатель оценки населением или СМИ, хотя и может дополнять показатели внутрисистемной оценки, но в силу того, что содержит в себе большую долю субъективного отношения граждан и СМИ к деятельности прокурора из-за преобладания в их оценке не профессионального, а эмоционального, подхода, имеет меньший вес (удельный вес) по отношению показателю статистической и экспертной оценки. К примеру, по Методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Феде-
рации от 3 ноября 2012 № 1142 в комплексной оценке эффективности, равной единице, значение показателя оценки населением составляет 0.2, статистических и экспертных оценок - 0,8, что вполне приемлемо и для определения показателя комплексной оценки эффективности реализации полномочий прокурора.
Таким образом, зная показатели оценки результатов реализации полномочий прокурора, полученных с использованием статистического и социологического метода и метода экспертной оценки, согласно положений Доктринальной модели, определяется показатель комплексной оценки эффективности реализации полномочий прокурора по конкретной прокуратуре по формуле Ко = (Ос В1+Он В2+Оэ В3):39, которая подвергается сравнению с показателем комплексной оценки другой аналогичной прокуратуры. Такое сравнение позволяет выявить по каким направлениям (надзорной или иной деятельности) прокуроры наиболее эффективно использовали те или иные полномочия, а по каким допустили просчеты в их использовании; выявить характер этих просчетов и принять необходимые меры к их устранению; выявить и распространить положительный опыт реализации тех или иных полномочий прокурора.
Такова система оценки эффективности реализации полномочий прокурора в концепции рассматриваемой Доктри-нальной модели.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 95,11%.
Список литературы:
1. Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход//Вестник академии Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2014. №2 (40), №3 (41).
2. Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов прокуратуры //Вестник Академии Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 5 (31).
3. Капинус О.С., Амирбеков К.И., Андреев Б.В., Казарина А.Х., Корсан-тия А.А. Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка // НИИ Академии Ген. прок. Рос. Федерации. М.: 2013. -266с.
4. Теоретические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. Монография; под общей ред. доктора юридических наук Кобзарева Ф.М. М., 2016. - 300с.
5. Теоретико-правовые и организационные основы участия прокурора в уголовном судопроизводстве. Монография.; под общей ред. доктора юридических наук, проф. Халиулина А.Г. М., 2016. - 505с.
9 Ко - значение показателя комплексной оценки эффективности, Ос -значение показателя оценки качества и производительности, полученное методом статистического анализа, Он - значение показателя оценки качества работы, полученное социологическим методом в результате опроса населения и мониторинга СМИ, Оэ- значение показателя качества работы, полученное путем внутрисистемной экспертной оценки, В1, В2, В3 - значение веса первого (Ос), второго (Он) и третьего (Оэ) показателей в структуре комплексной оценки. См. об этом подробно Теоретические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. Монография; под общей ред. доктора юридических наук Кобзарева Ф.М. М., 2016. - 300 с.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Магомедова М.А. «Оценка эффективности реализации полномочий прокурора в концепции их доктринальной модели» Статья Магомедова М.А. является продолжением исследуемой им темы о доктринальной модели правового статуса, функций прокуратуры и полномочий прокурора в Российской Федерации.
Любая доктринальная модель, в том числе и полномочий прокурора, имеет жизненное значение лишь апробировав себя на практике. В противном случае она способна превратиться в оторванную от реальности фантастику.
В этой связи представляется методологически обоснованным подход Магомедова М.А., когда он не ограничиваясь разработкой доктринальной модели полномочий прокурора и определением ее понятия, сути, структуры и элементов ее составляющих, делает попытку проверить ее жизнеспособность в проекции практической деятельности прокуроров, которая (деятельность) по сути складывается из способов реализации полномочий прокурора, адекватности их выбора при использовании в тех или иных конкретных жизненных ситуациях и полученных при этом результатов. Для данной проверки наиболее правильным параметром является оценка эффективности реализации полномочий прокурора путем сравнения полученных от их реализации результатов с теми целями, для достижения которых законом они были предоставлены прокурорам, что и обосновывается Магомедовым М.А. в предложенной доктринальной модели полномочий прокурора
Статья содержит анализ имеющихся в науке о прокурорской деятельности подходов к определению критериев и показателей оценки эффективности прокурорской деятельности. На этой основе и путем использования личного опыта Магомедовым М.А. раскрыто практическое значение доктринальной модели полномочий прокурора, дана конкретная модель критериев оценки результатов реализации полномочий прокурора и показателей их измерения в числовых значениях с учетом правовой природы тех или иных полномочий прокурора.
Выводы и предложения автора отличаются научной новизной, статья написана на достаточно высоком теоретическом уровне, содержит теоретические положения, вносящие определенный вклад в науку о прокурорской деятел ьности.
Вывод: Рецензируемая статья Магомедова М.А. может быть опубликована в журнале, включенном в Перечень журналов, в которых ВАКом Минобрнауки России рекомендовано публиковать основные результаты диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Доктор юридических наук
К.И. Амирбеков
