CC BY
119
УДК 338.242.4 ББК 65.050.1
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ [1] DOMESTIC AND INTERNATIONAL EXPERIENCE OF IMPROVING OF PUBLIC MANAGEMENT IN INNOVATION ECONOMY
Кайль Яков Яковлевич,
доктор экономических наук, профессор Института дополнительного образования Волгоградского государственного университета,
e-mail: kailjakow@mail.ru; Епинина Вероника Сергеевна,
аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление»,
старший преподаватель кафедры «Менеджмент» Волгоградского государственного университета,
e-mail: v.epinina@rambler.ru Kayl Iakow Iakowlevich, doctor of economics, professor of Institute of additional education of Volgograd State University,
e-mail: kailjakow@mail.ru;
Epinina Veronika Sergeevna,
graduate of «State and municipal management», senior lecturer of «Management» of Volgograd State University,
e-mail: v.epinina@rambler.ru В статье актуализируются особенности совершенствования государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики. Рассмотрен зарубежный и отечественный опыт повышения информационной транспарентности государственного менеджмента, создания условий для заинтересованного диалога между властью и населением, развития института оценки регулирующего воздействия. Даны практические рекомендации по решению выявленных проблем совершенствования государственного менеджмента в России.
The article is updated features of improving of public management in terms of innovation economy. Authors reviewed foreign and domestic experience of increasing information transparency of public management, creation of conditions for participatory dialogue between the government and the public, development of the institution of regulatory impact assessment. Practical recommendations, aimed to solve the identified problems of improving public management in Russia are given.
Ключевые слова: государственный менеджмент, инновационная экономика, информационная транспарентность, краудсорсинг, электронные петиции, оценка регулирующего воздействия, зарубежный опыт.
Keywords: public management, innovation economy, information transparency, crowdsourcing, e-petitions, regulatory impact assessment, foreign experience.
В настоящее время в условиях инновационного развития мировой экономики в публичном управлении происходят активные и глубокие изменения, направленные на достижение большей эффективности и конкурентоспособности государственного управления. Вопросы улучшения государственного менеджмента занимают важное место в политике многих современных государств, которая направлена на достижение более эффективной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Курс современных стратегий, как правило, связан с совершенствованием работы исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления для укрепления связи с населением. Реализуемые цели и решаемые задачи способствуют развитию государственной службы, улучшению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечению достойного качества жизни населения.
Современная мировая практика совершенствования государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики ориентирована наобеспечение комфортности и высокого качества жизни населения, весьма широка и включает множество тем и направлений реализации, которые правительства стран выбирают как приоритетные. Анализ зарубежного опыта в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, Германия, Китай, Южная Корея и ряде других государств, позволил выявить основные подходы, используемые в мировой практике:
- предоставление государственных и муниципальных услуг на основании утвержденных административных регламентов (стандартов) и в электронном формате (предоставление электронных услуг);
- широкое применение передовых информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного менеджмента (в т.ч. функционирование порталов публичного обсуждения и внесения поправок в законы и законопроекты);
- внедрение и совершенствование принципа «одного окна» в работе органов исполнительной власти (в т.ч. для упрощения процедур подготовки, согласования и выдачи различных документов заявителям вышеуказанными организациями);
- повышение подконтрольности (открытости и прозрачности) деятельности органов государственной и муниципальной власти;
- повышение уровня удовлетворенности населения результатами деятельности органов государственной и муниципальной власти, качеством предоставления востребованных государственных и муниципальных услуг, качеством своей жизни;
- повышение эффективности и результативности деятельности органов государственной и муниципальной власти;
- развитие системы общественного контроля за расходованием бюджетных средств;
- совершенствование государственного менеджмента с использованием на практике принципа «обратной связи» с населением в течение длительного периода времени.
В США и Европе первоочередной задачей модернизации государственного менеджмента является обеспечение прозрачности и подконтрольности деятельности органов государственной и муниципальной власти. Подконтрольность означает не только и не столько выкладывание на сайте официального пресс-релиза, но доступные интерфейсы мониторинга показателей деятельности правительства.
