CC BY
72
9.4. ДОКТРИНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ
СИСТЕМЫ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магомедов Магомед Абдулкадирович, старший советник юстиции, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ. Должность: прокурор. Место работы: Прокуратура города Махачкалы Республики Дагестан. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье на основе доктринальной модели системы прокурорских государственных функций, реализуемых в современный период в Российской Федерации, раскрываются структура и иерархический характер соотношения между собой различных прокурорских функций. Дана классификация прокурорских функций по различным основаниям, что позволяет их систематизировать и выделить отличительные их признаки.
Ключевые слова: прокуратура, суд, судопроизводство, закон, государственный, функция, цель, свойство, надзор, участие, система, структура, доктрина, модель, вид.
DOCTRINAL MODEL OF THE SYSTEM OF PROSECUTION FUNCTIONS OF RUSSIAN FEDERATION
Magomedov Magomed Abdulkadirovich, senior counselor of justice, PhD at law, Deserved lawyer of RF. Position: Prosecutor. Place of employment: Prosecutor's office of Makhachkala city. E-mail: [email protected]
Annotation: In the article, on the basis of the doctrinal model of the system of prosecutor's state functions implemented in the modern period in the Russian Federation, the structure and hierarchical nature of the correlation between various prosecutorial functions are revealed. Classification of prosecutorial functions on various grounds is given, which allows them to systematize and distinguish their distinctive features
Keywords: prosecutor's office, court, legal proceedings, law, state, function, purpose, property, supervision, participation, system, structure, doctrine, model, kind.
Прокурорские функции, под которыми подразумеваются не все выполняемые прокуратурой функции, а только выполняемые исключительно органами прокуратуры Российской Федерации, неразрывно связаны с прокурорской деятельностью
i
и с прокурорскими правоотношениями , но ими не поглощаются. Связь эта заключается в что они не могут существовать, реализовываться, осуществляться, выполняться без воздействия прокурора на конкретный объект и без вступления конкретного прокурора в конкретное правоотношение. Определенный вид функции может выполняться только соответствующим ему определенным видом прокурорской деятельности и в форме соответствующего вида (или формы) правоотношений.
Друг от друга прокурорские функции отличаются по тем же критериям, что и сами виды прокурорской деятельности и виды прокурорских правоотношений: по объекту и предмету воздействия про-
1 В статье автор придерживается позиции не идентичности понятий «прокурорские функции» и «функции, выполняемые прокуратурой», «прокурорская деятельность» и «деятельность прокуратуры или прокурора», «прокурорское правоотношение» и «правоотношение с участием прокурора».
2
курорской деятельности и по статусу прокурора в правоотношении.
По этим основаниям различаются четыре функции прокуратуры Российской Федерации. Это -функция прокурорского надзора, функция прокурорского участия в судопроизводстве, функция прокурорского взаимодействия с институтами власти и общества, функция прокурорской профилактики правонарушений.
Каждая из этих функций имеет свои виды и подвиды. Все они образуют систему с определенной структурой и имеют четкую иерархию.
Важное значение для эффективного законодательного конструирования системы прокурорских функций, их структурирования в четкую иерархию имеет доктринальная модель системы этих функций3. Она (доктринальная модель системы функций прокуратуры Российской Федерации) будучи научно-обоснованной, признанной профессиональным сообществом системой теорий, концепций и представлений, безусловно включает в свою составляющую характеристику сфер правоотношений, в которых осуществляется прокурорская деятельность, так как прокурорские функции детерминированы причинно характером той или иной сферы правоотношений и отличаются в зависимости от этого характера.
Например, сфера судопроизводства характеризуется верховенством и независимостью суда и равенством сторон судопроизводства, включая участвующего в нем прокурора. Поэтому в этой сфере прокурорские функции существенно отличаются от ее функций, осуществляемых вне сферы судопроизводства, где прокурор наделен полномочиями осуществлять надзор. В уголовно-правовой сфере прокурорские функции отличаются от осуществляемых вне ее, в сфере прокурорского взаимодействия с институтами власти и общества - от осуществляемых в сфере прокурорской профилактики.
На схеме классификация сфер правоотношений, в рамках которых реализуются прокурорские функции, может быть изображена следующим образом.
В сфере судопроизводства осуществляется функция участия прокуратуры в конституционном, административном, гражданском, арбитражном, уголовном судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях, но не осуществляется прокурорская надзорная функция. Исключение составляет досудебная стадия уголовного судопроизводства, где осуществляется прокурорский процессуальный надзор.
