CC BY
17Поглощение или интеграция?
согласование конкурирующих региональных интересов в Архангельской и Тюменской областях
Наталья Филиппова
Автор сравнивает стратегии договорного регулирования в Архангельской и Тюменской областях - двух оставшихся в составе России сложноустроенных субъектах федерации. Выбор в пользу долгосрочных договоров учредительного характера (тюменская модель) способствует более эффективному согласованию конкурирующих региональных интересов и отвечает требованиям равноправия субъектов Российской федерации. Краткосрочные технико-юридические договоры (архангельская модель) не обеспечивают представительства интересов автономного округа в составе области, принимая принудительный характер, характер поглощения полномочий округа областью.
Образование новых субъектов Российской Федерации (Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев, Иркутской области) стало инструментом разрешения правовой аномалии вхождения автономных округов в состав края и областей. Национальные округа (с 1977 года — автономные округа) как форма административной автономии «малых народностей» в составе областей и краев РСФСР были учреждены в 20—40-е годы прошлого столетия. В декабре 1990 года им была предоставлена легальная возможность непосредственного, минуя край (область), вхождения в состав РСФСР1; этим воспользовался, например, Чукотский автономный округ2. Федеративным договором (31 марта 1992 года) был обозначен новый статус автономных округов, но традиционная схема распространения юрисдикции края или области на территорию автономного округа была в основном сохранена3.
Принципиально иная ситуация сложилась после вступления в силу новой Конституции Российской Федерации 1993 года. Она установила принцип равноправия субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Был определен единый для всех субъектов Федерации
режим разграничения предметов ведения: положения о предметах совместного ведения «в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа» (ч. 2 ст. 72). Наличие у двух субъектов Федерации общих территории и населения создало не знающую аналогов ситуацию «трехуровневой» государственности. На территории автономного округа в составе области (края) свои полномочия осуществляют федеральные, областные (краевые) и окружные органы государственной власти4. Конкурирующие притязания на полномочия субъектов Федерации в пределах предметов совместного с Федерацией ведения породили неразрешимый правовой конфликт. Если эти полномочия в полном объеме реализует округ — значит, его территория вне юрисдикции области (края). Если же их осуществляет область или край, то надо признать, что округ располагает полномочиями только в пределах ведения субъекта Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а полномочий в пределах совместного с Федерацией ведения у него нет. Однако, если федеральным законом о взаимоотношениях в сложноустроенных субъектах Федерации (предусмотренным ч. 4 ст. 66 Конституции РФ) спорные полномочия
разделены, нельзя утверждать, что положения статьи 72 Конституции РФ в равной мере распространяются и на области (край), и на автономные округа в их составе. На каждый из этих субъектов Федерации действие разграничительных норм распространяется лишь частично.
Как нами и прогнозировалось, разрешение этой коллизии предполагает выбор между двумя альтернативами: либо сохранение за автономными округами статуса административных автономий в составе субъектов Федерации, либо непосредственное вхождение автономных округов как субъектов Федерации в состав России5. Первая из обозначенных возможностей была осуществлена. Федеральный законодатель урегулировал процедуру объединения субъектов Российской Федерации6 и в каждом из пяти «объединительных» федеральных конституционных законов предусмотрел особый административный статус территории автономного округа, переставшего быть субъектом Федерации7. Количество нетипичных субъектов Федерации сократилось с семи до двух. «Сложными» остались Архангельская область (с Ненецким автономным округом) и Тюменская область (с Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом).
Вторая возможность сохраняется скорее гипотетически. Законодатель не готов признать автономные округа непосредственно входящими в состав Российской Федерации или урегулировать процедуру «выхода» из состава областей. Наоборот, в 2003 году федеральным законом были установлены те полномочия, которые на территории округа вправе осуществлять область (в договорном порядке они могли быть сохранены за округами)8. Тем же законом был установлен запрет на передачу субъектам Федерации федеральных полномочий в порядке поручения (то есть федеральным законом). Эти положения были подкреплены особыми правилами формирования бюджетов сложноустроенных субъектов Федерации9. В 2007 году, также в качестве обеспечительной, была определена процедура передачи имущества автономного округа «своей» области (если она осуществляет часть полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения на территории округа)10.
Таким образом, для каждого из названных автономных округов особые правоотношения с областью стали обязательным условием существования в качестве субъекта Федерации. Следовало лишь определиться с «ценой вопроса»: либо отказаться от части полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения в пользу области, либо искать компромисс в новом договоре. Характерно, что и в Архангельской, и в Тюменской областях региональные элиты использовали предусмотренный федеральным законом инструмент межсубъектных договоров для поиска такой модели разграничения полномочий, которая отражала бы специфику сложившихся региональных интересов.
Но насколько конструктивна политика сохранения status quo в изменившихся условиях? Могут ли теперь органы государственной власти автономных округов действовать в интересах своих территориальных коллективов? Какими должны быть новые межсубъектные договоры? Как влияют на взаимоотношения внутри сложноустроенных субъектов Федерации правила, установленные федеральным законодателем? Каковы пределы государственной автономии исторически взаимосвязанных областей и округов, и есть ли границы федерального воздействия на их отношения?
