CC BY
335
УДК 378.14
ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ УНИВЕРСИТЕТЫ: НА ПУТИ К АВТОНОМИИ
М.Н.Певзнер, А.Г.Ширин
Институт непрерывного педагогического образования НовГУ, [email protected]
Рассматривается развитие институциональной автономии в отечественных и зарубежных вузах, раскрывается связь между автономией европейских вузов и качеством высшего образования в русле требований Болонского процесса. Рассмотрены особенности административной, финансовой и педагогической автономии в рамках либеральной и центристской моделей управления университетом.
Ключевые слова: институциональная автономия, академическая свобода, качество высшего образования, новое общественное управление, модели автономии
The article considers the institutional autonomy development in Russian and foreign universities. The connection between the autonomy in European universities and higher education quality is disclosed within the requirements of Bologna process. The peculiarities of administrative, financial and pedagogical autonomies are presented within the borders of liberal and centrist models of the university management.
Keywords: institutional autonomy, academic freedom, higher education quality, new public administration, autonomy models
В научной литературе автономия вуза трактуется как институциональная форма академической свободы. Этот тезис конкретизируется в следующих положениях. Во-первых, это обоснование особой миссии университета как источника, накопителя, хранителя и транслятора знаний. Во-вторых, академическая свобода логически вытекает из декартовской теории познания, в соответствии с которой процесс познания предполагает свободу от внешнего контроля. В данном случае университет, академическая среда представляют собой особую действительность, достижение требований и целей которой требует автономии образования. В-третьих, это возрастание роли университета в условиях постиндустриального общества. К концу XX в. сложились следующие представления о целях и функциях университета как социокультурного объекта: создание условий для развития личности, сохранение и передача культурного и научного наследия, расширение объема и распространение знаний. Достижение перечисленных целей осуществляется через децентрализацию управления вузами и делегирования им ряда полномочий. Делегирование предполагает прекращение строгого государственного контроля над высшей школой, что способствует формированию собственного индивидуального профиля и расширению автономии вуза. Автономия вузов как принцип управле-
ния высшим образованием отражает степень его децентрализации, определяет развитие самоорганизации и самоуправления, ведет к саморегуляции. В целом под автономией вуза понимается его самостоятельность в выборе стратегии развития, организационной структуры, в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научно-исследовательской, финансово-хозяйственной, международной и иных видов деятельности в соответствии с уставами вузов и действующим национальным законодательством.
Обеспечение существенной связи между автономией европейских вузов, их ответственностью и качеством образования является важным требованием Болонского процесса. По мнению Ю.Тимма, автономия вуза не является абсолютной свободой, поскольку он связан с государством и обществом не только бюджетом государственного учреждения, но и целями и задачами, которые общество и государство ставят перед ним, а также социальными ожиданиями, возникающими по поводу качества высшего образования и общественной пользы, которую могут принести его выпускники [1]. Л.Кронталер подчеркивает, что автономия не является «подарком» для вуза. Она приносит не только дивиденды, но и большой объем обязанностей, с которым может справиться не любой вуз. Степень автономии, которую получает человек или учреждение, должна зависеть от уровня развития,
которого они достигли. Маленький ребенок, подросток, юноша и взрослый человек получают различный объем прав и обязанностей, а следовательно, обладают различной степенью самостоятельности в выборе жизненного пути и в принятии решений. Автономию нельзя привнести в вуз и нельзя навязать сверху. К автономии необходимо стремиться, ей нужно учиться, ибо самостоятельность всегда связана с высокой степенью ответственности [2].
В 90-е годы ХХ в. наблюдался резкий скачок в развитии автономии российских вузов. Им было передано в управление имущество, предоставлены широкие права, существенные налоговые льготы (позднее были отменены). Государство освободило вузы от идеологической опеки, многих форм регулирования, мешавших в советские времена процессам академического развития. При этом государство в значительной степени «освободило» вузы и от финансовых ресурсов. Это привело к поискам средств и способов выживания и к существенным кадровым потерям. Потребность выживания вынудила сначала вводить коммерческие образовательные программы, значительная часть которых не была обеспечена необходимым потенциалом (преподавательские кадры, библиотеки и т. д.). Затем доля этих программ стала нарастать, «отжимая» на второй план в специализированных вузах (а их было большинство) традиционные, пока еще конкурентоспособные программы. Стремясь преодолеть негативную тенденцию академической вседозволенности, вузы России стали двигаться в направлении общественного мониторинга качества, опираясь на международные стандарты и концепции менеджмента, распространенные в Европе и США [3].