Надзорная функция прокуратуры Российской Федерации реализуется вне сферы судопроизводства и имеет различные виды, которых еще можно назвать подфункциями, что не исключает возможности называть их также функциями, имея в виду их более конкретный в иерархии функций уровень,
2 Ибо выражаемые через функции полезные для обеспечения верховенства права элементы свойств правового статуса прокуратуры Российской Федерации могут реализоваться именно и только путем воздействия прокуратуры на объект и предмет прокурорской деятельности.
3 См. об этом подробно Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции //Социально-политические науки. 2017. №7. С.245-247.
относительно более обобщенного уровня (обобщенности) самой функции прокурорского надзора в целом.
За . 36
Сфера прокурорского надзора.
2. Сфера судопроизводства.
3. Уголовно-правовая сфера.
За. Уголовно-правовая сфера, где осуществляется прокурорский надзор.
36. Сфера судебной стадии уголовного судопроизводства.
4. Сфера паритетного взаимодействия органов прокуратуры с институтами власти и общества.
5. Сфера профилактики правонарушений.
Различаются виды надзорной функции в зависимости от решаемых прокурорской деятельностью задач и сферы осуществления прокурорского надзора, в числе которых:
по решаемым задачам - функции (или подфункции) надзора: за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов судебными приставами, контролирующими органами, за соблюдением уставов муниципальных образований и их нормативных правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов органами, исполняющими уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, за законностью применения мер принуждения не судебными органами и нахождения лиц в местах принудительного содержания и т.п.;
по сферам правоотношений - функции (подфункции) надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, экстремизму и терроризму, за исполнением законов в сфере экономики или оборонно-промышленного комплекса, транспорта и таможенной сфере, сфере экологии, жилищно-коммунального комплекса, земельных отношений, за соблюдением прав несовершеннолетних и молодежи, предпринимателей и т.п.. Наиболее актуальными для осуществления функции прокурорского надзора здесь являются сфера экономики, экологии, бюджетных и налоговых отношений, противодействия коррупции и экстремизму и терроризму, промышленной и транспортной безопасности, оборонно-промышленного комплекса, земельных отношений, сфера ЖКХ и т.д.
Свою специфику имеют функции, осуществляемые прокуратурой в уголовно-правовой сфере.
В данной сфере прокуратура Российской Федерации осуществляет функции:
-надзора: за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; за законностью исполнения уголовных наказаний и назначаемых судом иных мер принуждения;
- участия при рассмотрении уголовных дел в суде первой инстанции и в апелляционном порядке и осуществления уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения в первой и апелляционной инстанции;
-участия прокурора в кассационной и надзорной инстанциях;
-участия прокурора в производстве при рассмотрении материалов, ходатайств и жалоб по вопросам, связанным с уголовными делами или исполнением приговоров.
В уголовно-правовой сфере судопроизводства, включая досудебную и судебную стадии, прокурорские функции являются процессуальными, а вне ее не являются таковыми.
Некоторые виды функций прокуратуры могут реализовываться в двух и более сферах правоотношений. Например, рассмотрение обращений в органах прокуратуры Российской Федерации может рассматриваться в качестве вида (подфункции) надзорной функции или функции участия в судопроизводстве, или функции взаимодействия с «неподнадзорными» государственными органами; может осуществляться как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее, в сфере судопроизводства и вне ее.
Функция взаимодействия прокуратуры Российской Федерации с отечественными институтами власти и общества осуществляется исключительно вне сферы прокурорского надзора и вне сферы судопроизводства. Это - функция паритетного не взаимодействия органов прокуратуры с институтами власти и общества (в том числе не процессуальное взаимодействия с судебными органами). Например, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и т.п.
В системе функций прокуратуры Российской Федерации некоторые авторы выделяют функцию административного преследования, обосновывая свою позицию тем, что прокурор возбуждает дело об административном правонарушении и добивается применения уполномоченным органом административного наказания к правонарушителю. При этом они проводят аналогию с прокурорской функ-
4
цией уголовного преследования .
Данная позиция не лишена логических оснований. Однако все зависит от того, что понимать под функциями прокуратуры и под административным преследованием. Вытеснение любого правонарушения, в том числе административного, из правовой жизни общества без привлечения виновного к юридической ответственности невозможно. А привлечение к юридической ответственности путем применения судебных процедур в правовом государстве осуществляется с обязательным участием субъекта, осуществляющего преследование. В некоторых случаях правонарушитель может быть привлечен к юридической ответственности, например, к административной или дисциплинарной, и без применения судебных процедур. Однако это
4 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.
не означает, что в этом случае отсутствует преследование.
Таким образом, преследование является элементом процедуры привлечения правонарушителя к юридической ответственности. Вполне допустимо квалифицировать этот элемент данной процедуры в качестве функции, выполняемой одним из участников процедуры привлечения правонарушителя к юридической ответственности, по отношению к функциям других участников процедуры. Такая позиция не исключает, а наоборот, подчеркивает, что юридическое преследование правонарушителя и привлечение его к юридической ответственности обеспечивается прокурором в рамках выполнения либо надзорной функции либо функции участия в судопроизводстве. Вне этих двух функций прокурор не уполномочен осуществлять преследование правонарушителя, в том числе и административное.
