CC BY
63
УДК 342
Конев Иван Алексеевич
Уральский государственный юридический университет Институт права и предпринимательства
Россия, Екатеринбург vanya. khm@gmail. com Konev Ivan Alekseevich Ural State Law University
Institute of Law and Business
Russia, Ekaterinburg
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СЛОЖНОСОСТАВНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Аннотация: в данной статье рассматривается текущее конституционно-правовое положение субъектов Российской Федерации, территориально входящих в состав других субъектов Российской Федерации, в части разграничения осуществляемых органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации полномочий с целью определения соответствия такого разграничения декларируемому в Конституции Российской Федерации принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Ключевые слова: разграничение полномочий, сложносоставные субъекты федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, система публичной власти.
SPECIAL ISSUES OF DIVISION OF AUTHORITIES BETWEEN STATE AGENCIES OF COMPOSITE REGIONS OF RUSSIAN FEDERATION ON THE EXAMPLE OF TYUMEN OBLAST
Annotation: this article examines the current constitutional and legal status of the subjects of the Russian Federation, which are geographically part of other subjects of the Russian Federation, in terms of the division of the authorities exercised by the state authorities of these subjects of the Russian Federation in order to determine whether such a distinction is declared in the Constitution of the Russian Federation to the principle of equality of subjects of the Russian Federation.
Key words: division of authorities, composite subjects of the federation, equality of subjects of the Russian Federation, the system of public power
В соответствии со статьями 1 и 5 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) наше государство - Российская Федерация является федеративным государством (что отражается в его названии), состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области, являющихся равноправными субъектами Российской Федерации. Эти конституционные установления, составляющие основы конституционного строя нашего государства, должны реализовываться через формально-юридические гарантии, как закрепленные в Конституции, так и устанавливаемые в федеральном законодательстве. Содержание конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой должно выражаться в равенстве их прав и обязанностей, в том числе на осуществление полномочий по предметам собственного ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и на формирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации; возможности иметь собственные правовую систему и систему органов государственной власти; одинаковых правах в части законодательных
инициатив и количества представителей в «верхней» палате Федерального Собрания Российской Федерации.
Вместе с признанием равноправия субъектов Российской Федерации вышеуказанные положения части 1 статьи 5 Конституции, тем не менее, тут же устанавливают различия между ними, указывая, что субъекты эти структурно неоднородны и их можно классифицировать по следующим конституционно-правовым родам: государства (республики), территориальные образования (края, области, города федерального значения) и национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область) [6, с. 26]. То есть, при организации федеративного устройства нашего государства были применены территориальный и национальный факторы и можно констатировать, что при наличии конституционно закрепленного принципа равноправия субъектов наше государство является асимметричной федерацией. При этом, необходимо отметить, что наше государство является единственной в Европе федерацией, в состав которой входят автономные территориальные образования (автономные округа и автономная область).
Еще одной особенностью организации государственного устройства нашего государства является наличие сложносоставных субъектов Российской Федерации. До последнего времени их было несколько, однако в результате процесса объединения субъектов Российской Федерации, протекавшего в 2004 -2008 гг., в настоящее время их осталось только два - это Архангельская область, в состав которой входит Ненецкий автономный округ, и Тюменская область, в состав которой входят Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ. Как правило, решения об укрупнении регионов и вхождении автономных округов в состав иных субъектов Российской Федерации было продиктовано стремлением устранить некоторые проблемы существующей федеральной структуры государства. К таким проблемам можно отнести, в частности, слишком большой штат бюрократического аппарата, необходимый
для функционирования самостоятельного субъекта Российской Федерации, а также существование экономически слабых и несамостоятельных субъектов Российской Федерации. Именно на это была направлена реформа укрупнения регионов нашего государства, когда их количество сократилось с 89 до 83. По итогу этой реформы Коми-Пермяцкий автономный округ был объединен с Пермской областью в Пермский край, Таймырский и Эвенский автономные округа составили собой Красноярский край, Корякский автономный округ объединился с Камчатской областью в Камчатский край, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошел в состав Иркутской области, а Агинский Бурятский автономный округ был объединен с Читинской областью в Забайкальский край. Однако одним из исключений из указанного выше правила являются Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, представляющие собой полностью экономически самостоятельные регионы, являющиеся, по сути, донорами всего государства, в связи с чем, их вхождение в состав Тюменской области не имело смысла и, кроме того, не отвечало интересам их населения и руководства.
