CC BY
36
Т.В. ЩетЫова
ОЦ1НКА ЕФЕКТИВНОСТ1 ДЕРЖАВНО1 ВЛАДИ У КОНТЕКСТ! РОЗВИТКУ МАКРОЕКОНОМ1ЧНО1 СИСТЕМИ
Постановка проблеми. В оргашзацГ! життезабезпечення суспiльства,
соцiально-економiчного розвитку,
поведiнки економiчних агентiв значна роль належить феномену державно! влади. Для кра!н, яю розвиваються, неефективнiсть державно! влади, державного управлшня перетворюеться у велике гальмо економiчного розвитку. Управлiнськi й адмшютративш здiбностi поряд зi сталiстю державно! влади постають чи не самим дефщитним ресурсом у таких кра!нах. Якщо постiйно змiнюеться державна влада, то турботи про ефективнють та суспГльний добробут замiнюються полiтичними
компромюами. Вряд чи можна розраховувати на ефективнють державного апарату у випадку, коли все бГльше офiцiйних осiб залучаються у цей процес. До кола серйозних проблем економiчного розвитку все часпше вiдносять дiйсну важкiсть ефективного управлшня сучасною складною макроекономiчною системою. Про це свщчить World Development Report 2005 (Доповщь про свгговий розвиток 2005). Зокрема, в ньому вщзначаеться, що зменшення полiтичних ризиюв i вартостi бiзнесу, закриття провалини мiж полiтичними декларацiями та !х виконанням - це заходи, яю допоможуть покращити iнвестицiйний клiмат для кожного у кра!нах Свропи та Центрально! АзГ!. Бiльш того, наголошуеться, що урядам необхiдно зменшити полгтичш i макроекономiчнi ризики, якi сприймаються як вершина напруженостi бiзнесу, що складають 23-
28% у зазначеному репонГ "...governments need to reduce the policy-related and macroeconomic risks that are perceived as the top constraint on business in 28% and 23%, respectively, of the countries surveyed" [1, 27].
Тому проблема ефективносп державно! влади та !! оцшювання у контексп розвитку макроекономiчних систем вкрай важлива.
Анал1з остантх досл1джень i публжацт. У багатьох останшх публшащях та наукових дослщженнях, яю стосуються проблем розвитку економiчних систем, обов'язково мова йде i про ефективнють державно! влади i управлiння. Серед них слщ вiдзначити монографГ! В.В. Дементьева, Д.С. Львова, Ж. Сатра, Ф. Шамхалова та Гн. [2-5]. Бшьшють публГкацГй присвячено питанням ефективносп управлГння частГше на мГкрорГвнГ [наприклад, 6,7]. Методолопчш аспекти оцГнювання ефективносп державно! влади або не розглядаються (це не стосуеться всГх перелГчених монографГй), або
вирГшуються частково. Тому такГ аспекти зазначено! проблеми не можна вважати вирГшеними.
Щллю дано! статп (не претендуючи на вичерпнють вирГшення проблеми) е позначення основних методолопчних аспектГв оцГнки ефективностГ державно! влади у контексп розвитку макроекономГчно! системи.
Основт результати до^джень. ТеорГя ефективностГ безпосередньо зв'язана Гз поняттями "ефект" та "ефективнють". ЕкономГчний ефект - це
© Щетшова Тетяна Володимирiвна - кандидат економiчних наук. 1нститут eKOHOMiKH промисловостi НАН Украши, Донецьк.
ISSN 1562-109X
конкретний результат, тобто абсолютна величина ефективносп ршення техшчно!, господарсько'1 або шшо! задачi (рiзниця мiж результатами i витратами). Державну владу можна характеризувати не тшьки економiчним ефектом у тому значенш, в якому вш визначений вище. Слiд вiдзначити декшька видiв позитивних ефектiв безпосередньо щодо суб'екта влади - держави [2, 63]:
продуктивний ефект, який мае вираз у тому, що влада дозволяе й суб'екту тдпорядкувати ресурси, яю належать iншому агенту, для досягнення цшей (виробництва благ);
розподшьний ефект, який полягае в тому, що суб'ект влади спроможний тдпорядкувати об'ект влади iз безпосередшм вщчуженням благ, якi йому належать, у свою користь;
захисний ефект виявляеться в обмеженш дiй зовнiшнiх агеш^в, якi мають цiллю максимiзацiю вигоди за рахунок штереав суб'екта влади, тобто держави;
антиентропшний ефект, тобто внесення елемента передбачуваносп у поведiнку контрагент, скорочення можливих втрат у результат !х непередбачуваних дiй, зменшення трансакцшних витрат держави i розширення часового дiапазону досягнення цiлей.