Иногда в качестве прокурорской функции выделяют координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Однако по характеру правоотношений, в рамках которых прокурор осуществляет данную координацию или принимает участие в правотворческой деятельности не поднадзорного прокурору субъекта правотворчества, эти виды прокурорской деятельности не имеют самостоятельного функционального содержания, отличного от прокурорской функции по равноправному взаимодействию с институтами публичной власти. При осуществлении и указанной координация и указанного участия прокурор обладает только равными с иными участниками правоотношений полномочиями. Эта координация, и это участие по существу являются разновидностями (подфункциями) функции прокурорского взаимодействия.
Федеральным законом от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - Закон о профилактике) на органы прокуратуры Российской Федерации в современных условиях возложены обязанности субъекта профилактики правонарушений, отнеся органы прокуратуры Российской Федерации к субъектам профилактики правонарушений. В связи с этим профилактика правонарушений, осуществляемая прокуратурой, по существу представляет собой уже новую разновидность прокурорской деятельности, выполняющей новую функцию, не относящейся ни к надзорной функции, ни к функции участия в судопроизводстве, ни к функции взаимодействия с институтами власти и общества5.
В статье 9 данного закона указано, что органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов поднадзорными органами и их должностными лицами.
Закон о профилактике, таким образом, разграничил профилактику, осуществляемую органами прокуратуры, от прокурорского надзора за испол-
5 Возложение на прокуратуру Российской Федерации такой функции согласуется с положением части.2 пункта 1 статьи 1 Закона о прокуратуре, согласно которому прокуратура Российской Федерации выполняет и иные (в данном случае - не надзорные) функции, установленные федеральным законом.
нением законов о профилактике правонарушений. Однако ни в Законе о профилактике, ни в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее -Закон о прокуратуре), не предусмотрены какие-либо профилактические полномочия прокурора, не относящиеся к надзорным или к координационным.
Прокуратура Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений в рамках Закона о профилактике не наделена компетенцией по межведомственной координации. Статьей 9 данного закона обеспечение взаимодействия субъектов профилактики отнесено к функции федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время координация деятельности субъектов профилактики правонарушений возложена на правительственную комиссию под председательством Министра внутренних дел Российской Федерации.
Поэтому в современных условиях требуется соответствующее правовое регулирование в рамках Закона о прокуратуре профилактической прокурорской деятельности. Необходимо четко в законе прописать профилактическую составляющую прокурорской деятельности и полномочия прокурора по профилактике правонарушений, отличающиеся от надзорных его полномочий и полномочий в сфере координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В Законе о прокуратуре целесообразно выделить полномочия прокурора на осуществление правового просвещения, правового информирования и мониторинга в сфере профилактики, а также на проведение профилактической беседы в рамках его профилактической деятельности, поскольку из перечисленных в части 1 статьи 17 Закона о профилактике десяти форм профилактического воздействия для профилактической деятельности прокурора свойственны только эти.
В статью 25.1 «Предостережение о недопустимости нарушения закона» Закона о прокуратуре требуется в соответствии с Законом о профилактике внести дополнения, наделяющие прокурора правом выявлять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, и объявлять официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для их совершения, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, поскольку согласно пункту 2 статьи 2 Закона о профилактике именно эти явления отнесены к предмету профилактики.
Отсутствие такого четкого правового регулирования как самого профилактического вида прокурорской деятельности так и профилактических полномочий прокурора не лишает эту деятельность функциональной составляющей с доктри-нальной точки зрения. Это является лишь законодательным пробелом, подлежащим устранению.
Таким образом, понимание прокурорских функций в качестве проявления свойства ее правового статуса и выполняемой в правовой системе роли, дающей позитивное значение для целей прокурорской деятельности и непосредственно (причинно) связанной с последними (целями), приводит к выводу о том, что теоретически обоснованная док-тринальная их модель представляет собой пред-
назначенную для целей прокурорской деятельности динамичную систему, имеющую структуру из четырех ее крупных функций, каждая из которых, в свою очередь, имеет множество составляющих разновидностей (подфункций), различающихся в зависимости от сфер осуществления прокурорской деятельности, объекта и предмета прокурорской деятельности и решаемых органами прокуратуры Российской Федерации задач на том или ином периоде развития государства и общества.
Вполне естественно, что такая доктринальная модель функций может не соответствовать другой модели, если исходить из понимания прокурорских функций в качестве особого вида прокурорской деятельности.
