CC BY
161
Е.Г. БУНОВ,
*
адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел
(Академия управления МВД России)
Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел: социологическое измерение
В статье рассматриваются результаты социологического исследования отношения различных групп сотрудников к фактическим результатам работы органов внутренних дел России, а также реакция практических работников на государственно-правовую политику России по социализации действующей системы оценки деятельности органов внутренних дел.
система оценки деятельности органов внутренних дел, социальная эффективность, социальные подходы.
нп
I еоретические и прикладные исследова-I ния по оценке эффективности деятель-X ности органов внутренних дел проводились еще в советский период [2; 3; 5], однако многие принципиальные вопросы в данной области остаются нерешенными.
Например, это проблема учета общественного мнения, т. е. мнения самих граждан как главных потребителей правоохранительных услуг о деятельности органов внутренних дел [4]. Отметим, что формально-количественные показатели работы органов внутренних дел в силу ограниченности своих возможностей способны выполнять лишь вспомогательную функцию информационного обеспечения и не являются основанием для всей системы оценки.
Новая система оценки, утвержденная приказом МВД России № 25 [1], была официально введена в действие 19 января 2010 г., однако она сохранила (с точки зрения ее организации) многие черты своей предшественницы, т. к. была создана по ее подобию. Думается, большая часть изменений произошла в связи с необходимостью поддержания жизнеспособности старой системы в новых условиях посредством внесения определенных коррективов, не меняющих ее сущности.
Измененная таким образом система оценки вряд ли способна решить задачу качественной модернизации деятельности органов внутренних дел, соответствующей ожиданиям главного ее потребителя — российского общества. Проблема разработки качественно новой системы
* Ранее — старший инспектор по особым поручениям Управления кадров УВД по Астраханской области.
оценки работы органов внутренних дел остается нерешенной и крайне актуальной.
Прежде чем вводить новую систему оценки работы органов внутренних дел, основанную на учете общественного мнения, необходимо выяснить, в какой степени сами сотрудники органов внутренних дел готовы к такой инновации. Следовательно, необходимо определить отношение самих сотрудников к действующей системе оценки деятельности органов внутренних дел, а также к социальным подходам к конструированию новых критериев и показателей оценки деятельности органов внутренних дел. С этой целью нами в 2010—2011 гг. в семи регионах России1 проводился опрос сотрудников органов внутренних дел среднего и старшего начальствующего состава. Объем выборки составил 400 человек. В анкету были включены открытые вопросы, по которым получено 120 суждений.
При ответе на вопрос о том, можно ли создать объективную систему оценки деятельности органов внутренних дел, большинство респондентов (70 %) ответили положительно. Анкетирование выявило высокую долю сотрудников, скептически относящихся к возможности создания объективной системы оценки; об этом заявил почти каждый четвертый респондент (21 %). Наиболее часто скептики встречались среди сотрудников органов внутренних дел, находящихся на зрелой стадии профессиональной социализации: среди респондентов со стажем до 10 лет — 18,5 %, от 11 до 15 лет - 41,3 %, от 16 до 20 лет - 19,3 %, от 21 до 25 лет — лишь 11,3 % (табл. 1).
Думается, высокий уровень скептицизма связан с тем, что, несмотря на многочисленные попытки трансформировать систему оценки эффективности органов внутренних дел, она по-прежнему продолжает базироваться на статистических данных ведомственной отчетности.
Основные усилия разработчиков-инноваторов ориентировались на обоснование новых методик и технологий расчетов тех или иных показателей при том, что выводились они по-прежнему из ис-
1 Опрос проводился в Москве (50 респондентов), Московской (100 респондентов), Астраханской (50 респондентов), Самарской (50 респондентов), Орловской (50 респондентов), Курской (50 респондентов) областях и в Краснодарском крае (50 респондентов). При формировании выборочной совокупности применялась методика квотного отбора по признакам возраста, стажа в органах внутренних дел, пола, подразделения.