Бiльшiсть iз перелiчених позитивних ефектiв державно! влади корелюють iз поняттям "ефект" у значенш повного або часткового досягнення певних цшей. Але присвоення позитивного ефекту державою потребуе i певних витрат. Витрати держави як суб'екта влади складаються iз витрачання рiзних ресурав (не тшьки економiчних), необхщних для пiдпорядкування собi об'екта влади.
Зростання державних видатюв, як вщомо, е функцiею зростання доходу. Первюне змiнювання видаткiв мае
мультиплiкативний ефект на доход. Причина полягае в тому, що вщповщно до функцп споживання бшьш високий piBeHb доходу забезпечуе бшьш високий piBem споживання. Функщональна класифiкацiя видаткiв Державного бюджету передбачае видатки на керiвництво та управлшня. Тому 'х слiд вважати складовою при визначеннi ефективностi державних витрат. Звщси випливае питання i вiдповiдна задача: наскiльки можливим е врахування ще'' складово'' взагалi та в абсолютних значеннях мультиплiкаторiв тд час проведення оцiнки i вщповщного монiторингу витрачання державних ресурсiв.
Загальновщомо, що держава мае у своему розпорядженш два великих набори шструмеш^в регулювання економiки: адмiнiстративнi (юридичнi) та фшансовь Вони постають i мехашзмами здiйснення державно'' влади. Статистичнi дат та iсторичнi факти згiдно з так званим Законом Вагнера засвщчують "юнування в державi ч^ко'' тенденци до експанси публiчного, а отже, державного сектора разом з економiчним i культурним прогресом у сферах двох органiчниx завдань держави: "закон i влада" (Rechts- und Machtzweck) та "культура i добробут краши" (Kultur- und Wohlfahrtszweck)" [8].
Цей Закон Вагнера у бшьшосп джерел звужено до Закону абсолютного i вщносного зростання публiчниx (в тому чист державних) витрат. Але цей другий аспект i таке значення цього Закону е лише тдтвердженням необxiдностi врахування державно'1' управлшсько'' складово'' пiд час ощнки ефективностi державних витрат (отже, i здiйснення державно'' влади). Бiльш того, це не суперечить загальним теори державного управлшня та теори ефективносп, тому що досягнення певно'' ефективносп не завжди пов'язано iз мiнiмiзацieю витрат. Слiд враховувати, що виршення
полггичних або сощально значущих наукових чи народногосподарських проблем розглядаеться незалежно вщ матерiальних або часових витрат.
Державний сектор та громадсью оргашзацп iснують поряд iз приватним сектором у нащональнш економiцi, а iнодi i замiщують його. Цьому передуе ряд причин як неекономiчного, так i економiчного характеру: державш норми вiдшкодування замiщують приватнi, податки та грошовi платежi, стягнення замшяють вiльну ринкову цiну обмiну, здшснюються змiни у виробничих, iнформацiйних технолопях, зростають державнi, особливо громадськi, потреби щодо рiзних аспектiв життедiяльностi. В результат зростання потреб зростають i розвиваються державнi послуги у вищезазначених сферах "закону i влади" та "культури i добробуту". Але здшснення державою послуг потребуе вiдповiдних витрат у цих двох сферах.
Тому виникае питання щодо наявносп вщомого ефекту замщення мiж двома групами методiв здiйснення державно! влади i одночасно регулювання макроекономiчноi системи. I якщо такий ефект дiйсно спостер^аеться, то як це може враховуватися у мультиплшативному впливi зростання державних витрат на зростання рiвня доходу.
Як вщомо, ефект замiщення у мiкроекономiчних основах класично! макроекономiки розглядаеться як змшювання у споживаннi, яке викликано змшою вщносно! цiни споживання в обидва перюди [9, 590]. Цей процес зв'язуеться iз впливом зростання вщсотково! ставки на споживання.
Вщносно двох сфер надавання державних послуг: ефект замщення спостер^аеться не прямо, а опосередковано, якщо брати до уваги його в частиш впливу вщсотково! ставки. З бшьшою вiрогiднiстю можна стверджувати про його наявнють мiж двома сферами здшснення державно! влади i вiдповiдних державних витрат у частинi змiнювання суспшьного чи державного споживання та змш вщносно! цiни споживання. Пояснюеться це наступним.
