CC BY
56
Магомедов М. А.
ДОКТРИНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ И СИСТЕМА ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
17.1. ДОКТРИНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ И СИСТЕМА ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магомедов Магомед Абдулкадирович, кандидат юридических наук, прокурор города Махачкалы Республики Дагестан, старший советник юстиции, заслуженный юрист Российской Федерации
Место работы: Прокуратура г. Махачкалы
Аннотация: в статье на основе анализа теории функций и полномочий прокурора дается определение понятия, сущности и содержания Доктринальной модели и системы полномочий прокурора в Российской Федерации. Принципы наделения прокуроров полномочиями, установления порядка, процедуры и оценки результатов их применения и использования рассматриваются в качестве важнейших структурных элементов Доктринальной модели полномочий прокурора в Российской Федерации.
Ключевые слова: прокурор, доктрина, модель, теория, практика, концепция, представление, принципы, наделение, полномочие, правовое, закон, регулирование, правонарушение, государственный, деятельность, функция, цель, система, структура, оценка, эффективность, результат.
DOCTRINAL MODEL AND SYSTEM OF POWERS OF THE PROSECUTOR IN RUSSIAN FEDERATION
Magomedov Magomed A., PhD in law, the Prosecutor of the city of Makhachkala Republic of Dagestan, senior counselor of justice, honored lawyer of the Russian Federation
Place of employment: The Prosecutor's office of Makhachkala
Abstract: announcement on the basis of the analysis of the theory of functions and powers of the Prosecutor, the article defines the concept, essence and content of the Doctrinal model and the system of powers of the Prosecutor in the Russian Federation. The principles of empowering prosecutors, establishing order, procedure and evaluating the results of their application and use are considered as the most important structural elements of the Doctrinal model of the Prosecutor's powers in the Russian Federation.
Keywords: prosecutor's office, doctrine, model, theory, practice, concept, presentation, principles, assignment, authority, legal, law, regulation, offence, state, activity, function, purpose, system, structure, evaluation, efficiency, result.
Полномочиями прокурора обеспечивается осуществление прокурорской деятельности, содержанием которой является воздействие прокурора на объект прокурорской деятельности. Это воздействие всегда осуществляется в рамках соответствующих правоотношений, одним из субъектов которых всегда является прокурор. В процессе воздействия происходит обнаружение в объекте свойств, полезных или вредных для целей прокурорской деятельности, их оценка, принятие мер к сохранению полезных, устранению или преобразованию вредных с использованием полномочий прокурора, что по сути составляет содержание функций прокуратуры Российской Федерации, через которых, в свою очередь, происходит проявление свойств правового статуса самой прокуратуры. Поэтому док-тринальную модель полномочий прокурора (далее -Доктринальная модель) находится в неразрывной связи с доктринальными моделями правового статуса и функций прокуратуры Российской Федерации.
С учетом этого положения указанная Доктринальная модель представляет собой научно обоснованная,
обладающая высоким авторитетом, общепризнанностью в профессиональной среде, декларативная, формально определенная, практичная в использовании в правотворческой и в правоприменительной деятельности система концепций, теорий и представлений о принципах наделения прокуроров в Российской Федерации полномочиями, о предназначении и правовой природе этих полномочий, основаниях, порядке и оценке результатов их применения1. Исходным моментом в определении сути данной Доктринальной модели служит понятие «полномочие прокурора», которое представляет собой установленное законом право или обязанность прокурора на совершение юридических актов-действий или принятие юридических актов-решений для реализации функций прокуратуры Российской Федерации2.
1 См. об этом подробно Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции // Социально-политические науки. 2017. №7. С. 245-247.
2 Амирбеков К.И., Магомедов М.А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. № 2.