Оказавшись в сопоставимых политических и правовых обстоятельствах, Тюменская и Архангельская области продемонстрировали разные сценарии взаимодействия. С одной стороны, это сценарий медленной интеграции, при которой всякий пересмотр сложившегося разграничения полномочий возможен лишь в результате согласования позиций сторон. С другой — сценарий быстрого и принудительного перераспределения полномочий от округа к области (или поглощения полномочий округа), который был реализован без учета интересов территориального коллектива автономии.
Полагаем, что разнонаправленность договорных процессов в Архангельской и Тюменской областях обусловлена четырьмя факторами. Это:
1) уровень межсубъектной интеграции, достигнутый к началу реформы; наличие (или отсутствие) приемлемых правовых механизмов разрешения споров;
2) результативное (или нерезультативное) участие в установлении федеральных пра-
вил для сложноустроенных субъектов Российской Федерации;
3) юридическая природа новых разграничительных договоров и сроки их действия;
4) соблюдение (или игнорирование) принципов бюджетного федерализма в договорном разграничении полномочий между областью и округом (округами).
В каждом из интересующих нас субъектов Федерации сложилась своя комбинация этих обстоятельств, что и привело к различным политическим и правовым последствиям.
Договорная интеграция в Тюменской области началась в 1991 году11 (до подписания Федеративного договора и вступления в силу новой Конституции РФ) и продолжается по сей день. Так, в 2008 году был продлен срок действия базового Договора между тремя субъектами Федерации от 9 июля 2004 года — до 31 декабря 2015 года. Реализация Договора потребовала увеличения численного состава координирующего межсубъектного государственного органа — Совета Дум (в 2008 году он увеличен с 12 до 15 участников).
Предпосылки становления уникальных форм межрегиональной государственно-правовой интеграции в Тюменской области следует искать в раннем этапе договорного процесса. По обоснованному мнению Н. М. Добрынина, данный этап, охватывающий период с 1990 по 1995 год, являлся периодом конфликтов12. Но уже в 1992 году был образован Административный совет Тюменской области, нормативно урегулирована такая форма интеграции, как совместные заседания малых Советов Тюменского областного, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружных Советов народных депутатов, согласован порядок разработки и принятия решений по вопросам, относящимся к совместной компетенции органов власти трех субъектов Федерации.
Всеми тремя Думами 7 декабря 1994 года был принят Регламент взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа13. Одной из основных правовых категорий этого Регламента была категория «совместных государственных интересов». Согласование интересов осуществлялось в форме постоянных консультаций трех Дум. В том же году был образован Совет Дум.
Этап договорного процесса (с 1995 по 2004 год) характеризовался значительным развитием интеграционных тенденций. По масштабам и разнообразию правовых форм интеграции Тюменская область значительно опередила все иные сложноустроенные субъекты Российской Федерации. Договорами и соглашениями14 были предусмотрены:
1. Совместное государственное управление — создание совместных целевых фондов, общей (долевой) собственности, реализация общеобластных программ и иных общеобластных мероприятий.
2. Координация деятельности региональных органов государственной власти при осуществлении тех властных полномочий, которые обусловлены государственной автономией субъектов Федерации:
а) учреждение координирующих межрегиональных государственных органов: Совета Дум, Совета губернаторов, многообразных трехсторонних комиссий и советов при этих органах;
б) совместное осуществление отдельных властных полномочий, включая создание организационных форм для такой согласованной деятельности: совместные заседания депутатов трех Дум; совместные заседания постоянных комиссий трех Дум; формирование единых рабочих групп для подготовки региональных правовых актов; разработка стандартизованных проектов законов и др.;
в) взаимное информирование о целях, формах и результатах государственно-властной деятельности — обмен планами законопроектной и правотворческой деятельности, проектами законов и т. д.
3. Делегирование (передача для осуществления) собственных полномочий на основе договоров и соглашений.
Таким образом, в дореформенный период договоры в Тюменской области имели характер учредительный, а не технико-юридический; предметом договоров были не только вопросы разграничения полномочий, но и формы их совместного и согласованного осуществления. Что особенно важно, были найдены приемлемые внесудебные формы разрешения споров между тремя субъектами Федерации (создание согласительных комиссий или формирование независимых экспертных групп) и учреждены надсубъектные координирующие органы. Можно сказать, что раз-
граничение полномочий в Тюменской области удовлетворяло принципу субсидиарное™, на чем, кстати, настаивал в тот период и Конституционный Суд Российской Федерации: «Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа»15. Были определены «приоритетные сферы сотрудничества», в пределах которых принимались только согласованные решения (аналог предметов совместного ведения Федерации и субъектов). Юридической природе и особенностям содержания разграничительных договоров в Тюменской области в наибольшей степени соответствовала форма долгосрочных договоров.