Одной из них является концепция «нового общественного управления», получившая распространение с конца 80-х годов ХХ в. С этой концепцией в европейских странах связывают мероприятия, направленные на расширение автономии вузов, распределение средств «по результатам», формирование «глобальных бюджетов», договоры между администрацией вузов и профессорско-преподавательским составом о согласовании целей, которые определяют взаимные обязательства сторон. Существовавшая ранее система академического самоуправления подвергается критике за ее консерватизм и неспособность реагировать на вызовы времени. Усиливаются элементы соревновательности и конкуренции между вузами, поощряется поиск новых финансовых источников и расширение базы привлекаемых ресурсов, связанные с хроническим недофинансированием со стороны государства.
Профильность вузов и их открытие социуму значительно усиливают конкурентную борьбу между университетами за привлечение абитуриентов, внебюджетных средств и побуждают их активизировать внутренние резервы. Наряду с этим происходит реорганизация управленческих структур вуза, усиливается профессионализация на различных уровнях управления (ректорат, деканат и т.д.), что является предпосылкой для введения управления на контрактной основе с целью привлечения руководителей, имеющих
предпринимательское мышление и стратегическую управленческую компетентность. Одновременно наблюдается тенденция ослабления классического самоуправления, основанного на коллегиальном руководстве и коллективной ответственности. Академическое сообщество как главный субъект управления уходит в прошлое.
Немецкие исследователи Ю.Ланцендорф и П.Пастернак проанализировали законы о высшей школе в ряде федеральных земель Германии и обнаружили, что практически все они закрепляют принципы нового общественного управления, несмотря на отличия, связанные с партийной принадлежностью членов правительства. К таким принципам авторы относят прежде всего принцип расширения институциональной автономии высшей школы. Речь идет, в частности, о сокращении бюрократических предписаний по вопросам бюджета и управления персоналом (ликвидация камерального подхода к формированию бюджета, более гибкое штатное расписание, сокращение внешних надзорных функций, предоставление права университетам самостоятельно осуществлять конкурсный отбор профессорско-преподавательского состава) [4]. В ряде случаев профессора теряют статус госслужащего, меняется система оплаты труда профессоров и преподавателей, которая теперь призвана стимулировать достижение более высоких результатов в образовательной и научно-исследовательской деятельности.
В качестве принципа нового менеджмента вуза немецкие авторы рассматривают привлечение дополнительных источников финансирования. Одним из таких источников является взимание со студентов платы за обучение. В большинстве федеральных земель Германии такая плата в настоящее время составляет 500 евро за семестр. Некоторые земли, например Гессен, под влиянием студенческих протестов отказались от взимания платы за обучение, а земля Северный Рейн-Вестфалия решение данного вопроса оставила за университетами.
С целью привлечения дополнительных источников финансирования и расширения автономии вузов в Германии стали вводиться новые организационно-правовые формы функционирования университетов. Например, в земле Нижняя Саксония получили распространение фондовые университеты, учредителями которых являются общественные или частные фонды, либо которые сами имеют организационноправовую форму фонда. Преимуществом фондовых университетов является возможность многоканального финансирования (из государственных источников и средств фонда, налоговые льготы, привлечение частного капитала и др.). К числу фондовых университетов Нижней Саксонии относится, в частности, университет Хильдесхайма, с которым НовГУ связывает многолетнее сотрудничество и стратегическое партнерство. На этой основе университеты-партнеры реализуют совместные бакалаврскую и магистерскую образовательные программы по педагогике с выдачей двух дипломов. В Гессене новую форму фондового университета приобрел университет Гёте во Франкфурте-на-Майне. Однако в ряде федеральных земель (Берлин, Бремен, Мекленбург — Передняя Помера-
ния) пока отсутствует возможность выбора организационно-правовой формы вуза.
Как инструмент управления качеством высшего образования в университете Р.Мюнх и М.Пехманн рассматривают эвалюацию (комплексную экспертизу). Средством управления становится усиление соревновательности, причем не между отдельными учеными, как это было ранее, а между отдельными вузами как организациями. Процедуры эвалюации, по мнению авторов, сегодня очень несовершенны, поскольку они сосредоточены на количественных показателях и почти не затрагивают содержание научнообразовательного процесса. Несовершенство эвалюа-ции в европейских вузах авторы связывают с «эффектом Матфея», когда «деньги идут к деньгам» и дополнительные финансовые потоки направляются туда, где и без них имеется достаточное финансирование. Такая концентрация финансов способствует появлению университетов-монополистов, которые часто не способны эффективно освоить эти средства. Кроме того, проводимые таким образом эвалюация и рейтинги приводят к формализации и стандартизации научных исследований и, по сути, к вытеснению из них творческого начала [5].