Социально-политические науки
2'2018
Полномочие прокурора как правовое явление определяет и формирует необходимый для реализации функций прокуратуры статус (правовое положение) прокурора в правоотношениях, в рамках которых осуществляется реализация функций прокуратуры Российской Федерации и достигаются цели прокурорской деятельности. Дает прокурору правовую возможность реагировать на правонарушения, без которого не мыслимо достижение указанных целей. Совокупность установленных в законодательных и иных соответствующих правовых актах всех полномочий прокурора, основания и порядок их применения прокурорами, а также порядок оценки результатов их использования в практической деятельности прокуроров образуют систему полномочий прокурора, представляющий собой целый правовой институт.
Доктринальная модель содержит научно обоснованные принципы обеспечения соответствия системы полномочий прокурора функциональным потребностям прокуратуры Российской Федерации и определения критериев достаточности их юридической силы для достижения целей прокурорской деятельности, а также оценки результатов реализации полномочий прокурора.
Согласно предлагаемой Доктринальной модели существуют определяющие принципы наделения прокуроров полномочиями объективные закономерности, обусловленные характером правового статуса и функциями прокуратуры Российской Федерации, а также целями прокурорской деятельности. При этом принципы наделения прокуроров полномочиями представляют собой руководящие начала (требования, нормы, правила, положения), которыми должен руководствоваться законодатель при принятии, изменении или отмене законодательных норм о полномочиях прокурора. Эти принципы составляют важный элемент Док-тринальной модели. Они могут быть закреплены и в самом законе. Однако в законодательном порядке они еще не закреплены.
Предназначение этих принципов заключается в том, что они призваны:
1. Исключить: неоправданно широкий диапазон возможности усмотрения прокурора на их применение; дублирование прокурором полномочий должностных лиц иных государственных органов и подмену функций последних; избыточность прав и обязанностей прокурора; правовые препятствия для использования полномочий прокурора в соответствии с их предназначением;
2. Обеспечить: правовую определенность оснований и порядка (процедуры) их применения прокурором; достаточность их юридической силы для реализации функций прокуратуры и достижения целей прокурорской деятельности; учет при наделении прокуроров полномочиями задач, стоящих перед органами прокуратуры в тех или иных сферах правоотношений, и характера функций, подлежащих реализации с применением того или иного полномочия прокурора.
Одним из критериев соответствия системы полномочий прокурора данным принципам применительно к надзорным его полномочиям, согласно Доктринальной модели, служит, например, правовая определенность порядка (процедуры) применения полномочий прокурора, отсутствие которой в законодательстве до 7 марта 2017 года способствовало неоправданно широкому диапазону возможностей усмотрения прокурора при их применении. Такая ситуация была сравнима даже с наличием в законе о полномочиях прокурора
коррупциогенного фактора3.
Другим критерием соответствия системы полномочий прокурора принципам их Доктринальной модели является наличие в законодательстве правовых препятствий для дублирования прокурором полномочий должностных лиц иных государственных органов или их подмену. Наделение прокурора надзорными полномочиями должно соответствовать этому принципу, имея в виду, что произвольное их установление влечет при их использовании либо к дублированию прокурором полномочий других должностных лиц, либо к подмене им функций других государственных органов, либо не приводит к полезному для законности результату. Такие явления негативно сказываются на правообеспечи-тельной деятельности государства в целом, включая и прокурорскую, принижают ее эффективность.
Причиной тому является отсутствие в законодательстве четкого определения данного понятия. Хотя в соответствии законом органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы4, в реальной действительности проблема подмены прокурорскими полномочиями функций иных государственных органов продолжает существовать5. Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации О. А. Казаковцев в этой связи даже предложил запретить прокурорам проводить проверки исполнения законов, если это отнесено к компетенции уполномоченных государственных или муниципальных органов»6, обосновывая это широкой распространенностью практики систематического и повсеместного исполнения органами прокуратуры функций, возложенных государством на специальные уполномоченные контрольно-надзорные органы (федеральные службы, иные административные органы)» .