Новый этап в формировании российской экономической системы начался в 2008 г. Были определены основные направления социально-экономического развития России до 2020 г. и цели, стоящие в этой связи перед государственным управлением. В перечень главных ориентиров были
включены построение общества, которое задает лучшие стандарты жизни, предоставляет равные возможности для самостоятельной реализации талантов и умений людей, развитие экономики инновационного типа и радикальное повышение ее эффективности, формирование широкого среднего класса [1, с.175].
Важнейшими приоритетами современной российской экономической политики считается:
- развитие государственных и рыночных механизмов достижения сбалансированности экономики, обеспечения ее необходимыми ресурсами;
- всемерное стимулирование научно-технического прогресса, внедрения новых технологий и инноваций, модернизации экономики;
- формирование эффективной структуры национального производственно-хозяйственного комплекса, включающего набор базовых, оборонных, а также высокотехнологичных отраслей, обеспечивающих стране переход к постиндустриальной стадии развития;
- создание конкурентоспособных предприятий, занятие достойного места на мировом рынке;
- содействие интеграции финансовых, производственных, торговых, научно-исследовательских и образовательных организаций и формирование крупных межотраслевых структур;
- создание условий, стимулирующих повышение эффективности производства;
- ведение активной борьбы с монополизмом, организованной преступностью;
- активизация инвестиционных процессов, позволяющая осуществить структурную перестройку российской экономики [11, с.156].
В России в настоящее время одной из основных стратегических целей государства, определенных Президентом РФ, является повышение качества жизни населения, в т.ч. за счет увеличения эффективности и качества работы государственного аппарата [8]. В мае 2012 г. был принят ряд президентских указов, направленных, в т.ч., на совершенствование государственного управления. Среди основных направлений данного совершенствования, интересных авторам в контексте данной статьи, выделим следующие:
1. Повышение информационной транспарентности государственного менеджмента, в первую очередь - обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным (технология «Open Data»), содержащимся в информационных системах органов публичной власти, функционирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения.
2. Создание условий для заинтересованного диалога и взаимодействия между властью и общественностью по вопросам улучшения качества жизни
граждан, эффективности текущей политики и перспективам социально-экономического развития территорий и т.д. с помощью современных информационно-коммуникационных технологий.
3. Совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.
Открытый доступ к правительственной информации, прозрачность действий органов системы публичной власти являются одними из основных условий взаимного доверия в обществе и эффективности государственной политики. Поэтому обеспечение информационной транспарентности государственного менеджмента выступает актуальным трендом административных преобразований, в т.ч. числе направленных на формирование:
- открытых государственных данных;
- равных возможностей свободного доступа к этой достоверной, полной, своевременной информации для всех категорий населения;
- доступных интерфейсов мониторинга показателей деятельности правительства.
Доступ к открытой правительственной информации регламентируется законодательно. В настоящее время в большинстве развитых и развивающихся демократических стран действует закон о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти (табл. 1).
Таблица 1
Основные нормативно-правовые документы, регламентирующие доступ к открытой правительственной информации в зарубежных странах
№ п/п Страна Нормативно-правовой документ Год принятия (вступления в силу)
1 Швеция Закон «О свободе изданий» 1776
Закон «О свободе печати» 1949
2 США Закон «О свободе информации» 1967
3 Ирландия Закон «О свободе информации» 1998
4 Израиль Закон «О свободе информации» 1998
5 В еликобритания Закон «О свободе информации» 2000
6 Япония Закон «О доступе к информации» 2001
7 Эстония Закон «О публичной информации» 2001
8 Мексика Закон «О свободе информации» 2003
Сост. авт. с использованием: [9].
Идея повышения информационной транспарентности государственного менеджмента за рубежом нашла свое воплощение в реализации инициативы «Открытого правительства» («Open Government Partnership») - изначально совместного проекта 8 стран (США, Бразилия, Великобритания, Мексика, Филиппины, Норвегия, Индонезия, ЮАР) по совершенствованию государственного управления через повышение его прозрачности и усиление роли рядовых граждан. В настоящее время принципы «Открытого правительства» приобретают всю большую
тенденцию к развитию и универсализации - к инициативе присоединились уже более 50 государств, в их числе: Канада, Израиль, Италия, Швеция, Армения, Азербайджан, Грузия, Латвия, Литва, Украина, Эстония. У каждой из стран партнерства есть собственные программы и понимание того, что они внедряют в качестве «Открытого правительства» (табл. 2).