С.Гербер, Й.Богумил, Р.Хайнце и С.Грос в качестве важного инструмента управления рассматривают деятельность советов вузов, которые позволяют привлечь внешних экспертов и социальных партнеров, представляющих различные сферы деятельности, к управлению университетом. Такие советы функционируют во всех землях ФРГ, кроме Бремена. Иногда несколько вузов формируют совместно единый совет, но это, скорее, является исключением. В ряде случаев советы формируются из внешних экспертов, что сужает спектр их компетенций и тормозит принятие ряда важных управленческих решений. Более эффективно осуществляют управленческие функции советы, имеющие смешанный состав. Укрепление советов вузов невольно приводит к ослаблению функций ученых советов (сенатов). Спорным остается вопрос о назначении или выборах администрации вузов. В шести федеральных землях это стало функцией новых органов управления — советов вузов, в остальных — ученых советов или конференций коллективов [6].
В рамках концепции «нового общественного управления» зарубежные и отечественные аналитики различают содержательную автономию, представляющую университету право вводить собственные учебные программы и определять цели, процедурную — определять способы достижения ранее установленных приоритетов, являющихся частью национальной политики, и организационно-структурную — право определять собственную академическую структуру [7].
В России в качестве основы развития финансовой и институциональной автономии вузов выступают в первую очередь автономные учреждения, в большей степени ориентированные на предпринимательские источники финансирования. При этом преобразование статуса вузов является промежуточным «звеном» в цепи дальнейшего развития экономиче-
ской самостоятельности и конкурентоспособности высшей школы на мировых рынках образовательных услуг. Статус автономного учреждения имеет ряд федеральных университетов. Одними из первых в России статус автономных получили Южный и Сибирский федеральные университеты. Теперь эти вузы получают госфинансирование не по смете, как все бюджетные учреждения, а в виде субсидий, объем которых зависит от решаемых в университете задач. При этом важно, что ЮФУ и СФУ получили значительные экономические свободы в распоряжении средствами: по своему усмотрению они могут минимизировать расходы по одним направлениям и увеличивать по другим, в том числе по зарплате. Диспозитивное правило о создании попечительских советов в вузах заменено в законодательстве конкретными нормами об образовании их в федеральных университетах. Создание попечительских советов в других высших учебных заведениях может быть предусмотрено их уставами.
Исходя из анализа мировой практики деятельности вузов, можно выделить либеральную и центристскую модели университетской автономии. Либеральная модель (США, Великобритания, Канада) характеризуется широкой автономией вузов. Роль министерств образования и других органов власти состоит в формировании стратегических приоритетов и параметров развития системы высшего образования, в выработке общей финансовой и академической политики. Значительные управленческие полномочия сосредоточены в организациях-посредниках (во многих случаях государственно-общественных или профессиональнообщественных), которые могут отвечать за лицензирование и аккредитацию образовательных программ, обеспечивать оценку качества образования, выполнять функции распределения финансовых ресурсов и др.
В США признаки институциональной автономии достаточно отчетливо выражены, поскольку здесь значительную роль играет рынок, снижающий доминирующую роль государства и обеспечивающий многоканальное финансирование американского университета, который наряду с государственной поддержкой имеет доходы от всевозможных грантов, проектов и договоров, платного образования, благотворительных фондов, продажи научно-образовательных услуг. Попечительские советы играют важнейшую роль связующего звена между университетом и обществом.
В рамках центристской модели (Франция, Германия, Россия, Украина) вузы с правовой точки зрения также являются автономными в учебной, научно-исследовательской, административной и финансовой деятельности. Вместе с тем отношения университета с государством регулируются и регламентируются законодательными актами, приказами и инструкциями органов государственного управления. Структура и функции вузов, учебные планы и программы, несмотря на объявленную университетскую автономию, в значительной степени определяются инструкциями государственных органов управления образованием, которые решают многие оперативные вопросы деятельности вузов. Совершенно очевидно, что тенденция автономизации затронула прежде все-
го центристскую модель, вызвав к жизни определенную децентрализацию управления, которая проявляется в трех аспектах автономии государственных университетов: административной, финансовой, педагогической. Административная автономия предполагает установление выборности ректора, предоставление ему права назначать проректоров, право вуза самостоятельно составлять и утверждать штатное расписание, формировать внутреннюю структуру управления, создавать структурные подразделения и т.д. Финансовая автономия предполагает право свободно распоряжаться финансами, выделяемыми государством, а также другими частными и общественными средствами, предоставляемыми в распоряжение вуза; право оказывать платные образовательные услуги; право распоряжаться доходами, полученными от самостоятельной деятельности. Педагогическая автономия предполагает самостоятельность в разработке учебных планов и программ, выборе методов обучения и тематики научных исследований, выборе способов проверки знаний и итоговой аттестации.