Развивая формы межсубъектной интеграции, Тюменская область и округа в ее составе одновременно активно влияли на федеральный правотворческий процесс. С инициативой Думы Тюменской области и Дум автономных округов в ее составе связано известное Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года № 12-П по делу о толковании содержавшегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. Новый порядок разграничения полномочий в сложноустроенных субъектах Федерации, установленный в ходе федеративной реформы, также сложился при их непосредственном участии.
Проект федерального закона, вносящего изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) в части регулирования взаимоотношений внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации, был принят в первом чтении в феврале 2003 года. Пункт 3 статьи 26.6 законопроекта предусматривал, что все полномочия субъектов Российской
Федерации в пределах совместного ведения на территориях округов должны осуществлять органы государственной власти области (края), если иной порядок не будет установлен договором между ними16. По общему правилу, автономные округа сохранили бы полномочия лишь в пределах их собственного ведения. Автономные округа и Тюменская область включились в федеральный законодательный процесс, внеся свои предложения относительно редакции указанного пункта статьи 26.6. Советом Дум трех субъектов Российской Федерации, образующих Тюменскую область, предлагалась прямо противоположная схема разделения полномочий: «Полномочия, указанные в статьях 26.2, 26.3, 26.5 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)»17. По инициативе члена Совета Федерации П. С. Волостригова (представителя от Думы Ханты-Мансийского автономного округа) поправка обсуждалась на заседании Совета Федерации, была одобрена им и внесена от имени палаты в Государственную Думу.
Поправка не была принята. Но итоговая редакция спорной статьи 26.6 стала уже компромиссной. Федеральный законодатель решил оба перечня полномочий (и полномочия автономных округов, и полномочия сложно-устроенных областей и края) определить непосредственно законом, в силу чего возникла конструкция дуалистического разграничения полномочий. Из общего перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ) был выделен специальный перечень (24 полномочия). Это те полномочия органов государственной власти сложноустроенных областей и края, которые реализуются органами государственной власти области (края) на территории автономных округов (п. 3 ст. 26.6 Закона). Все полномочия за пределами специального перечня, но включенные в общий перечень, признаны принадлежащими органам государственной власти автономных округов. Также федеральный законодатель сохранил возмож-
ность договорного или специального законодательного изменения общей схемы разграничения региональных полномочий по предметам совместного ведения внутри сложно-устроенных субъектов Российской Федерации. С учетом современной редакции этих положений Федерального закона № 184-ФЗ можно сказать, что перечень «окружных» полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения почти в полтора раза больше аналогичного перечня «областных» полномочий.
В новых правовых условиях — в силу очевидных преференций, созданных для сложноустроенных областей и края, — договорный процесс в тех субъектах Федерации, где не начались процессы объединения, заметно осложнился. Тюменская область пережила короткий, но острый «рецидив» конфликтного периода начала 90-х годов прошлого столетия. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре предпринимались попытки обращения общественности к Президенту РФ с призывом сохранить статус Ханты-Мансийского автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации18. На Ямале рассматривались варианты объединения Ямало-Ненецкого, Ненецкого и Долгано-Ненецкого автономных округов. В Постановлении Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, меняющий правила разграничения полномочий внутри сложноустроенных субъектов Федерации, был назван неконституционным, произвольно меняющим конституционный статус автономных округов. В этой связи было предложено внести в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона «О Ямало-Ненецком автономном округе»19. Стороны убедительно демонстрировали и готовность, и способность защищать интересы «своих» территорий. Но интеграционный потенциал и понимание общности интересов всех трех субъектов Федерации, образующих сложноустроенную Тюменскую область, оказались сильнее.
Период с 2004 по 2007 год в региональном договорном правотворчестве можно считать уникальным. Отношения между тремя субъектами Федерации, образующими слож-ноустроенную Тюменскую область, регулировали два базовых договора, закрепляющих
противоположные подходы к принципам разграничения полномочий между ними. На протяжении всего предыдущего периода договорный процесс был основан на императиве принадлежности всех полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения автономным округам. Таким был и Договор от 11 апреля 2002 года, действовавший до 2007 года. Теперь же следовало признать принадлежность значительной части полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых на территории автономных округов, Тюменской области. Этот подход был закреплен новым Договором от 9 июля 2004 года20, действие которого позже было продлено до 31 декабря 2015 года. В такой ситуации в новом Договоре пришлось оговорить и коллизионные нормы: согласно пункту 6 статьи 7 Договора положения Договора 2002 года действуют лишь в части, не противоречащей более позднему Договору. Новый базовый Договор в Тюменской области, отвечая требованиям федерального закона, имеет некоторые особенности.
1. В наименовании Договора не определен его предмет — он именуется «Договором между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа». С точки зрения федеральной модели разграничения полномочий предметом Договора надо признать делегирование полномочий Тюменской областью округам. Но даже в первых статьях Договора нет указания на юридического обладателя спорных полномочий, а указывается лишь субъект, их осуществляющий: «Органы государственной власти автономных округов осуществляют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные п. 17 ст. 1, п. 2. ст. 26.3 и п. 3 ст. 26.6 Федерального закона». И такой подход, на наш взгляд, наиболее корректен. Может ли область делегировать автономным округам те полномочия, которые никогда ею фактически не осуществлялись?