Далее мы рассмотрим отдельные вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти сложносоставных субъектов Российской Федерации на примере Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов.
Разработчики заложили в Конституцию устройство сложносоставного субъекта Российской Федерации, а его детальное оформление положениями части 4 статьи 66 переложили на федеральный закон и договоры между государственными органами автономного округа и области. «Однако указанный правовой инструментарий не был задействован в полной мере. Попытки разработать и принять федеральный закон, который определял бы статус субъектов Федерации, "территориально входящих в состав другого субъекта" закончились ничем. Договорное регулирование данных отношений сводилось к
конкретизации положений Конституции и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также закреплению общих положений о партнерстве и сотрудничестве и отдельных договоренностей по частным проблемам взаимодействия» [4, с. 15].
Здесь необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [9]» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) был принят в целях реализации положений подпункта "н" части 1 статьи 72 Конституции (согласно которому к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления), а не во исполнение положений части 4 статьи 66 Конституции, предусматривающих принятие указанного выше специального федерального закона, должного урегулировать отношения между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области (края).
По запросам Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы (ныне - Законодательное Собрание) Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской областной Думы о толковании части 4 статьи 66 Конституции в постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что автономный округ как равноправный субъект Российской Федерации вправе по своему усмотрению распоряжаться всем объемом, предоставленных ему Конституцией полномочий, а федеральному законодателю следует принять закон, гарантирующий его права и интересы как субъекта Российской Федерации. А. В. Нечкин и О. А. Кожевников в своем комментарии к данному постановлению Конституционного
суда отмечают, что автономный округ, входящий в состав области (края) является самостоятельным государственно-территориальным субъектом в составе федерации [5, с. 193].
Позже Федеральным законом от 4 июля 2003 года №2 95-ФЗ в Федеральный закон № 184-ФЗ были внесены изменения, в том числе в части его дополнения статьей 26.6, вступившей в силу с 1 января 2005 года (одновременно со вступлением в силу соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ) и разграничивающей полномочия между органами государственной власти области (края) и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. При этом в пункте 3 статьи 26.6 Федерального закона № 184-ФЗ содержится ссылка на этот, так и не принятый федеральный закон об отношениях между государственными органами автономного округа и области (края), как на совершенно самостоятельный специальный закон. И вроде бы этот специальный федеральный закон после появления в Федеральном законе № 184-ФЗ статьи 26.6 становится уже и не так сильно нужен. Да и некоторые авторы, например, указывают, что «Поскольку в современной Федерации автономная область и автономный округ являются равноправными субъектами РФ, имеют свои уставы, могут принимать свои законы, специальный федеральный закон об автономной области или автономном крае является излишним правовым инструментом» [2]. Однако в статье 26.6 Федерального закона № 184-ФЗ, вступившей в силу с 1 января 2005 года, законодатель выразил совершенно другое виденье статуса автономных округов относительно наличия у них права осуществлять полномочия по предметам собственного ведения и по большой части указанных в пункте 3 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ полномочий по предметам совместного ведения и, как следствие, относительно возможности иметь собственные правовую систему и систему органов государственной власти. К сожалению, «не всегда заложенная в основном законе конструкция работает
четко и без изъянов» [8, с. 54]. Как справедливо заметил Т.П. Виноградов в отношении статьи 26.6 «данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ» [1].