I
1 - надзорная функция 1а— надворная деятельность 16-надзорные правоотношения
1б— надзор hi
III
3 - функция взаимодействия За—деятельность по взаимодействию 3 6 - п р авоотнош е ния п о вз аи м од ей стви ю Зв— полномочия по взаимодействию
2 - функция участия всудопроизводстве 2а - деятельность по участи ю в с удо п р он в во детве 26—правоотношения по участию всудопроизводстве гч ас тию всудопроизводстве
4 - функция профилактики правонарушений 4а- профилактическая деятельность 46—профилакхическиеотношения 4в- профилактические полномочия
Одним из аргументов для не принятия предлагаемого подхода в конструировании такой доктриналь-ной модели системы функций прокуратуры Российской Федерации является то, что она (сама модель) допускает возможность выполнения прокуратурой множества функций, названных нами видами (подвидами) функций или подфункциями в зависимости от решаемых прокурорской деятельностью задач и сфер ее осуществления. Однако если учесть, что множественность подфункций в данной модели предполагает наличие у них иерархической структуры с устойчивыми внутренними связями, то нисколько не снижает научную обоснованность предлагаемой доктринальной модели.
Прокурорские функции выполняются, реализуются и осуществляется только прокурорской деятельностью и в рамках прокурорских правоотношений. Обратное же исключается. Они всегда привязаны к целям и юридическим актам - действиям или актам - решениям прокурора.
В доктринальной модели системы прокурорских функций соотношение последних с прокурорской деятельностью, прокурорскими правоотношения-
ми, полномочиями прокурора, прокурорскими юридическими актами и целями прокурорской деятельности на схеме выглядит следующим образом.
С позиций предлагаемой доктринальной модели у прокуратуры не могут быть случайно навязанных по воле законодателя функций. Последние специфичны, не присущи никакому государственному органу, кроме прокуратуры Российской Федерации, закономерно детерминированы ее конституционным правовым статусом, неразрывно связаны с прокурорской деятельностью, прокурорскими правоотношениями и целями прокурорской деятельности, реализуются исключительно с использованием прокурорских полномочий.
Список литературы:
1.Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.
2. Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции //Социально-политические науки. 2017. №7. С.245-247.
Рецензия
на статью Магомедова М.А. «Доктринальная модель системы функций прокуратуры Российской Федерации».
В законодательстве нет определения понятия «функции прокуратуры».
Практика сложилась таким образом, что на прокуратуру Российской Федерации федеральными законами возлагаются различные дополнительные задачи, ранее реализуемые иными государственными органами (ведение государственной правовой статистики, несудебное блокирование в сети интернет экстремистской информации, признание на территории Российской Федерации нежелательной деятельности иностранных организаций и т.п.).
Однако в науке нет единства в понимании являются эти задачи новыми функциями прокуратуры или они являются полномочиями прокурора, через которые реализуется надзорная прокурорская функция.
Отсутствие в законе определения понятия «функции прокуратуры» и разнобой в понимании данного понятия в науке - это не оторванная от реальности проблема, поэтому ее решение имеет фундаментальное теоретическое значение для науки о прокурорской деятельности и исключения из практики прокурорской деятельности дублирования других видов государственной деятельности.
Поэтому выработка доктринальной модели системы прокурорских функций, реализуемых государством в Российской Федерации с помощью прокурорской деятельности, помогает правильно оценить эффективность прокурорской деятельности, исключить как дублирование прокуратурой иных государственных органов так формальное возложение на прокуратуру каких-либо функций, не подкрепленных адекватными полномочиями прокурора.
Статья Магомедова М.А. как раз восполняет этот пробел в науке о прокурорской деятельности. Автор
на высоком теоретическом уровне и аргументированно формулирует доктринальную модель системы прокурорских функций. На основании классификации их по различным основаниям доказывает их устойчивость и иерархичность, в том числе путем наглядного изображения на двух схемах.
В конечно счете автор приходит к вполне обоснованному выводу о том, что «случайных» прокурорских функций, навязываемых в том числе по воле законодателя по коньюнктурным причинам либо из политической целесообразности, не должно быть. Предлагаемая автором доктрина о системе прокурорских функций, реализуемых государством в Российской Федерации, теоретически обосновывает их детерминированность конституционным статусом самой прокуратуры Российской Федерации, их системный характер, иерархичность, взаимосвязь между собой, с правовым статусом прокуратуры и полномочиями прокурора.
Вывод: Статья Магомедова М.А. отличается научной новизной. Вносит определенный вклад в науку о прокурорской деятельности и может быть рекомендована для публикации в одном из журналов, рекомендованных ВАКом Минобнауки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Доктор юридических наук К.И.Амирбеков
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста -87,07%