2. Договор впервые закрепил непосредственное осуществление властных полномочий на территориях автономных округов органами государственной власти Тюменской области — это полномочия по осуществлению областных программ (11 предметов ведения) и
полномочие разработки концепции развития региона с учетом основных направлений стратегического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа.
3. Договор предусмотрел «конвертацию» осуществляемых областью полномочий в налоговые доходы области21. Эти новые поступления в бюджет области имеют целевой характер. Они обеспечивают реализацию на всей территории области, включая округа, согласованных с автономными округами областных программ. (Программы предварительно обсуждаются Советом губернаторов). Следовательно, значительная часть доходов от соответствующих налогов и сборов не просто «возвращается» в автономные округа, она возвращается под контролем самих округов. Таким образом, Тюменская область действительно получила особый статус. Но это статус управляющего, а не владельца полномочий и налоговых доходов. Область действует в интересах автономных округов. Одновременно в области реализуются региональные программы, предусмотренные прежним Договором. Они финансируются на равной основе из бюджетов всех трех субъектов Федерации, их осуществление координируется Советом губернаторов. Принципы бюджетного федерализма в этом случае, безусловно, соблюдены.
К правовым факторам конструктивности нового договорного процесса в Тюменской области, на наш взгляд, можно отнести три фактора. Первый: сохранение практики долгосрочных и учредительных договоров — активное использование всех ранее созданных правовых инструментов представительства, согласования и интеграции конкурирующих государственных интересов в области. Второй: следование принципам кооперации и субсидиарности, выделение предметов совместного ведения Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа даже в таких условиях, когда федеральный закон настаивает на их дуалистическом, конкурирующем разделении. Современным правовым механизмом осуществления полномочий в сфере совместного ведения стали областные программы (в частности, программа «Сотрудничество»). Третий: следование принципу бюджетной эквивалентности в ситуации, ко-
гда область осуществляет лишь часть полномочий специального перечня и претендовать должна на соответствующую долю доходов от федеральных налогов и сборов, собираемых на территориях округов. Федеральный закон не установил специальных правил в этом случае, что и привело, как будет показано ниже, к конфликту в Архангельской области.
Иными словами, в Тюменской области сложилась куда более сбалансированная модель разграничения полномочий, нежели была предложена федеральным законом. Она оказалась ближе к стандартам федерализма как «соучастия во власти»22.
Конфликт региональных интересов в Архангельской области оказался более глубоким, при этом не существовало собственных (межрегиональных) правовых механизмов их согласования. В этих условиях договорный процесс стал развиваться по сценарию краткосрочных технико-юридических договоров, создающих предпосылки для передачи спорных полномочий области.
Обладая большими людскими ресурсами (примерно 1,3 млн жителей по сравнению с 42 тыс. жителей округа), Архангельская область значительно отставала по показателям социально-экономического развития (55-е место в рейтинге субъектов Федерации, в то время как округ занимал 19-е место). Идея освоения новых бюджетных средств вместе с новыми полномочиями оказалась очень привлекательной как для региональной элиты Архангельской области, так и для ее населения. А в отсутствие договора перераспределение полномочий и доходов произошло бы автоматически в соответствии с федеральным законом с 1 января 2005 года. Ситуация усугублялась тем, что за несколько месяцев, остававшихся до вступления в силу нового порядка разграничения полномочий, органы государственной власти Архангельской области не успели бы освоить дополнительные полномочия организационно. Посредничество полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе способствовало достижению временного компромисса в конфликте региональных интересов. В заключенном в ноябре 2004 года (на один год) договоре устанавливалось, что округ самостоятельно осуществляет все полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на своей
территории, но... в бюджет области должны быть перечислены 500 млн руб. из налоговых поступлений, собранных на территории округа. В следующем, 2006 году «цена» самостоятельности автономного округа составила уже 650 млн руб. — и опять области компенсировались не взятые ею на себя расходные обязательства!
«Рента» за юридический ресурс, которым располагала область и не располагал округ в ее составе, была квалифицирована органами государственной власти округа как следствие нарушения принципа равноправия субъектов Российской Федерации.В запросе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа в Конституционный Суд РФ оспаривались не только приведенные выше положения Федерального закона № 184-ФЗ и обеспечительные нормы Бюджетного кодекса о разграничении полномочий внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации. Предметом спора стали и те положения федерального законодательства, согласно которым федеральные поручения могут быть адресованы исключительно органам государственной власти края, области, но не могут быть адресованы округам в их составе. По мнению заявителя, все эти положения противоречат статьям 5, 11 (ч. 2 и 3), 15 (ч. 1 и 3), 66 (ч. 2 и 5) и 72 Конституции РФ, поскольку они «ведут к ограничению конституционных прав автономных округов, входящих в состав края, области, как равноправных субъектов Российской Федерации», а это влечет изменение статуса этих субъектов Федерации «по сравнению с тем, как он установлен в Конституции Российской Федерации»23. Уместно в этой связи вспомнить, что конституционный статус субъекта Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) самого субъекта Федерации, но не определяется (и не может быть изменен) федеральным законом.