67
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
68
Таблица 1
Распределение ответов респондентов по стажу
Варианты ответов Стаж
до 10 лет от 11 до 15 лет от 16 до 20 лет от 21 до 25 лет
Можно 119 73,5 % 23 50,0 % 54 65,1 % 52 83,9 %
Нельзя 30 18,5 % 19 41,3 % 16 19,3 % 7 11,3 %
Не знаю 13 8,0 % 4 8,7 % 13 15,7 % 3 4,8 %
Иное 0 0,0 % 0 0,0 % 0 0,0 % 0 0,0 %
точников ведомственной статистическои отчетности. Каких-либо кардинальных изменений в методологических подходах так и не произошло. Де-факто сохраняются многие идеологические установки советского времени (включая установку о том, что правоохранительные органы служат государству, а не обществу).
Данное предположение полностью подтвердили респонденты, отвечая на вопрос анкеты о недостатках действующей системы оценок их работы. Так, 176 респондентов (44 %) согласились с тем, что основным недостатком действующей системы оценки деятельности органов внутренних дел остается наличие «палочной» системы оценки; 158 респондентов (39,5 %) выбрали иную по форме, но аналогичную по содер-
Таблица 2
Распределение ответов респондентов на вопрос: «Какие основные недостатки в действующей системе оценки деятельности органов внутренних дел вы могли бы выделить?» по стажу и возрасту
Респонденты Не гарантирует ухода от «палочной» системы оценки По-прежнему ориентирована на количественные показатели Не обеспечивает полноты учета общественного мнения Не позволяет дифференцированно оценивать результаты входящих служб и различных подразделений
Возраст
До 30 лет 49 / 38,3 % 53 / 41,4 % 26 / 20,3 % 7 / 5,5 %
От 31 до 35 лет 36 / 50,0 % 30 / 41,7 % 4 / 5,6 % 10 / 13,9 %
От 36 до 40 лет 36 / 62,1 % 27 / 46,6 % 9 / 15,5 % 3 / 5,2 %
От 41 до 45 лет 17 /31,5 % 19 / 35,2 % 0 / 0,0 % 13 / 24,1 %
От 46 до 55 лет 40 / 59,7 % 31 /46,3% 0 / 0,0 % 17 / 25,4 %
Стаж
До 10 лет 76 / 46,9 % 52 / 32,1 % 30 / 18,5 % 15 / 9,3 %
От 11 до 15 лет 23 / 50,0 % 22 / 47,8 % 42 / 50,6 % 29 / 46,8 %
От 16 до 20 лет 30 / 18,5 % 2 / 4,3 % 17 / 8,4 % 0 / 0,0 %
От 21 до 25 лет 15 / 9,3 % 3 / 6,5 % 6 / 7,2% 14 / 22,6 %
жанию формулировку ответа, считая главным недостатком оценочной системы ориентированность на количественные показатели; 39 респондентов (9,8 %) указали основным недостатком отсутствие возможностей дифференцированно оценивать результаты входящих служб и различных подразделений.
Интересным является тот факт, что такой важный показатель, как полнота учета общественного мнения, отмечен немногими — 27 ре-
спондентами (6,8 %). Чаще других этот показатель отмечали молодые сотрудники — среди респондентов в возрасте до 30 лет — 20,3 %, со стажем до 10 лет — 18,5 % (табл. 2). Следовательно, чем дольше сотрудник служит в органах внутренних дел, тем меньше он склонен учитывать общественное мнение. Так, среди возрастной группы от 31 до 35 лет со стажем службы в органах внутренних дел от 11 до 15 лет доля тех, кто считает основным недостатком в действующей системе оценки именно недоучет общественного мнения, снижается до 4—5 %. Что же касается респондентов в возрасте от 41 до 55 лет, а также сотрудников, имеющих стаж работы от 21 до 25 лет, то такой показатель в действующей системе оценки деятельности органов внутренних дел они вообще не указывали. Этот факт выявляет некоторые противоречия между объективной потребностью в создании эффективной системы оценки органов внутренних дел и уровня понимания проблемы самими сотрудниками правоохранительных органов.