1снують альтернативнi типи податково-бюджетно! полгтики. Держава встановлюе видатки i податки на певних рiвнях, може врегульовувати бюджетш питання рiзними шляхами: змшюванням державних видаткiв, змiною податкiв або i тих та iнших, змiнюючи таким чином вiдносну цiну споживання державних послуг. В обмш на сво! послуги держава отримуе приватш внески для покриття видаткiв шляхом оподаткування, стягнення платежiв згiдно iз економiчним принципом загального вiдшкодування. Держава може маншулювати двома наборами шструмеш^в регулювання: наприклад, може збiльшити податки (видатки), але в той же час зменшити застосування адмшютративних методiв, юридичних припиав. У результатi обсяг надання державних послуг у сферах "закону i влади" та "культури i добробуту" може змiнитися чи залишитися незмшним, а обсяги споживання таких послуг у даному випадку обов'язково змшяться (зростае вiдносна цiна - зменшуеться попит). Цей процес зображено на рисунку.
Рисунок. Лог1чна схема виникнення ефекту замщення мгж основними типами
державних послуг
Умовш позначки до рисунка: вщносно! цши споживання державних
ДЦ вщн. спож. - змшювання послуг.
Збшьшення обсягу надання державних послуг мае характер розвитку, особливо у спещальних галузях, де держава звичайно може гарантувати ix наявнють. Це стосуеться життево важливих сфер: охорони здоров'я, надання необхщно'' допомоги
малозабезпеченим громадянам,
нащонально'' оборони, вшськово', судово'' систем, освiти тощо. Розвиток державних установ у сферi закону i влади потребуе бшьшо'' ушфкацп, нiж у сферi культури i добробуту, тому що сама природа правового захисту сво'х громадян як внутршнього, так i зовнiшнього (в межах свггу) передбачае це. Такий розвиток зв'язаний ще i з процесами централiзацiï' (децентралiзацiï') окремих ланок державно'' влади, з рiзними ступенями державного
управлшня. Зазначеш процеси мають бути урахованими пiд час оцшювання розподшьно'' функци держави у частиш делегування сво'х повноважень регiональним органам або мшютерствам з точки зору ефекту фрагментаци. У бiльшостi кра'н у цiляx максимiзацiï ефективностi державного управлшня спостер^аеться фрагментацiя уряду й адмшютрацп, яка характерна для центральних оргашв влади, що виявляеться у децентралiзацiï влади. З одного боку, це знижуе узгодженють дiй управлшських органiзацiй, а з iншого - у багатьох кра'нах ефективнiсть збшьшуеться за рахунок зазначеного ефекту.
Звщси випливае доцiльнiсть урахування цих аспекпв пiд час визначення мультиплiкативного впливу зростання державних витрат на рiвень доходу. Модель впливу змши державних витрат на результат (ВВП) функщонування макроекономiчноï
системи мае такий вигляд [10, 100]:
АВВП = AGmd, (1)
де AG - змша державних витрат;
тс1 - мультиплжатор державних витрат.
Пропонуеться державнi витрати розкласти на двi складовi - G1 i G2, якi вщповщають витратам законодавчо-нормативного, юридичного, судового характеру та витратам, пов'язаним iз утриманням державного апарату (01); витратам у сферах культури i яю забезпечують добробут громадян (G2). Доцшьно передбачити коефiцiенти при цих складових, яю характеризують рiзний ступiнь державного управлшня (ушфшацп, централiзащi) вiдповiдно k1 i k2. З урахуванням пропозицш мультиплiкатор державних витрат виглядатиме таким чином:
АВВП (2)
тй =~(--.
А1 к+ ^Оц
Це дозволить з бшьшою точнiстю визначати абсолютш значення мультиплiкаторiв державних витрат.
До основних форм проявлення державно'1' влади вiдносять: панування, керiвництво, управлшня, оргашзащю i контроль. Одним iз основоположних чинникiв, якi визначають ефективнють державного управлшня, постае яюсть шститущонально'1' системи. У
пiдтвердження цього в доповщ Всесвiтнього банку на основi аналiзу даних по 94 крашах за тридцять рокiв зроблено висновок про те, що ефективна держава постае важливою умовою розвитку краши i економiчнi результати визначились за вказаний перюд у бiльшiй частиш яюстю шститущонально'1' системи [11]. Параметрами, яю впливають на якiсть тако'1' системи, е: структура влади адмшютративно'1' представницько'1' оргашзаци; рiвень, до якого делегуються права на прийняття ршень; процедурнi правила; система заохочень i санкцiй; порядок
розподшення i використання факторiв виробництва. ОскГльки можливi pi3Hi варiанти оргашзацп розподшення i системи економiчно'ï влади, то вщ рацiональностi тако'ï оргашзацп залежить i ефективнють функцiонування i розвитку макроекономiчно'ï системи у цiлому.