Рассмотрев запрос, Конституционный Суд ограничился отрицательным определением: по ряду формальных оснований запрос не соответствовал требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». В частности, положения пункта 9 статьи 131 Бюджетного кодекса к моменту рассмотрения их в Суде еще не вступили в силу, а в отношении абзаца 3 статьи 135 Бюджетного кодекса, по
мнению Суда, не приведены аргументы, свидетельствующие о неконституционности.
В отношении тех положений запроса, которые были приняты к рассмотрению Судом, на наш взгляд, можно выделить два вывода Конституционного Суда РФ.
Во-первых, получил развитие тезис о распространении юрисдикции края, области на территорию автономного округа в их составе в отсутствие договора. По мнению Конституционного Суда, это не приводит к утрате автономным округом конституционно-правового статуса равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку население округа вправе выбирать законодательное собрание «своей» области и тем самым осуществлять собственную политическую волю. С этим доводом Суда можно было бы согласиться, если бы представители Ненецкого автономного округа не были меньшинством в парламенте Архангельской области, к тому же — игнорируемым меньшинством, ибо никакого особого статуса и гарантий соблюдения интересов того населения, которое они представляют, им не дано. А несовпадение интересов большинства (представляющего население области без округа) и меньшинства (представляющего население округа) — очевидное фактическое обстоятельство дела. Следовательно, представительство в парламенте Архангельской области нельзя считать надлежащим представительством интересов населения Ненецкого автономного округа.
Полагаем, что аргументы Суда вышли за рамки собственно правовых доводов и в большей степени связаны с целесообразностью, о чем и сказано Судом далее: «Предоставление же таких полномочий (24 полномочия в перечне предметов совместного ведения. — Н. Ф.) только органам государственной власти края, области имеет целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями...». Но разве имеет место дублирование, когда спорные полномочия на своей территории осуществляет автономный округ? К тому же с точки зрения экономической рациональности (если вместо критерия конституционности последовательно использовать критерий управленческой целесообразности) полномочия должны осуществляться
тем уровнем государственной власти, который это делает эффективнее, и, судя по показателям экономического развития, этим субъектом следовало бы признать автономный округ. Однако аргументы Суда логичны, если под государственным управлением подразумевать исключительно федеральное государственное управление.
Во-вторых, иначе был интерпретирован принцип равноправия субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По мнению Суда, федеральные полномочия, переданные органам государственной власти субъектов Федерации в порядке поручения, реализуются за счет субвенций из федерального бюджета, поэтому право «владельца» полномочий и средств не может быть ограничено. Иначе говоря, федеральный законодатель не обязан адресовать свои поручения в равной мере всем субъектам Федерации, но может действовать избирательно. Таким образом, субъекты Федерации равноправны в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, за исключением случая, когда субъект Федерации действует «в интересах» самой Федерации.
При такой постановке вопроса конфликт между субъектами Российской Федерации оценивался не сам по себе, а лишь в контексте соответствия интересов каждой из сторон общефедеральным интересам. На наш взгляд, в силу этого обстоятельства, а также из-за отсутствия в Конституции РФ прямо сформулированных принципов бюджетного федерализма Конституционный Суд РФ пришел к выводу об отсутствии неопределенности в вопросе о соответствии оспариваемых положений Конституции РФ.
Напомним, что новая модель разграничения полномочий внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации строилась с учетом такого принципа бюджетного федерализма, как принцип бюджетной эквивалентности. В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона № 184-ФЗ и дублирующими положениями пунктов 2 и 4 статьи 56 Бюджетного кодекса РФ часть доходов от федеральных налогов и сборов, по общему правилу зачисляемых в бюджет субъекта Федерации, в сложноустро-енном субъекте Федерации распределяется
особо. Эти доходы подлежат зачислению только в бюджет края или области, в состав которых входит автономный округ (округа). Предполагается, что именно они необходимы для обеспечения новых краевых, областных полномочий, осуществляемых отныне на территориях округов.
Кроме того, Бюджетным кодексом предусмотрено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации для сложноустроенного субъекта Федерации рассчитываются исходя из его консолидированного бюджета, включая бюджет автономного округа, и поступают в бюджет сложноустроенного края или области (п. 9 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ).
Однако закон не установил правила бюджетной эквивалентности для случаев, когда новые полномочия принимаются областью лишь частично, предположив, что соразмерность доходов и расходных обязательств будет обеспечена в процессе подготовки договора. В ситуации, когда автономный округ был более заинтересован в сохранении прежних полномочий, нежели область (и потому оказался в зависимости от области), умолчание закона привело к несоразмерному распределению доходов между договаривающимися сторонами.