Конституционный Суд Российской Федерации в абзаце 5 пункта 3 своего Постановления №2-П от 17.02.2015 указал, что для проведения прокурорской проверки исполнения законов необходимо установить «невозможность правовой квалификации нарушения путем взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью данного субъекта правоотношений»8. Данную правовую по-
3 См. Амирбеков К.И. Несовершенство закона об организации прокурорской деятельности как коррупциогенный фактор //Пробелы в Российском законодательстве. 2014. №2. С. 273-276.
4 Аналогичное положение содержится и в части 2 статьи 26 Закона о прокуратуре относительно надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Поэтому выводы и предложения, относящиеся к части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, вполне приемлемы к понятию «подмены», предусмотренному и в части 2 статьи 26 того же закона.
5 См., например, Информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.04.2013 №11 -18-13/Ил635-13 «О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры». Архив прокуратуры города Махачкалы. 2013.
6 См. проект Федерального закона №738696-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 06.03.2015) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения -14.02.2018).
7 См. там же. Пояснительная записка к указанному проекту.
8 Постановление Конституционного Суда Российской Федера-
ции по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации в связи с жалобами правозащитных организаций «Агора», «Мемориал» и других, вызванных осуществленными в 2013 году прокурорскими проверками исполнения законодательства о некоммерческих организа-
Магомедов М. А.
ДОКТРИНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ И СИСТЕМА ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
зицию Конституционного Суда Российской Федерации можно рассматривать в качестве важной составляющей Доктринальной модели, определяющей в системе полномочий прокурора критерии разграничения обоснованного вмешательства прокурора в те или иные правоотношения с применением своих полномочий от подмены иных государственных органов.
Кроме того, согласно Доктринальной модели, как подмену нельзя рассматривать случаи вмешательства прокурора в ту или иную сферу правоотношений при отсутствии специального государственного органа контроля в данной сфере и при возникновении случаев массового нарушения прав человека и гражданина. В последнем случаи полномочия прокурора должны использоваться и для проверки исполнения законов и самим специализированным государственным органом контроля.
В решении о проведении проверки исполнения законов прокурор обязан обосновать причины своего вмешательства в правоотношения. Это необходимо, не только для исключения подмены функций других государственных органов, но из-за отсутствия у прокуратуры реальных возможностей проверять все, т.е. «объять не объятное». Установленный законом запрет подмены основывается на субсидиарном и компенсаторном характере государственной функции, реализуемой прокурорским надзором за исполнением законов в системе государственного механизма противодействия нарушениям закона9.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (№27-ФЗ от 07.03.17), вступивший в силу 21 марта 2017 г. внес корректировку в систему полномочий прокурора в части оснований проведения прокурорской проверки исполнения законов. Теперь в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре такую проверку прокурор вправе провести только в том в случае, если поступившие в прокуратуру сведения о нарушении закона нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки.
Из этих положений закона не ясно, каким образом прокурор может принять меры реагирования по подтвердившемуся без проведения проверки факту нарушения закона, например, не получив объяснений у нарушителя, если получение объяснения относится к проверочному действию прокурора. Данная норма закона не соответствует Доктринальной модели из-за своей правовой не определенности.
Таким образом, дефекты в существующей системе полномочий прокурора в Российской Федерации согласно Доктринальной модели связаны с отсутствием в законе критериев:
- разграничения подмены прокурором иных государственных органов от правомерного его вмешательства;
- определения наличия или отсутствия возможности подтверждения или опровержения поступивших в прокуратуру сведений о нарушении закона без проведения проверки;
- разграничения проверки исполнения законов от проверки, проводимой при рассмотрении в органах прокуратуры обращений граждан.
Некоторую особенность система полномочий прокурора имеют надзорные его полномочия в досудебной стадии уголовного процесса. Здесь они прокурором
циях, выполняющих функции иностранного агента, // Рос. газ. 2015, 2 марта, стр.12.
9 См. об этом подробно Амирбеков К.И. К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов // Законность. 2015. № 6. С.32-34.