Для уточнения отношения опрошенных к новой парадигме оценки деятельности органов внутренних дел им задавался прямой вопрос о том, в чем заключается социальный эффект деятельности органов внутренних дел. Результат получился не слишком оптимистичным (табл. 3): только 108 респондентов (27 %) считают социальным эффектом деятельности органов внутренних дел удовлетворение потребностей граждан в правоохранительных услугах, степень которого устанавливается путем анализа общественного мнения. Значительно большее число респондентов - 195 (48,8 %) -выбрали шаблонную формулировку об обеспечении общественной безопасности. Традиционное понимание социального эффекта как высокой раскрываемости преступлений тоже пользуется высокой популярностью - эту формулировку выбирал каждый четвертый респондент. Таким образом, работа в условиях количественного подхода ведет к тому, что большинство сотрудников органов внутренних дел нацелены на удовлетворение внутрисистемных установок и плохо осознают социально ориентированную альтернативу.
Для уточнения позиции респондентов им было предложено ответить на открытый вопрос анкеты о том, какие дополнительные критерии
Таблица 3
Распределение ответов респондентов всех категорий на вопрос: «В чем, по вашему мнению, заключается социальный эффект деятельности органов внутренних дел?»
Варианты ответов Количество ответов
Высокий уровень раскрываемости преступлений 97 24,3 %
Высокое качество деятельности по обеспечению общественной безопасности 195 48,8 %
Удовлетворение потребностей граждан в правоохранительной мере, устанавливаемое путем опроса общественного мнения 108 27,0 %
и показатели могли бы войти в систему оценки. Большинство — 65 респондентов (54,2 %) — указали одним из критериев раскрываемость. По нашему мнению, раскрываемость (при всей уязвимости данного показателя) является практически единственным интегрированным показателем, свидетельствующим о степени реальной защищенности граждан от преступных посягательств, об эффективности принятых мер по восстановлению и защите их личных и имущественных прав и, наконец, о степени торжества либо ущемленности социальной справедливости, нравственных нормативов, о возмездии и наказании лиц, нарушивших закон. При этом мы полагаем, что данный критерий нуждается в очистке от десятилетних наростов формализма, субъективизма. На втором месте у 49 респондентов (40,8 %) оказался уровень материального обеспечения.
Думается, что материальное обеспечение сотрудников органов внутренних дел никак не может характеризовать результаты (эффект) работы правоохранительных органов (хотя характеризует издержки достижения этого эффекта). Полагаем, что данный факт обусловлен проявлением постоянной озабоченности сотрудников органов внутренних дел своим плохим материальным положением. Часто также респондентами высказывалось суждение о нагрузке на одного сотрудника (фактическая) по разрешенным и рассмотренным документам, заявлениям, поручениям (18 респондентов,15 %). Отметим, что данный показатель характеризует объем работы, но вовсе не ее результаты.
По поводу общественного мнения как критерия оценки никаких суждений в ответах на открытый вопрос не прозвучало. Однако, отвечая на вопрос о причинах значительного внимания, которое уделяется проблемам оценки деятель-
ности органов внутренних дел, 160 респондентов (40 %) чаще всего выбирали ответ: «Повышение требовательности гражданского общества к деятельности органов внутренних дел» (табл. 4).
Налицо противоречие суждений, отражающее реальное мышление сотрудников правоохранительных органов. С одной стороны, многие понимают, что главным субъектом недовольства их деятельностью является гражданское общество. Однако, с другой стороны, сотрудники органов внутренних дел не могут представить такой системы оценки их работы, которая была бы нацелена на одобрение со стороны не ведомственного руководства, а гражданского общества.