Поскольку соображения бюджетной эквивалентности при разграничении полномочий в сложноустроенных субъектах Российской Федерации не были приняты в расчет Конституционным Судом РФ, конфликт в Архангельской области только усугубился. Резкую, но точную оценку ситуации дал один из депутатов НАО Виктор Фомин: «Сначала Архангельск намеревался взять 6 полномочий. Их исполнение оценивается в 750 миллионов. Теперь он готов выполнять два, однако требует 2,6 миллиарда рублей, то есть половину нашего бюджета. Хотя те полномочия, которые область готова на себя взять, Ненецкому округу обходятся всего в 30 миллионов»24.
Собрание депутатов Ненецкого автономного округа и Администрация округа обратились к Президенту РФ с просьбой провести согласительные процедуры между органами государственной власти спорящих сторон (согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); к Совету Федерации РФ, Председателю Правительства РФ и Полномочному представите-
лю Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе — с просьбой помочь в переговорном процессе и изменить бюджетное законодательство. Аналогичное обращение было принято и органами местного самоуправления единственного муниципального района «Заполярный район»25.
Основным аргументом ненецких законодателей стало указание на отсутствие законодательного регулирования передачи полномочий: в частности, не был решен вопрос передачи объектов региональной государственной собственности, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; не определены формы взаимоотношений областных и окружных властей в процессе осуществления областью новых полномочий на территории округа; не согласованы нормативы осуществления новых расходных обязательств. Основным предложением стало законодательное предложение изменить содержание пункта 9 статьи 131 Бюджетного кодекса РФ с тем, чтобы рассчитывать дотации в бюджеты сложноустроенных субъектов Федерации по отдельности, то есть так, как было ранее. Законодательная инициатива не нашла поддержки в федеральном парламенте, но новый договор был подписан. Ненецкий автономный округ вновь сохранил все полномочия, но обязался перечислить в бюджет области уже 1 млрд 650 млн рублей. Такая же сумма была перечислена в бюджет области Федерацией.
На продолжающийся конфликт федеральный законодатель отреагировал внесением изменений в законодательство: 1 декабря 2007 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 305-ФЗ).
Как уже отмечалось выше, Законом был определен порядок передачи имущества автономного округа краю, области, в состав которых он входит, в случае, если это имущество обеспечивает реализацию новых полномочий сложноустроенного субъекта Российской Федерации, осуществляемых им на территории округа. Передача осуществляется безвозмездно (если иное не предусмотрено договором), кроме того, бывшим собственником (автономным округом) указанное имущество не может быть перепрофилировано или от-чуждено. Решение принимается органами ис-
полнительной власти края, области по согласованию с органами исполнительной власти округа; но и соглашение может не потребоваться, если в течение года край, область осуществляет полномочия на территории округа, входящего в его (ее) состав, обеспечивая их финансирование из своего бюджета в отсутствие договора. Таким образом, для передачи имущественного комплекса согласия передающей стороны в общем случае не требуется. Средства, вложенные в формирование этого имущества, собственнику не возмещаются.
Федеральный закон № 305-ФЗ может быть оценен как с точки зрения правового качества, так и с точки зрения эффективности проводимой правовой политики. Как политический документ он устранил главное препятствие для области, стремящейся к освоению новых полномочий на территории автономного округа. 19 ноября 2007 года представителями сторон в Нарьян-Маре был подписан протокол о передаче Архангельской области 28 полномочий от Ненецкого автономного округа. Две инициативные группы, выдвигавшие предложение о проведении референдума НАО о непосредственном вхождении в состав Российской Федерации, так и не были зарегистрированы26. Иными словами, политическая цель федеральным законодателем была достигнута.
Оценка правового качества Федерального закона № 305-ФЗ не так однозначна. Можно сформулировать два вопроса (хотя бы гипотетически адресовав их Конституционному Суду РФ). Во-первых, в Конституции Российской Федерации сформулирован принцип равной защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8). А в статье 35, оговаривающей гарантии права частной собственности, утверждается, что лишение имущества возможно исключительно по решению суда, при этом принудительное лишение возможно лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Следовательно, так как в Конституции не сказано иного, права собственности государственного образования должны быть защищены не в меньшей степени, чем права собственности физического или юридического лица. Во-вторых, в исключительном ведении России находятся федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71 Конституции РФ), в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72). Но вопросы собственности субъектов Российской Федерации и управления ею (в том числе — ее отчуждения), по остаточному принципу, находятся в ведении самих субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Предметом федерального закона не могут быть вопросы управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, а если это и имело место, федеральный закон обладает в соответствии с частями 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ меньшей юридической силой в сравнении с региональным законом.
Полагаем, что существует неопределенность в вопросе о соответствии этих законодательных конструкций положениям Конституции Российской Федерации. Пока же следует исходить из презумпции конституционности закона и рассматривать его как легальный механизм, обеспечивающий передачу полномочий от автономного округа к области в порядке принуждения (изъятие имущественного комплекса субъекта Федерации в бесспорном и безвозмездном порядке является принуждением!).