применяются параллельно с внутриведомственными организационно-контрольными полномочиями руководителей органов расследования (следственного органа и органа дознания). Поэтому в данной сфере важное значение для обеспечения соответствия системы полномочий прокурора положениям Доктринальной модели, кроме всего прочего, имеет процессуальная сбалансированность полномочий прокурора с полномочиями руководителя органа расследования. Не менее важное значение имеет сохранение надзорного положения прокурора, через полномочия которого осуществляется вневедомственное несудебное воздействие, без которого невозможно обеспечение верховенства права при расследовании преступлений. Для этого является актуальным правильное определение критериев разграничения предмета прокурорского надзора от предмета организационного руководства расследованием преступлений, тактики и методики их расследования, а также внутриведомственного процессуального контроля.
Согласно Доктринальной модели, полномочия прокурора по осуществлению надзора в досудебном производстве по уголовному делу, их юридическая сила, основания и порядок применения должны обеспечивать доминирующее положение прокурора по отношению к следователю и руководителю следственного органа, невмешательство прокурора в тактику, методику и организационное руководство расследованием преступлений.
Однако в реально существующей системе полномочий прокурора, применяемых в данной сфере правоотношений, эти положения Доктринальной модели не соблюдены. Как отмечают практические прокурорские работники, действующее процессуальное законодательство действительно «нарушает баланс процессуальных полномочий стороны обвинения и создает реальные предпосылки для использования исключительных прав следователями не в интересах службы и дела. Очевидно, что следователь не должен доминировать над прокурором, однако, к сожалению, это нередко наблюдается в нынешнем уголовном процессе»10 «Прокурор оказался (в нынешнем уголовном процессе) под контролем руководителя следственного органа, а устранение нарушений закона неизбежно затягивается»1 .
Не служит правовым препятствием для этого и положение процессуального законодательства ( ч.6 ст.37 УПК РФ), предоставляющего Генеральному прокурору Российской Федерации полномочие на принятие окончательного решения в случае отказа от исполнения требований прокурора всеми инстанциями следственного органа, так как законом не предусмотрен механизм принятия такого «окончательного решения», например, у Генерального прокурора Российской Федерации нет права на предъявление обвинения конкретному лицу в случае отказа от исполнения его «окончательного решения» об этом всеми инстанциями следственного органа.
Как видно из анализа правотворческой практики парламента Российской Федерации, при наделении прокурора теми или иными полномочиями он (парламент) не руководствуется положениями Доктринальной модели. Между тем, только соблюдение доктринальных
10 Интервью Генерального прокурора Российской газете на деловом завтраке // Рос. газ. 2012, 14 декабря.
11И.Л. Друкалев, Проблемы надзора прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Право. 2011. №2.
Социально-политические науки
22018
принципов позволяют с одной стороны обеспечить достаточность полномочий прокурора и достаточный уровень их юридической силы во имя и в целях обеспечения верховенства права, а с другой - не допустить при их использовании прокурорами подмену функций иных государственных органов. Для этого требуется более конкретно и более определенно формулировать не только сами полномочия, но и основания и порядок их использования прокурором. Если законодатель этого не сделал, то эти основания и порядок должны быть конкретизированы хотя бы в ведомственных организационных документах органов прокуратуры Российской Федерации и в руководящих разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации.
Важным составляющим рассматриваемой Доктри-нальной модели являются положения, относящиеся к системе оценки результатов использования полномочий прокурора. Согласно Доктринальной модели наиболее обоснованным с научной точки зрения параметром для этой оценки является эффективность использования полномочий прокурора, понимаемая как степень приближения указанных результатов к целям прокурорской деятельности с учетом затрат и принятых мер. В критериях оценки должны учитываться обоснованность, правомерность и своевременность применения прокурорских полномочий, полнота и адекватность принятых прокурором мер реагирования, а также степень их удовлетворяемости тем субъектом, кому эти акты прокурорского реагирования адресованы. За состояние законности прокурор должен нести ответственность только в пределах своих полномочий и в той мере, в какой их юридическая сила позволяет ему обеспечить фактическое устранение нарушений закона12
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 90,91%.