Исходя из итогов нашего социологического опроса, полагаем, что предложения обществоведов по изменению системы, критериев и показателей оценки деятельности органов внутренних дел путем учета социального эффекта пока не находят должного понимания у практических работников. Следовательно, при модернизации критериев и показателей системы оценки деятельности органов внутренних дел России необходимо учитывать мнение сотрудников полиции и предусматривать не только разработку новых
Таблица 4
Распределение ответов респондентов (всех категорий) на вопрос: «Как вы считаете, почему в последние годы столь большое внимание уделяется проблемам оценки деятельности органов внутренних дел?»
Варианты ответов Количество ответов
Снижение эффективности деятельности органов внутренних дел 129 32,3 %
Повышение требовательности гражданского общества к деятельности органов внутренних дел 160 40,0 %
Повышение требовательности руководства МВД РФ к деятельности подразделений органов внутренних дел 52 13,0 %
Повышение требовательности органов гос. власти к деятельности органов внутренних дел 50 12,5 %
Иное 9 2,3 %
критериев и показателей, но и активную работу по разъяснению принципов новой парадигмы оценки их работы.
Список литературы
1. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования: приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25.
69
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
70
2. Аврутин Ю.Е. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., 1998.
3. Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки эффектив-
ности деятельности органов внутренних дел. М., 1981.
4. Воронов А.М., Кожуханов Н.М. Общественное мнение как критерий оценки эффективности
деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский следователь. 2005. № 7, 8.
5. Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. М., 1976.
E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru
П.И. ИВАНОВ,
профессор кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
(Академия управления МВД России) М.А. ЛОБАНОВ,
* о
соискатель кафедры организации оперативно-разыскной деятельности
(Академия управления МВД России) А.А. РЕБРОВ,
начальник отдела обслуживания объектов производства и оборота нефтепродуктов
Управления по налоговым преступлениям (УМВД России по Рязанской области)
Проблемы правового регулирования деятельности по выявлению и раскрытию налоговых преступлений
В статье рассмотрены некоторые проблемы правового регулирования деятельности территориальных органов МВД России регионального уровня по выявлению и раскрытию налоговых преступлений.
правовое регулирование оперативно-разыскной деятельности; территориальные органы МВД России регионального уровня; налоговые преступления, их выявление и раскрытие.
гл
а последние три года законодательство Российской Федерации о налогах и сборах изменилось существенным образом, что не могло не сказаться на деятельности территориальных органов МВД России регионального уровня, в частности по выявлению и раскрытию налоговых преступлений.
Изменения и дополнения, внесенные в действующие законодательные акты в области налогообложения, напрямую связаны с модернизацией уголовного законодательства в экономической сфере1. Суть модернизации сво-
* Ранее — начальник отдела по оперативному обслуживанию объектов промышленности и агропромышленного комплекса Управления по налоговым преступлениям УВД по Рязанской области.
1 По поручению Президента Российской Федерации разработана Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере.
дится к дальнейшей либерализации уголовного законодательства, включая ответственность за налоговые преступления.
Исследуя процесс выявления и раскрытия налоговых преступлений, мы исходим из того, что в условиях совершенствования законодательства первоочередными для данной сферы являются проблемы правового характера.
Существенное изменение нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по выявлению и раскрытию налоговых преступлений было внесено Федеральным законом «О полиции» [2], а также некоторыми другими законами [3, 4]. Анализ правоприменительной практики показывает, что их вступление в силу наряду с позитивными процессами привело к немалым проблемам в осуществлении территориальными органами МВД России регионального уровня функций по выявлению и раскрытию налоговых преступлений [8].
Так, в Федеральном законе «О полиции» есть нормы, применение которых на практике иногда просто может парализовать рассматриваемую деятельность. В частности, указанный Закон в п. 4 ст. 13 предоставляет право полиции запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных лиц полиции от государственных и