Итак, находясь в одних и тех же правовых условиях, сложноустроенные Архангельская и Тюменская области продемонстрировали разные модели межсубъектного договорного процесса. Договорный процесс в Тюменской области подчинен принципу плюрализма публичных интересов: интересы всех трех субъектов Федерации, образующих Тюменскую область, признаются не совпадающими, но равноценными. Только их согласование делает легитимным любое властное решение, реализуемое на территории всех трех субъектов Российской Федерации. Поскольку предметом договорного процесса в Тюменской области всегда являлись правовые институты, обеспечивающие представительство и консолидацию «государственных интересов» Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, договоры здесь имеют учредительную природу. Они никогда не были ограничены решением технико-юридических проблем.
Именно это обстоятельство позволило расширить сферу государственной автономии
субъектов Федерации и сохранить конституционно-правовые методы регулирования отношений между субъектами Федерации, обусловленные императивом их равноправия. Уже имея эффективный механизм согласования государственных интересов, сложно-устроенная Тюменская область относительно легко выработала новые условия базового Договора, учтя требования федерального закона, но сохранив собственную логику разграничения полномочий в соответствии с требованиями субсидиарности. А это значит, что накопленный до реформы полномочий потенциал интеграции региона был сохранен.
В Архангельской области не было создано собственных надежных институтов консолидации интересов — эти функции реализовы-вались полномочным представителем Президента в федеральном округе. Не согласованы были и попытки оказать влияние на качество федерального законодательства — область, буквально следуя правилам федерального закона, действовала в своих интересах. Поэтому в договорном процессе Архангельской области возобладал технико-юридический подход, предметом краткосрочных договоров было исключительно разграничение спорных полномочий. Но технико-юридические договоры не могут конкурировать с таким регулятором, как федеральный закон. Довольно быстро Архангельская область отказалась от договорного регулирования взаимоотношений с округом и пошла по пути освоения всего комплекса новых полномочий (и налоговых доходов) на территории округа, а также поглощения части государственного аппарата Ненецкого автономного округа (и соответствующего имущественного комплекса). Тем самым она взяла на себя ответственность за все социальные последствия реорганизации государственной власти в регионе. Полагаем, что конфликт региональных интересов не был разрешен — он лишь приобрел иные, завуалированные формы. И это, скорее всего, затруднит интеграционные процессы в Архангельской области в будущем.
Опыт межсубъектных взаимоотношений в Тюменской и Архангельской областях указывает на существование более глубокой системной проблемы российского федерализма — проблемы адекватных юридических форм представительства, согласования и интеграции публичных территориальных инте-
ресов (в нашем случае — равноценных государственных интересов субъектов Российской Федерации). Методы регулирования межсубъектных отношений, предложенные федеральным законодателем, в ситуации несовпадения интересов субъектов Российской Федерации порождают ситуацию неравенства участников этих правоотношений. В данном случае не имеет принципиального значения, чьи позиции усиливает федеральный закон: автономного округа или области, в составе которой находится округ. Закон, в отличие от договора, — инструмент реализации общих (или доминирующих) интересов. Возвращаясь к правовым позициям Конституционного Суда РФ, высказанным в 1996 и 1997 годах, подчеркнем: только договорное регулирование взаимоотношений в сложноу-строенных субъектах Российской Федерации обеспечивает соблюдение конституционного императива равноправия субъектов Российской Федерации и в наибольшей степени способствует интеграции нетипичных субъектов Российской Федерации.
Наталья Филиппова — доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета ХМАО-Югры, докторант Института философии и права УрО РАН, кандидат политических наук.
1 Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года № 423-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1990. № 29. Ст. 395.
2 Закон РФ от 17 июня 1992 года № 3056-I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1618.
3 Федеративный Договор от 31 марта 1992 года / Одобрен Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 года № 2689-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 898.
4 Проблемам сложноустроенных («сложносо-ставных») субъектов Российской Федерации посвящено значительное количество специальных исследований, среди которых можно назвать
следующие работы: Авакьян С. А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3; Барышникова А. Н. Особенности правового пространства Тюменской области: проблемы и перспективы. Тюмень, 2005; Дамдинов Б. Д. Проблема правового статуса автономных округов: Федеральная доктрина // Сибирский юридический вестник. 1999. № 3; Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 1988; Иванов В.В. «Слож-носоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998; Краснов М.А., Третьяков В. Н. Государственное строительство в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации (на примере Тюменской области). М., 2000; Невинский В. В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в регионах Российской Федерации. Салехард, 1998; Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1999; Чеботарев Г. Н. Правовой статус «сложноустроенного» субъекта Российской Федерации // Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. / Сост. В. И. Ульянов. Тюмень, 1995; и др.
5 Подробнее см.: Филиппова Н. А. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: проблемы совершенствования // Российский юридический журнал. 1999. № 4. С. 27.
6 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм. от 31 октября 2005 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
7 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (с изм. от 4 июля 2005 года; 17 апреля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13.
Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (с изм. от 2 июня 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 1; № 23. Ст. 2690; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745.
8 Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» (с изм. от 11, 29 декабря 2004 года, 29 декабря 2006 года, 26 апреля 2007 года, 22 июля 2008 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.