Таблица 2
Сравнительная характеристика приоритетных направлений реализации концепции «Открытого правительства» в зарубежных странах_
№ п/ п Страна Приоритетные направления реализации концепции «Открытого правительства»
Открыты е данные Открыты й бюджет Порталы для публичного обсуждения, голосования Электронные сервисы, консультаци и
? петиций
1 В еликобритани я х х х х
2 США х х х х
3 Канада х х х
4 Испания х х
5 Норвегия х х
6 Эстония х х
7 Танзания х х
8 Израиль х
9 Индия х
10 Иордания х
11 Италия х
12 Перу х
13 Румыния х
14 Чили х
15 Болгария х
16 Хорватия х
17 Япония х
18 Словакия х
19 Черногория х
20 Австралия х
21 Ирландия х
22 Франция х
23 Чехия х
24 ЮАР х
Примечание: знак «х» означает развитие в стране указанного приоритетного направления реализации концепции «Открытого правительства».
Источник: [4, с.45].
Одним из основных направлений реализации концепции «Открытого правительства» выступает своевременное и непротиворечивое опубликование правительственной информации в Интернете. Технология
«Open Data» широко используется в зарубежных странах, в первую очередь в Великобритании (data.gov.uk), США (www.data.gov), Канаде (open.gc.ca), Норвегии (data.norge.no) и Индии (india.gov.in). Зарубежный опыт обеспечения информационной транспарентности государственного менеджмента показывает существенное улучшение работы органов государственной власти.
Идеи повышения информационной
транспарентности государственного менеджмента активно реализуются в РФ последние пять лет. Российские тенденции реализации концепции «Открытого правительства» в полной мере соответствуют международной идее (реализуются принципы открытости и прозрачности правительственной информации). Проводится активная работа по внедрению «Открытого правительства» на региональном уровне в виде модуля «Открытый регион».
Среди современных инноваций в рамках обеспечения информационной транспарентности государственного менеджмента можно выделить внедрение практики прямых трансляций в сети Интернет заседаний Правительства РФ, важных совещаний, областных и международных мероприятий, а на региональном уровне - размещение на официальном сайте региональных органов системы публичной власти материалов заседаний Правительства субъекта РФ и важнейших совещаний.
В настоящее время в России продолжается работа по повышению информационной транспарентности государственного менеджмента. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ 2012 г. № 851, в Российской Федерации создана система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. В июне 2013 г. Президент В.В. Путин подписал федеральный закон № 112-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленный на дальнейшую реализацию политики по обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Однако, несмотря на то, что в РФ доступ к правительственной информации законодательно регламентирован, в настоящее время единый портал открытых данных, аналогичный зарубежным государственным порталам, отсутствует. Площадкой (единой точкой коммуникации) для взаимодействия власти и общества по вопросу раскрытия государственной информации должен стать центральный портал открытых данных, запуск которого в пилотном режиме должен быть осуществлен в декабре этого года, начало промышленной эксплуатации - в I квартале 2014 г.
Кроме того, в России отсутствует единая государственная политика в области раскрытия и порядка предоставления данных. Процесс выкладывания в открытый доступ правительственной информации в виде массивов данных не систематизирован. Не разработаны правовые, технические и организационные регламенты (стандарты) публикации, общие для всех министерств и ведомств. Часто предоставляемая информация оказывается непригодна для обработки и повторного использования.
Устранение существующих проблем и барьеров, повышение информационной транспарентности государственного менеджмента РФ должно стать одним из приоритетов государственной политики в современных условиях инновационного развития экономики. Для этого, на наш взгляд, должны быть выполнены следующие условия:
- создание и запуск единого государственного портала открытых данных, предоставляющего информацию (с учетом требований законодательства РФ о государственной тайне и о персональных данных) неограниченному кругу лиц;
- создание организационных структур, ответственных за направление и координацию деятельности по публикации государственных данных в машиночитаемом виде;
- публикация открытых данных (например, статистики правонарушений, пожаров, данных экологического мониторинга и т.д.) в
машиночитаемых форматах, т.е. в форматах, пригодных для внешней компьютерной обработки;
- проведение мероприятий по популяризации тематики открытых данных среди потенциальных потребителей (разработчиков приложений, граждан, бизнес-сообщества);
- использование опыта зарубежных стран в области увеличения информированности граждан в целях стимулирования их участия в государственном управлении и повышения их гражданской активности.