Критерiальним показником
ефективностi системи влади (з позицш окремого економiчного агента) можна вважати порiвняльну величину витрат одинищ доходу (вигоди) або норму вiддачi вiд витрат альтернативних варiантiв дiяльностi, яку створюе для цього агента система влади [2, 162]. Оргашзащя влади у тому випадку ефективна, якщо мiнiмiзуeться величина витрат (включаючи трансакцiйнi), якi необхiднi для отримання одинищ доходу (багатства, корисносп, вигоди), за умови продуктивно'ï дiяльностi економiчного агента.
1з точки зору суспiльно'ï ефективносп система державно'ï влади ефективна у тому випадку, коли величина доходу, створеного для суб'екта господарювання одиницею витрат ефективно'ï оргашзацп дiяльностi, вище, нiж доход, створений одиницею витрат неефективно'ï дiяльностi.
Соцiальну ефективнють системи державно'ï влади можна визначати, керуючись принципами аналiзу, запропонованого Д. Нортом [12]. В аналiзi пропонусться три
основоположних категорГï: держава, права власносп, продуктивнГсть. ВГдомо, що будь-яка економша характеризуеться своею межею виробничих можливостей. Верхш технiчнi межi цих можливостей, обсяпв виробництва i, як наслщок, продуктивностГ визначаються наявними ресурсами суспГльства i обсягом накопичених знань. Однак будь-яке суспГльство характеризуеться i
сощальною структурою. Тому юнуе i структурна межа виробничих
можливостей, яка визначаеться ступенем надiйностi i захисту визначення прав власносп, ступенем повноти витрат i вигод вщ прийняття управлшських рiшень, ступенем внеску певного варiанту надавання прав власностi у зниження трансакцшних витрат. ЗвГдси випливае, що ефективнють системи державно'ï влади може бути визначена тГею умовою, наскшьки структурна межа виробничих можливостей визначаеться iнституцiональним устроем держави, наближена до технiчно'ï межi цих можливостей. Тому, виходячи Гз посилань загально'ï теорГï ефективностГ, оцГнка ефективностГ мае носити порГвняльний характер. Мова йде про порГвняльну ефективнГсть, яка визначаеться шляхом порГвняння альтернативних варГантГв, у даному випадку альтернативних форм оргашзацп державно'1' влади.
Ефективна оргашзащя влади передбачае проведення аналГзу вщносних переваг рГзноманГтних альтернативних форм тако'1' оргашзацп з точки зору вщповщносп прГоритетам розвитку макроекономГчно'1' системи. У чист вщносних переваг можна видГлити: переваги у витратах; шструментальш переваги; переваги у мотиваци.
ВитратнГ переваги зв'язуються, як зазначено вище, Гз мшГмумом витрат щодо здшснення державно'1' влади. Ними володшть у рГзному ступеш, у рГзноманГтних ситуацГях держава, рГзш рГвнГ Герархй управлГння (пщприемство, фГрма, ринок). 1нструментальнГ переваги зв'язаш
з якГстю набору "ГнструментГв" управлГння (характер санкцш i заохочень, обсяг ресурсГв, Гн.). МотивацГйнГ переваги зв'язаш з наявнютю стимулГв до продуктивно! дГяльносп.
Ефективнють системи державно'' влади - одна iз основних складових ефективносп функщонування i розвитку макроекономГчно'' системи. Виходячи iз позитивних ефектiв для суб'екта влади -держави, зазначених вище, iз державних функцiй (одна iз них розподiльна) та iз оптимуму Парето (максимуму добробуту, при якому неможливо покращити добробут кого-небудь шляхом змши обсягiв виробництва або обмшу без погiршення стану будь-кого), можна зробити висновок про те, що ефективш Парето-стан, функщонування i розвиток економГки можливi за умови ефективно'' оргашзаци системи державно'' влади. Це мае прямий зв'язок iз проблемами економiчного зростання: швидкiсть розширення меж виробничих
можливостей залежить вщ рацiонального вибору оргашзаци державно'' влади iз можливих альтернатив тако'' оргашзаци. Влада у будь-якому випадку зв'язана з дiяльнiстю людини, тому в якостГ суб'ективного чинника, який впливае на ефективнють формування державно'' влади, слщ враховувати чинник мотиваци володарiв влади. I в даному випадку ефективнють стану i функщонування макроекономГчно''
системи залежать вщ збшу приватних i суспiльниx (державних) штереав, вiд влади як об'ективно'' передумови оптимального розподГлення ресурсiв в економщГ В якостi основних засобiв оптимально'' оргашзаци системи державного управлшня ще представники класично" школи (першi десятирiччя XX ст. - Ф.Тейлор, Д.Муш, Л.Гiлбрет та iн.) пропонували спецiалiзацiю, делегування повноважень, централiзацiю, формування корпоративного духу i т. ш.