9 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изм. от 31 декабря 1999 года; 5 августа, 27 декабря 2000 года; 8 августа, 30 декабря 2001 года; 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 года; 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 года; 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 года; 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 года; 3 января, 2 февраля, 16 октября, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 года; 20, 26 апреля, 24 июля, 2, 8 но-
ября, 1, 6 декабря 2007 года; 14, 22, 24 июля 2008 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2003. № 52. Ст. 5036; 2004. № 34. Ст. 3535; 2005. № 1. Ст. 8, 21; 2006. № 1. Ст. 8; 2007. № 1. Ст. 28; № 18. Ст. 2117; № 31. Ст. 4009; 2008. № 30 (ч. II). Ст. 3617.
10 Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6066.
11 Соглашение о разграничении полномочий областного, окружных, городских, районных Советов народных депутатов Тюменской области в сфере экономических отношений: Решение Президиума Тюменского областного Совета народных депутатов от 18 января 1991 года № 17 // Барышникова А. Н. Указ. соч. С. 188-190.
12 Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. С. 22-25.
13 Вестник Совета Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. № 5. С. 104-114.
14 Основополагающее значение имел Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, подписанный 10 апреля 1997 года. С незначительными изменениями и учетом пролонгации он действовал до 2007 года. См.: Вестник Совета Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. № 5. С. 5.
15 Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 года № 73-О об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31. Ст. 3837.
16 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 февраля 2003 года № 3661-Ш ГД «О проекте Федерального закона № 280525-З "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»"» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 7. Ст. 364.
17 Постановление Тюменской областной Думы от 20 марта 2003 года № 763 «О протоколе согласия совета Дум № 1 от 6 марта 2003 года "О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»"» // Вестник Тюменской областной Думы. 2003. № 5.
18 См.: Обращение представителей общественности Ханты-Мансийского автономного округа — Югры к Президенту Российской Федерации
B. В. Путину (http://www.admhmao.ru/news/ New_mag/2004/april/02.htm).
19 Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 января 2004 года № 1182 «О деятельности Рабочей группы по выработке механизма делегирования полномочий органами государственной власти Тюменской области органам государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, органам государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа» (http:// www.vsluh.ru/news/politics/25627.html).
20 Договор между органами государственной власти области и автономных округов от 9 июля 2004 года // Барышникова А. Н. Указ. соч.
C. 225-229.
21 В соответствии с Договором в бюджет Тюменской области зачисляются: налоговые доходы от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 % и налоговые доходы по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 %, собираемые на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. Это составляет более 60 % доходной части бюджета области.
22 Элейзер Дж. Д. Сравнительный федерализм // ПОЛИС. 1995. № 5. С. 105.
23 Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 234-О по запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3201.
24 Ненецкие законодатели просят Путина вмешаться в процесс объединения Ненецкого округа с Архангельской областью // ЗакС.ру: Политическая жизнь Северо-Запада. 2006. 12 октября (http://www.zaks.ru/new/ archive/view/ 24292).
25 Обращение Собрания депутатов Ненецкого автономного округа и Администрации Ненецкого автономного округа к Президенту Российской Федерации В. В. Путину по вопросу проведения согласительных процедур в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации: Приложение № 1 к постановлению Собрания депутатов НАО от 12.10.2006 № 338-сд // Regions.ru. 2006. 12 октября (http://www. regions.ru/news/2016958/); Обращение Собрания депутатов Ненецкого автономного округа и Администрации Ненецкого автономного округа к Председателю Правительства Российской Федерации Фрадкову М. Е.: Приложение № 2 к постановлению Собрания депутатов НАО от 12.10.2006 № 338-сд; Обращение Собрания депутатов Ненецкого автономного округа и Администрации Ненецкого автономного округа к Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронову о поддержке законодательной инициативы Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о внесении изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации: Приложение № 3 к постановлению Собрания депутатов НАО от 12.10.2006 № 338-сд.; Обращение Собрания депутатов Ненецкого автономного округа и Администрации Ненецкого автономного округа к полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе Клебанову И. И. об оказании содействия при заключении договора между органами исполнительной власти Ненецкого автономного округа и Архангельской области: Приложение № 4 к постановлению Собрания депутатов НАО от 12.10.2006 № 338-сд // Официальный сайт Администрации Ненецкого автономного округа. 2006. 1 октября (http://www. adm-nao.ru/?show=news&date=2006-10-14
&month=10&year =2006); Обращение Совета и администрации Заполярного района НАО к Президенту РФ Путину В. В., Председателю Правительства РФ Фрадкову М. Е., Председателю Государственной Думы РФ Грызлову Б. В., Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ Миронову С. М., Полномочному представителю Президента РФ в СЗФО Кле-
банову И. И. // Наръяна Вындер. 2006. 4 ноября. № 184 (18942) (http://www.nvinder.ru/ archive/2006/nov/04/ 02^^).
26 Ветров П., Городецкая Н. Ненецкому округу отказали в сопротивлении поглощению Архангельской областью // Коммерсантъ. 2008. 25 января. № 10 (3827) (http://www.kommersant.ru/ doc.aspx?DocsID=845488).