Активная прямая и обратная связь (взаимодействие и заинтересованный диалог) органов системы публичной власти с населением повышает уровень их сотрудничества и эффективность деятельности правительства, улучшает качество его решений. С помощью современных информационно-коммуникационных технологий население может участвовать в решении общественно-важных проблем и предлагать (обсуждать) важные с точки зрения россиян проекты (инициативы) по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования системы государственного и муниципального управления. В этом контексте следует выделить активное применение в настоящее время краудсорсинга и функционирование в его рамках системы общественных петиций.
В государственном менеджменте под краудсорсингом следует пониматьизначальное осуществление общественной экспертизы проектов
решений органов исполнительной власти, затрагивающих интересы значительного количества жителей страны (региона, города), т. е. учет общественного мнения при принятии управленческих решений, своевременное и эффективное решение существующих проблем, повышение доверия к власти [2].
Актуальность применения в государственном менеджменте краудсорсинга связана с развитием современных информационных и коммуникационных технологий, социальных сетей и различных диалоговых интернет-площадок. Краудсорсинг позволяет органам публичной власти принимать более эффективные управленческие решения с учетом мнений, требований, предложений населения (городов, области, страны) через привлечение к решению затрагивающих его интересы задач путем предоставления возможности высказывать предложения, обсуждать и оценивать эти предложения (табл. 3). Технология краудсорсинга применяется и при использовании мнения граждан для совершенствования правовых актов, что позволяет осуществить переход от практики простого комментирования к активному привлечению граждан к разработке проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом того или иного правового акта.
Таблица 3
Главные цели применения краудсорсинга в публичном управлении
Акторы публичного управления Главные цели
Органы Соответствие государственных решений
системы публичной власти интересам различных групп населения, повышение уровня доверия к центральному правительству, местной администрации и к реализуемым ими решениям, получение оптимальных результатов управления при минимальных затратах ресурсов, решение текущих вопросов и определение задач на перспективу, объективная оценка работы министерств и ведомств, обеспечение повышения качества жизни, повышение уровня удовлетворенности граждан предоставляемыми госуслугами
Население (активное гражданское и бизнес-сообщество) Обеспечение повышения качества жизни, соответствие результатов решений власти ценностям, целям, потребностям населения, формулировка четких правил взаимодействия власти и общества и контроль за их исполнением, увеличение степени возможности участия населения в процессе принятия административных решений, эффективный общественный контроль за необоснованным расходованием бюджетных средств, достижение более открытой, прозрачной, ответственной, внешне подотчетной работы органов публичной власти, доступность и свободный обмен информацией, получение качественных госуслуг
Источник: сост. авт.
Международный опыт взаимодействия органов системы публичной власти и населения при решении общественных, правовых и инфраструктурных проблем с помощью краудсорсинга подтверждает эффективность новых способов организации государственного менеджмента. Так, результатом всенародного обсуждения в социальных сетях (Фейсбук и Твиттер) и референдума в Исландии стала первая «краудсорсинговая» Конституция, референдум по принятию которой задал новый мировой
стандарт прозрачности государственной политики и участия в ней граждан [2].
Во многих зарубежных странах система общественных петиций, реализуемая через такой способ гражданского краудсорсинга, как электронные петиции, способствует результативному вовлечению гражданского общества в решение общественно-государственных вопросов. Впервые возможность осуществления данного инновационного формата обращений (он-лайн коммуникаций) к депутатам была реализована в государственном менеджменте Шотландии в рамках проекта E-Petitioner (www.scottish.parliament.uk). В последствии шотландскому примеру последовали Германия, Финляндия и ряд других стран. К началу 2013 г. количество государств, внедривших систему электронных петиций, увеличилось до 42.