Кшькюно виразити критери, якi визначають роль держави в управлшш складною макроекономiчною системою, ïï розвитку, достатньо складно. З певною
часткою вГрогГдностГ можна говорити про таю показники-характеристики, як, наприклад, обсяг валового нащонального продукту, який виробляеться пщ егiдою уряду, обсяг коштГв, якГ видГляються Гз державного бюджету на науковГ дослщження та освГту, обсяг i питома вага державних швестицш та ш. Проте кГлькГсно виразити певнГ позитивш заходи у питаннях контролю цГноутворення в окремих галузях економГки, захисту навколишнього середовища, забезпечення зайнятосп населення навряд чи можливо.
Важливим "шститущональним" показником ефективностГ державного управлшня i дГяльносп державних оргашв е (за даними СвГтового банку) рГвень довГри громадян. ЗгГдно даних доповщ ще' оргашзаци кра'ни СНД, у тому числГ й Укра'на, посГдають останнГ мГсця пГсля кра'н Центрально'' Африки.
Висновки та перспективи подальших дослгджень.
Таким чином, ефективному здшсненню державно'' влади в управлшш сучасною складною макроекономГчною системою та ïï об'ективному оцшюванню сприятиме виконання наступних задач:
урахування ефектГв фрагментацГ'' та замщення у процесГ надання державних послуг, змшювання суспГльного чи державного споживання i вщповщно вГдносно'' цГни споживання пщ час оцГнювання розподГльно'' функци держави;
розробка показниюв для державних шструментГв щодо сфери закону i влади з метою включення 'х до аналГзу ефективностГ державно'' влади;
проведення аналГзу вГдносних переваг альтернативних форм оргашзаци державно'' влади з точки зору вщповщносп прюритетам розвитку макроекономГчно'' системи;
у розрахунках мультиплшативного впливу змши державних витрат на результат функщонування
макроекономiчноï системи ураховувати вГдповГднГ коефГцГенти при двох складових державних витрат для бГльш точного визначення такого впливу;
усунути методолопчш складнощГ щодо ощнки ефективностГ державноï влади та управлшня, а саме:
вирГшити задачу точного
виявлення товарГв та послуг, якГ вироблено державним сектором (значна частина благ виробляеться приватним сектором), державних витрат
(можливого падшня вартосп земельних ресурсГв, екологГчних змш в результатГ реалГзацп тих чи шших проектГв тощо) i результатГв (трансферти Гз приватного сектора, правовГ норми, укази тощо);
чГтко розподшяти витрати i доходи на прямГ та непрямГ, матерГальнГ та нематерГальш, номГнальнГ та реальнГ.
Л1тература
1. Beyond Transition / The Newsletter About Reforming Economies. -October / November / December, 2004. -Vol. 15. - № 1.
2. Дементьев В.В. Власть: экономический анализ. Основы экономической теории власти: Монография. - Донецк: Каштан, 2003. -200 с.
3. Львов Д.С. Экономика развития. - М.: Экзамен, 2002. - 512 с.
4. Сапир Ж. К экономической теории неоднородных систем: Опыт исследования децентрализованной
экономики: Пер. с фр. / Под науч. ред. Н.А. Макашевой. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. -248 с.
5. Шамхалов Ф. Теория государственного управления. - М.: ЗАО "Изд-во "Экономика", 2002. - 638 с.
6. Мащенко Н.С. Процесно-орieн-тований пщхщ при тдвищенш ефективносп управлшсько'1 пращ на пщприемствах // Тези доп. i повщом. Всеукрашсько'' наук.-практ. конф. (Донецьк, 19-20 травня 2005 р.) -Донецьк, 2005. - С. 316-317.
7. Петрова И.В. Оценка эффективности управленческой деятельности на основе оценки организационной культуры: Сб. науч. тр. / НАН Украины. Ин-т экономики пром-сти. - Донецк, 2002. -С. 272-280.
8. Norbert Andel. Finanzwissenschaft, 4th ed. - Tubingen, 1998. - P. 189.
9. Мэнкью Н.Г. Макроэкономика: Пер. с англ. - М.: Изд-во МГУ, 1994. -736 с.
10. Мельник А.Ф., Васша А.Ю., Дудкша О.П., Желюк Т.Л., Попович Т.М. Практикум з державного регулювання економжи: Навч. поабник. - Тернопшь: Економiчна думка, 2003. - 334 с.
11. World Bank. World Development Report 1997: The State in a Changing World. - N.Y., 1997.
12. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Начала, 1997. - 197 с.