Ряд авторов в зависимости от характера взаимоотношений с государством и особенностей финансирования вузов выделяют не две, а три основные модели.
Рыночная модель предполагает, что вузы юридически автономны и самостоятельны (США, Канада, Австралия и Япония). Основными чертами системы образования в странах с рыночной моделью являются: сильная децентрализация в управлении (различные учебные заведения подчиняются местным, профессиональным органам управления или комитетам и комиссиям штатов); плюрализм при основании учебных заведений (отсутствие государственной монополии на создание учебных заведений); разнообразие типов учебных заведений и их программ.
Например, отличительной чертой американских вузов является полный взаимозачет пройденных курсов и полученных баллов при переходе из одного учебного заведения в другое.
При использовании директивной модели вузы управляются центральным правительством (например, в Южной Корее). Здесь финансовое, материальное и организационно-правовое руководство системой образования осуществляется в централизованном порядке. Государственное управление осуществляется с помощью авторитарных методов и конфуцианских жизненных принципов. Управление образованием осуществляется на трех административных уровнях: министерства образования, отделов образования провинций и муниципалитетов, уездных отделов.
В смешанной модели вузы можно охарактеризовать как федеративную систему с определенной ав-
тономией, ограниченной законодательными рамками (Китай). Управление высшим образованием Китая находится в ведении Государственного совета, народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения. Новая стратегия образования предусматривает его децентрализацию и приватизацию, демократизацию и гуманизацию на основе национальных теорий и мирового опыта. Она включает в себя умеренные масштабы, оптимизацию структуры и разнообразие форм учебных заведений, акцент на региональное развитие, открытость образовательной системы [8].
Академическая свобода университетов в различных странах мира выступает в качестве гарантии независимости их внутренней интеллектуальной жизни, либеральных принципов управления ими и обеспечивает инновационный характер развития вуза.
1. Timm J. Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen / Reform Universitäten. Leistungsfähigkeit durch Eigenverantwortung. Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft (Hrsg.). Bonn, 1999. S.232, 23-31.
2. Kronthaler L. Autonomie muss gelernt werden / ReformUniversitäten. Leistungsfähigkeit durch Eigenverantwortung. Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft (Hrsg.). Bonn, 1999. S. 147, 48-53.
3. Волосникова Л.М. О принципе академической автономии // Университетское управление: практика и анализ. 2005. №5. С.44-49.
4. Bogumil J., Heinze R.G. (Hg.) Neue Steuerung von Hochschulen. Berlin, 2009. 168 s.
5. Ibid. S.67-92.
6. Ibid. S.93-122.
7. Никольский В. Университетская автономия и академическая свобода: критический взгляд на взаимосвязь традиционных ценностей // Высшее образование в России. 2008. №6. С.147-155.
8. Управление современным университетом: Монография / Под ред. Г.И.Лазарева. Владивосток: ВГУЭС, 2005. 324 с.
Bibliography (Transliterated)
1. Timm J. Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen / Re-
form Universitäten. Leistungsfähigkeit durch Eigenverantwortung. Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft
(Hrsg.). Bonn, 1999. S.232, 23-31.
2. Kronthaler L. Autonomie muss gelernt werden / ReformUniversitäten. Leistungsfähigkeit durch Eigenverantwortung. Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft (Hrsg.). Bonn, 1999. S. 147, 48-53.
3. Volosnikova L.M. O principe akademicheskojj avtonomii // Uni-versitetskoe upravlenie: praktika i analiz. 2005. №5. S.44-49.
4. Bogumil J., Heinze R.G. (Hg.) Neue Steuerung von
Hochschulen. Berlin, 2009. 168 s.
5. Ibid. S.67-92.
6. Ibid. S.93-122.
7. Nikol'skijj V. Universitetskaja avtonomija i akademicheskaja svoboda: kriticheskijj vzgljad na vzaimosvjaz' tradicionnykh cennostejj // Vysshee obrazovanie v Rossii. 2008. №6. S.147-155.
8. Upravlenie sovremennym universitetom: Monografija / Pod red. G.I.Lazareva. Vladivostok: VGUEhS, 2005. 324 s.