Следует отметить, что в различных государствах подход к реализации инструментов электронных петиций различается по сфере рассматриваемых вопросов, способам идентификации лиц, инициирующих и поддерживающих петиции, продолжительности периода сбора подписей, требуемому количеству голосов, процессуальным срокам реагирования органов власти на петицию, собравшую требуемое количество голосов (табл. 4), а также имеет свои специфические особенности. Так, в Финляндии предоставляется возможность авторизироваться на сайте для подачи электронной петиции через Facebook,
проголосовать не только «за» размещенной петиции, но и «против». В США автором электронной петиции может быть любой американец старше 13 лет, а для получения статуса электронной петиции каждое новое предложение в течение первых 30 дней после создания должно набрать не менее 150 подписей. Кроме того, все пользователи, поддержавшие электронную инициативу, набравшую требуемое количество подписей, через почтовую рассылку уведомляются о получении ответа от Белого Дома. Отличительной особенностью функционирования портала электронных петиций в Великобритании является ежедневная публикация открытых данных, характеризующих его использование гражданами. В Латвии подписи в поддержку петиции могут быть собраны как on-line через сервисы, позволяющие проверить их подлинность, так и off-line.
Таблица 4
Сравнительная характеристика функционирования системы электронных петиций в зарубежных странах
В России с помощью краудсорсинга развивается институт общественной экспертизы законодательства и решений власти, затрагивающих интересы граждан. В настоящее время уже обсуждены законы об основах социального обслуживания населения, о федеральной контрактной системе, о любительской и спортивной рыбной ловле. Данные подходы активно используются и представительными органами власти - в регионах, муниципалитетах.
Первый опыт функционирования открытого сетевого краудсорсингового проекта в регионах был реализован в Приморском крае (проект «Приморский край: проблемы и решения»), Архангельской области («Архангельская область: идеи и решения»),Волгоградской области («Общество и власть: вместе на благо Волгоградской области»). В других субъектах РФ также накоплен региональный опыт вовлечения граждан в конструктивный диалог. Так, на сайте губернатора Псковской области (turchak.ru) осуществляется сбор информации о проблемах, а также вопросов и предложений от жителей области для дальнейшего обсуждения и принятия решений. Открытая интернет-площадка «Моя территория» (www.streetjournal.org) создана при непосредственном участии органов государственной власти Пермского края для взаимодействия жителей города (уже любого на территории РФ) с представителями органов власти, организациями и службами, ответственными за обеспечение порядка на
определенной территории, в городе, в районе. Геоинформационный портал «Наш город. Программа развития Москвы» (gorod.mos.ru) создан по инициативе мэра и правительства города Москвы в 2011 г. для предоставления жителям возможности участвовать в управлении развитием своего города в рамках работ по благоустройству дворовых территорий, капитальному ремонту в многоквартирных домах (включая ремонт подъездов, замену лифтового оборудования и прочие работы), контролировать своевременность и качество проводимых работ.
Правила рассмотрения общественных инициатив граждан РФ, выдвигаемых с помощью специализированного сайта электронных петиций в сети Интернет (www.roi.ru), утверждены указом Президента РФ от 04.03.2012 №183. Во многих субъектах РФ созданы региональные экспертные рабочие группы по рассмотрению общественных инициатив и утверждены Положения об этих группах (например, Калужская, Мурманская, Сахалинская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, республики Коми, Адыгея, Калмыкия и др.). В Республике Башкортостан функционирует электронный ресурс «Голос РБ» (golos.openrepublic.ru). Срок проведения петиций варьируется от месяца до года, а число необходимых откликов - от одного до сотни тысяч в зависимости от локализации проблемы, поднятой в петиции (вопросы местного и территориального значения требуют меньшего числа необходимых подписей) [13].
К сожалению, в настоящее время основными проблемами в системе взаимодействия органов системы публичной власти и населения по-прежнему остаются, с одной стороны, показной (а не реальный) характер демократизации публичного управления и демонстрируемая незаинтересованность большинства руководителей территорий во взаимодействии (в т.ч. числе отсутствие поддержки гражданских инициатив), а, с другой - высокий уровень недоверия большинства граждан к власти и глубокая убежденность в том, что их активность ничего не изменит. Опыт работы с электронными петициями на федеральном уровне показывает, в частности, относительное отсутствие заинтересованности законодателей в рассмотрении поддержанных населением идей и инициатив.