Список литературы:
1. Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. №2 и №3.
2. Амирбеков К.И. Несовершенство закона об организации прокурорской деятельности как коррупциогенный фактор // Пробелы в Российском законодательстве. 2014. № 2.
3. Амирбеков К.И., Магомедов М.А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. № 2.
4. Амирбеков К.И. К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов // Законность. 2015. № 6.
5. Друкалев И.Л. Проблемы надзора прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Право. 2011. № 2.
6. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.04.2013 №11-18-13/Ил635-13 «О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры». Архив прокуратуры города Махачкалы. 2013.
7. Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции //Социально-политические науки. 2017. № 7. С. 245-247.
8. Отчеты Генеральной прокуратуры Российской Федерации формы №507 «Сведения о реабилитации лиц в порядке, установленном главой 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» за 2010-й, 2011-1 года и за 9 месяцев 2012 г., раздел 4.
9. Отчеты Генеральной прокуратуры Российской Федерации формы №514 «Сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» за 2011-й год и январь - сентябрь 2012 года, раздел 1.
10. Проект Федерального закона №738696-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на
06.03.2015) с пояснительной запиской // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения - 14.02.2018).
11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации в связи с жалобами правозащитных организаций «Агора», «Мемориал» и других, вызванных осуществленными в 2013 году прокурорскими проверками исполнения законодательства о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента //Российская газета № 42 (6613) от 02.03.2015.
12. Интервью Генерального прокурора Российской газете на деловом завтраке // Рос. газ. 2012 г., 14 декабря.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Магомедова М.А. «Доктринальная модель и система
полномочий прокурора в Российской Федерации» Состояние правового регулирования полномочий прокурора в Российской Федерации в современный период характеризуется пробелами и противоречиями, что сдерживает повышение эффективности прокурорской деятельности - важного элемента правообеспечительного механизма государства.
Во многом это объясняется не принятием законодателем научно обоснованного подхода к пониманию предназначения института полномочий прокурора в Российской Федерации.
Статья представляет собой как раз попытку обоснования Доктри-нальной модели полномочий прокурора в Российской Федерации (далее - Доктринальная модель), положения которой ориентируют законодателя на более качественное конструирование правовых норм, устанавливающих полномочия прокурора с учетом характера их предназначения, основания и порядок их применения, критерии оценки эффективности их использования в практической деятельности прокуроров.
В статье лаконично и четко сформулированы определения ключевых понятий Доктринальной модели: «полномочие прокурора», «доктринальная модель полномочий прокурора», «система полномочий прокурора» и т.п.
Это позволило автору правильно определить перечень элементов, составляющих структуру Доктринальной модели. В качестве составляющего Доктринальную модель элемента автор достаточно достоверно обосновывает: принципы наделения прокуроров полномочиями, которыми должен руководствоваться законодатель; предназначенность полномочий прокурора именно для выполнения и реализации функций прокуратуры Российской Федерации, в силу чего они образуют цельную систему и оказываются детерминированными функциями прокуратуры, что исключает произвольное их установление; необходимость законодательного обеспечения полномочиям прокурора достаточной юридической силы с учетом их конкретного предназначения.
В качестве другого не менее важного составляющего Доктри-нальной модели автор рассматривает принципы оценки эффективности использования системы полномочий прокурора, без которой не может полноценно осуществляться совершенствование прокурорской деятельности. В качестве критериев для такой оценки автор определяет степень приближения результатов использования полномочий прокурора к конечным целям прокурорской деятельности с учетом адекватности выбранного для реагирования полномочия, полноты их использования и удовлетворяемости актов прокурорского реагирования тем субъектов, в адрес которого они внесены с использованием конкретного полномочия прокурора.
Вывод: Статья вносит определенный вклад в теорию прокурорской деятельности, отличается научной новизной. Поэтому может быть рекомендована для публикации в журнале, включенном ВАКом Минобнауки России для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Доктор юридических наук
К.И.Амирбеков
12 См. Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. №2 и №3.