Здесь также необходимо отметить, что одновременно, с 1 января 2005 года вступила в силу и новая глава 1У.2 Федерального закона № 184-ФЗ, введенная тем же Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и посвященная вопросам экономической основы деятельности, собственности, бюджетного устройства и бюджетного процесса субъектов Российской Федерации, статьей 26.17 которой установлено, что доходы от федеральных налогов (по установленным Бюджетным кодексом РФ нормативам) по умолчанию зачисляются в бюджет области (края), в состав которой входит автономный округ, если иное не установлено договором между государственными органами автономного округа и области (края). Таким образом получается, что Федеральным законом № 184-ФЗ в редакции, действующей с 1 января 2005 года, в нарушение конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой, установленного частью 1 статьи 5 Конституции, у Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в пользу Тюменской области отбирают и полномочия, и нормативы от федеральных налогов (то есть источники доходов) на их осуществление. И возможно это и было вызвано сложившейся в то время политической необходимостью поправить за счет автономных округов экономическое положение Тюменской области, однако в настоящее время и в глазах граждан, населяющих автономные
округа, и в глазах граждан, составляющих население других субъектов Российской Федерации (думается, что коренное население самой Тюменской области по понятным причинам к таким гражданам себя относить не станет), такое правовое регулирование разграничения полномочий между равноправными субъектами Российской Федерации, представляется не только неконституционным, но и крайне несправедливым.
Представляется, что исправить эту нелицеприятную ситуацию может принятие Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», проект которого за № 1256381-7 внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) сенатором А.А. Клишасом и депутатом П.В. Крашенинниковым [7] (далее также - проект ФЗ № 1256381-7). Указанный проект в интересующей нас части содержит только общие нормы о том, что органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются полномочия по предметам ведения субъектов федерации (определяемые конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации) и полномочия по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации (определяемые Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, а также законами субъектов Российской Федерации) и не содержит «переворачивающей все с ног на голову» противоречащей конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации нормы, подобной статье 26.6 Федерального закона № 184-ФЗ.
Увы, в настоящее время как в разделе отзывов портала Государственной Думы, так и в свободном доступе в сети Internet отсутствуют отзывы законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на проект ФЗ № 1256381-7,
направленный в соответствии с пунктом 16 протокола заседания Государственной Думы от 1 октября 2021 года № 322 для подготовки и направления в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству до 31 октября 2021 года отзывов, предложений и замечаний по проекту закона.
Однако там имеется постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 октября 2021 года № 628 об отзыве на проект федерального закона № 1256381 -7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в постановляющей части которого хотя и содержатся слова о поддержке проекта ФЗ № 1256381 -7, но в прилагаемом к постановлению отзыве указано, что учитывая сложившуюся систему взаимоотношений между Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом в соответствии с договором между органами государственной власти указанных субъектов, целесообразно сохранить действующую правовую конструкцию системы взаимоотношений области и автономных округов, входящих в ее состав, предусмотренную Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанная позиция представительного органа Ямало-Ненецкого автономного округа (хотя в данном случае непонятно, интересы населения какого субъекта РФ на самом деле представляет данный орган) вызывает недоумение, поскольку в соответствии с указанным договором налоговые доходы от подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации федеральных регулирующих налогов на прибыль организаций и на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, собираемых на территории автономных округов и составляющих преобладающую часть собранных налогов, в размере 29,5 % и, соответственно, 100% от указанных
выше налогов попадают в Тюменскую область, а вовсе не в автономные округа, где они были собраны [3].
Остается надежда, что хотя бы Дума и Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры выступят «единым фронтом» в защиту интересов своих избирателей и населения своего округа, поддержав принятие проекта ФЗ № 1256381-7 в редакции, сохраняющей разграничение полномочий между органами государственной власти сложносоставных субъектов Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, установленным частью 1 статьи 5 первой главы Конституции Российской Федерации. Однако случится это или нет, вопрос пока остается открытым, поскольку на момент написания настоящей статьи указанный законопроект пока не прошел ни одного чтения, и что произойдет с ним дальше покажет будущее.
1. Виноградов Т.П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10.
2. Гороховатский С.М. Исторический аспект и перспективы изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1
3. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 09.07.2004) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений "как лучше". // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 15.
Список литературы
5. Нечкин А. В. Конституционное право. Практика высших судебных инстанций России с комментариями: учебное пособие для среднего профессионального образования // Москва: Издательство Юрайт, 2021. С. 193.
6. Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата // Москва: Издательство Юрайт, 2019. С. 26.
7. Проект Федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7 (дата обращения: 03.11.2021).
8. Саликов М.С. Федеративный строй России: понятие и содержание // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2018. №
9. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42.
1. С. 54.
ст. 5005.