Для изменения сложившегося положения дел необходима, по нашему мнению, реализация следующего комплекса мероприятий:
- организация органами власти всех уровней (в первую очередь -органами местного самоуправления) постоянно действующих механизмов организационной, моральной поддержки активных граждан, создание специальных площадок для коммуникаций власти и общественности, повышение заинтересованности населения в улучшении качества жизни через внедрение технологий конструктивного взаимодействия;
- повышение информированности населения о проблемах региона (муниципального образования), путях их решения, возможных формах участия граждан в решении общественно-значимых вопросов;
- повышение заинтересованности граждан в участии в решении местных дел, уверенности в рациональности сотрудничества с органами системы публичной власти;
- доведение до конкретных участников взаимодействий с органами системы публичной власти результатов реализации совместно разработанных решений (программ), активизация информирования населения о позитивных результатах взаимодействий с органами системы публичной власти;
- разработка рекомендаций для органов системы публичной власти по созданию условий для расширенного внедрения системы поддержки общественных инициатив, введение системы поощрения для муниципалитетов, наиболее эффективно работающих с общественностью.
Третьим актуальным направлением совершенствования государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики, рассматриваемым в данной статье, выступает развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов
Институт оценки регулирующего воздействия ориентирован на повышение качества правотворчества, создание прозрачных и понятных механизмов принятия обоснованных регулятивных решений. С помощью
процедуры публичных консультаций (с привлечением к участию в них представителей бизнес-сообществ) на стадии законодательной инициативы создается барьер продвижению недостаточно проработанных решений, которые впоследствии могут повлечь неоправданные расходы для предпринимателей и государственного бюджета, т.е. принимаются меры по нивелированию возможного отрицательного влияния принимаемых актов наинвестиционный и предпринимательский климат. Окончательное принятие нормативно-правовых документов осуществляется при достижении консенсуса заинтересованных сторон [3]. Процедура оценки регулирующего воздействия предполагает последовательный анализ проблем в сфере государственного регулирования, возможных последствий регулирования, поиск альтернативных способов достижения целей регулирования, оценку выгод и затрат реализации того или иного способа достижения целей регулирования для граждан, хозяйствующих субъектов, государства и общества в целом.
Основным инструментом, применяемым в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия в зарубежных странах, являются публичные консультации. США стали первым государством, выдвинувшим требования к обязательному анализу издержек и выгод регулирования (1981 г.) и интегрировавшим его в процесс общественных консультаций. Консультации с ключевыми заинтересованными сторонами при проведении оценки
регулирующего воздействия являются обязательными на ранней стадии разработки политической программы в Великобритании. В Германии общественные консультации включают экспертов из разных отраслей экономики, специалистов из различных кругов и представителей ассоциаций частного сектора.
В Австрии общественные консультации начинаются в тот момент, когда ответственным за программу министерством издается заявка на подготовку нормативного акта и обычно охватывают простых граждан, общественные организации, потенциальных адресатов в землях. В Италии консультации с заинтересованными сторонами являются фундаментальным элементом всего процесса проведения оценки регулирующего воздействия и проводятся на следующих этапах: определение социально-экономической необходимости введения нового регулирующего акта, разработка альтернатив, оценка затрат и выгод для каждой опции. Необходимость проведения консультаций официально закреплена и, как правило, администрация их проводит на разных уровнях. Однако конкретные субъекты для консультаций выбираются в зависимости от обстановки [6].
За рубежом оценка регулирующего воздействия проводится, как правило, на стадии идентификации проблемы и необходимости ее решения. Принятая на федеральном уровне схема проведения оценки регулирующего воздействия в РФ отличается от «классического» варианта и предполагает ее
проведение после разработки проекта нормативно-правового акта с целью выявления положений, которые вводят избыточные, невыполнимые или сложно контролируемые административные и иные ограничения, обязанности, расходы для социальных групп и противоречат целям регулирования [10].
Институт оценки регулирующего воздействия, активно развивающийся в РФ с 2010 г., ориентирован на повышение качества правотворчества, создание прозрачных и понятных механизмов принятия обоснованных регулятивных решений. С помощью процедуры публичных консультаций на стадии законодательной инициативы создается барьер продвижению недостаточно проработанных решений, которые впоследствии могут повлечь неоправданные расходы для предпринимателей и государственного бюджета, т.е. принимаются меры по нивелированию возможного отрицательного влияния принимаемых актов на инвестиционный и предпринимательский климат. Окончательное принятие нормативно-правовых документов осуществляется при достижении консенсуса заинтересованных сторон.
В настоящее время уже накоплен определенный региональной опыт применения оценки регулирующего воздействия. Так, в Республике Татарстан в 2007-2008 гг. работала комиссия при Госсовете Татарстана по исследованию эффективности работы законов республики (аналогичная деятельность сейчас проводится в республиканском парламенте) [7]. В Томской области в плане
проведения административной реформы на 2008 г. было установлено требование принятия законодательного акта области, который регулировал бы оценку эффективности политики. Отдельные инициативы по публичному обсуждению вариантов решения транспортной проблемы были проведены осенью 2010 г. правительством Москвы. В 2011 г. пилотном режиме оценки регулирующего воздействиявнедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других [12]. В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 2014 г. для всех субъектов РФ внедрение в систему нормотворчества процедуры оценки регулирующего воздействия должно стать обязательным.
Основной проблемой, выделяемой субъектами РФ, которые приступили к активному внедрению процедур оценки регулирующего воздействия, является пассивное участие профессиональных сообществ регионального уровня в ходе проведения процедур оценки. Необходимо отметить опыт решения данной проблемы в Волгоградской области, где в феврале 2013 г. Минэкономики области подписаны соглашения о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия с Волгоградской торгово-промышленной палатой, Волгоградским областным отделением Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Волгоградским региональным
отделением Общероссийской общественной организации «Деловая Россия»,
региональным объединением работодателей «Союз промышленников и
предпринимателей Волгоградской области».
Кроме указанной выше проблемы могут быть выделены и другие
факторы, сдерживающие развитие института оценки регулирующего
воздействия на региональном уровне (табл. 5). Таблица 5
Факторы, сдерживающие развитие института оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ_
№ п/п Перечень проблем
1 Методические рекомендации (методики) по проведению оценки регулирующего воздействия на уровне региона разработаны и утверждены только в 5 субъектах РФ: Волгоградской, Вологодской, Свердловской, Тамбовской и Челябинской областях. Отсутствие утвержденных методик проведения оценки регулирующего воздействия на уровне субъекта РФ затрудняет применение оценки регулирующего воздействия на уровне разработчиков актов.
2 Отдельные типовые формы утверждены в качестве
приложений к порядку проведения оценки регулирующего воздействия только в 11 регионах. В остальных регионах разработке и утверждению типовых форм документов достаточного внимания не уделено.
3 Только 2 субъекта РФ (Свердловской области и Краснодарском крае) реализуют подход к разделению проектов актов по степени воздействия содержащихся в них положений.
4 Только 14 субъектов РФ либо придерживаются строгой формы изменения проектов нормативных правовых актов на основе результатов оценки регулирующего воздействия, либо поддерживают формат проведения согласований и согласительных совещаний при внесении изменений в проект акта на основе результатов оценки регулирующего воздействия. В остальных регионах необходимость изменять проект акта, если он получает замечания, отрицательный отзыв в заключении, не установлена, что обеспечивает возможность формального
проведения оценки регулирующего воздействия.
5 Отсутствие четко прописанного Стандарта проведения публичных консультаций препятствует эффективным публичным консультациям. Отсутствие обратной связи и публикации результатов при проведении публичных обсуждений (консультаций) в рамках оценки регулирующего воздействия.
6 Не все специализированные под оценку регулирующего воздействия разделы официальных сайтов уполномоченного органа (либо другие ресурсы) в 20 субъектах РФ, осуществляющих на текущий момент оценку регулирующего воздействия, информационно наполнены, имеют четко проработанную структуру.
7 Во многих субъектах РФ отсутствуют соглашения при проведении публичных консультаций между уполномоченным в субъекте РФ органом по оценке регулирующего воздействия с представителями предпринимательских ассоциаций.
Источник: сост. авт. с использованием: [14, с.72-76].
Для дальнейшего развития института оценки регулирующего воздействия в РФ, на наш взгляд, необходимо:
- разработать и утвердить: методики проведения оценки регулирующего воздействия, в которых следует подробно прописать порядок: заполнения уведомлений о проведении публичных консультаций, подготовки заключения об оценки регулирующего воздействия, экспертного заключения уполномоченного органа о качестве заключения об оценке регулирующего воздействия и других необходимых документов;
- формально закрепить обязательность изменять проект акта в случае получения замечаний или отрицательного отзыва в заключении;
- для облегчения сбора информации и формирования отчетности о результатах оценки регулирующего воздействия наладить нормальную работу специализированных под оценку регулирующего воздействия сайтов (страниц сайтов), устранить технические ошибки;
- создать условия для заключения соглашений между уполномоченным в субъекте РФ органом по оценке регулирующего воздействия с представителями предпринимательских ассоциаций о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия.
Таким образом, разные страны, осуществляющие совершенствование государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики, демонстрируют различные национальные подходы.
Рассмотрение зарубежной практики повышения информационной транспарентности государственного менеджмента, применения краудсорсинга и электронных петиций по вопросам улучшения социально-экономического развития территорий, развития института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов выявило ряд отличительных черт и положительных тенденций, которые необходимо учитывать при реализации указанных направлений совершенствования государственного менеджмента в России. Библиографический список
1. Васильев В.П. Государственное управление / В.П. Васильев, Н.Г. Деханова, Ю.А. Холоденко. М.: Дело и Сервис, 2009. 320 с.
2. Епинина В.С. Использование актуальных технологий и инструментов государственного менеджмента в субъектах Российской Федерации // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. №47 // Режим доступа: www.uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/1706-2012-11-26-08-05-01.
3. Кайль Я.Я. Развитие института оценки регулирующего воздействия в РФ: региональный аспект // Режим доступа: www.rusnauka.com/25_PNR_2013/Gosupravlenie/2_143547.doc.htm.
4. Кайль Я.Я., Епинина В.С. Зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления // Национальные интересы, приоритеты и безопасность. 2013. №2. С. 42-48.
5. Кепкин Г. Рабочий документ по состоянию портала Российские общественные инициативы (roi.ru) // Режим доступа: garyh-jet.livejournal.com/376035.html.
6. Опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития по оценке регулирующего действия // Режим доступа: www.goskontrol-rspp.ru/analytical-materials/20-opyt-stranorganizacii-jekonomicheskogo-sotradnichestva-i-razvitija-po-ocenke-reguHrujuwegovozdejstvija.html.
7. Павлов Д.В., Смирнов С.В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 1 // Режим доступа: www.nisse.ru/work/projects/monitorings/orv/m-orv_1.html.
8. Повышение уровня жизни граждан России - это главная задача Правительства // Режим доступа: ya-sob.ru/?p=1170.
9. Российский и зарубежный опыт правового регулирования информационной открытости власти // Режим доступа: www.vibory.ru/Regs/b-2-ш£кш#2.
10. Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне // Режим доступа: gosman.ru/content/02.pdf.
11. Система государственного и муниципального управления / Под ред. Ю.Н. Шедько. М.: Издательство Юрайт, 2013. 570 с.
12. Стенограмма выступления А.Р.Белоусова о развитии института ОРВ на заседании Правительства РФ 13 июля 2012 года // Режим доступа: sroportal.ru/publications/glava-minekonomrazvitiya-ob-ocenke-reguliruyushhego-vozdejstviya/.
13. Твой «голос» имеет значение // Режим доступа: www.ciktrb.ru/about/news/805/.
14. Шестоперов О.М., Смирнов С.В. О ходе внедрения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ: некоторые итоги мониторинга // Вопросы государственного и местного самоуправления. 2013. №2. С. 65-83.
15. Электронная петиция: как идея может стать законом // Режим
доступа: e-gov.by/themes/best-practices/elektronnaya-peticia. 16.Морозова Н. И. Инновационно-инвестиционная политика как ключевой элемент экономического роста и повышения качества жизни населения России // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 1 (22). С. 186—191.
[1] Статья выполнена в рамках гранта РГНФ №13-32-01009 «Совершенствование государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики как направление повышения социально-экономического уровня и качества жизни населения субъекта РФ».
