Отдельные вопросы правового регулирования административной ответственности иностранных агентов в контексте современных вызовов Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Ю. Соколов,

доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

A.Yu. Sokolov,

Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov branch of the Institute of State and Law ofRussian Academy of Sciences aysockolov@mail.ru

О. А. Лакаев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

O.A. Lakaev,

Candidate of Law, Senior researcher of the Saratov branch of the Institute of State and Law ofRussian Academy of Sciences olegoleg81@mail.ru

о Й

H

X

DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-31-40

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИНОСТРАННЫХ АГЕНТОВ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ ВЫЗОВОВ

Аннотация: актуальность статьи определяется тем, что одним из проявлений политики недружественных стран в отношении России является стимулирование деятельности различных организаций, общественных объединений и отдельных граждан, которая направлена на формирование общественного мнения, выражающего пониженный уровень доверия к институтам публичной власти. Цель статьи - установление подходов к возможному совершенствованию администра-тивно-деликтного законодательства и законодательства о контроле за лицами, находящимися под иностранным влиянием. Достижение поставленных задач было обеспечено на основе общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридического метода. Анализируя указанное законодательство и практику его применения, авторы пришли к выводу о том, что в нем имеется пробел, не позволяющий применять административную ответственность к лицам, входящим в состав незарегистрированных общественных объединений, за непринятие мер по нанесению маркировки иностранного агента на производимые и распространяемые ими информационные материалы, а также выявили отсутствие практики назначения административных наказаний незарегистрированным общественным объединениям ввиду затруднительности исполнения в отношении них штрафных санкций. В качестве выхода из данной ситуации предлагается коррекция соответствующих формулировок применительно к лицам, входящим в состав незарегистрированных общественных объединений, и системы административных наказаний с установлением возможности применения к незарегистрированным общественным объединениям вместо административного штрафа карательных мер организационного характера.

Ключевые слова: правовое регулирование, административная ответственность, иностранные агенты, современные вызовы, общественные объединения.

X в § ф

т 3 Ш ф

м

2 I

3 ^

ш В ф со

ТI з 3

3 ш

в Ь

H X

Ф о

Т 3

3 01 -I

§ в

0 H в

rn 3i

М S

н т

1 Т

з В в

2 X

о н о

во о о т в 1

31

о . Шо

CERTAIN ISSUES OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF FOREIGN AGENTS IN THE CONTEXT OF MODERN CHALLENGES

£

Abstract: the relevance of the article is determined by the fact that one of the manifestations of the policy of unfriendly countries towards Russia is to stimulate the activities of various organizations, public associations and individual citizens, which is aimed at forming public opinion expressing a reduced level of trust in public authorities. The purpose of the article is to establish approaches to the possible improvement of administrative and tort legislation and legislation on the control ofpersons underforeign influence. The achievement ofthe set tasks was ensured on the basis of general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Analyzing the specified legislation and the practice of its application, the authors came to the conclusion that there is a gap in it that does not allow administrative liability to be applied to persons who are members ofunregistered public associations for failure to take measures to mark a foreign agent on information materials produced and distributed by them, and also revealed the lack of practice of imposing administrative penalties unregistered public associations due to the difficulty of executing penalties against them. As a way out of this situation, it is proposed to correct the relevant

formulations in relation to persons who are members of unregistered public associations ^ and the system of administrative penalties with the establishment of the possibility __ of applying punitive organizational measures to unregistered public associations instead g of an administrative fine.

Keywords: legal regulation, administrative responsibility, foreign agents, modern g challenges, public associations.

— Проблематика функционирования в Российской Феде-

§ рации иностранных агентов на сегодняшний день является крайне ак-§ туальной с учетом международного положения нашего государства, § претерпевшего изменения в связи с проведением специальной воен-^ ной операции на территории Украины. Одним из проявлений политики недружественных стран в отношении России выступает сти-о мулирование деятельности различных организаций, общественных ^ объединений и отдельных граждан, направленной на формирование С общественного мнения, выражающего пониженный уровень доверия к институтам публичной власти. Как отметил Д. А. Медведев, такого 32 рода субъекты поднимают темы, «которые носят крайне резонансный характер и нагнетают социальное напряжение» [1]. Безусловно, дан-СЧ ное обстоятельство является дезорганизующим фактором при реали-® зации ключевого постулата Стратегии национальной безопасности [2] ^ о необходимости обеспечения политической стабильности и внутреннего единства, эффективного противодействия внешнему давлению и самостоятельности России при проведении внутренней и внешней политики. Ранее действовавшее законодательство об иностранных агентах отличалось либеральным характером. Его принятие стало от-

ражением тенденций, сложившихся в законодательной практике зарубежных стран, по ограничению иностранного влияния на внутригосударственные процессы. В то же время ему не был присущ высокий уровень правоограничений для иностранных агентов, что было обусловлено необходимостью выстраивания сбалансированных отношений с теми зарубежными странами, от которых преимущественно исходило влияние. Отсутствие акцентированности на противодействии такому влиянию проявлялось в бессистемном регулировании соответствующих правоотношений. Нормы об иностранных агентах не были о сконцентрированы в едином нормативном правовом акте, а содержа- § лись в основном в законодательстве о некоммерческих организациях | и об общественных объединениях. £

О

Одним из средств обеспечения законности в деятельности

иностранных агентов является институт административной ответ- 3

ственности. Его наполнение в части составов административных |

правонарушений, связанных с деятельностью иностранных агентов, 8 £

характеризуется синхронизацией с развитием законодательства о них. О 0

Набор таких составов с 2012 по 2021 г. постоянно дополнялся сообраз- | а>

но законодательному установлению возможности причисления к ним |

тех или иных субъектов, начиная с некоммерческих организаций и за- ^ |

канчивая средствами массовой информации и физическими лицами. 0 |

Федеральным законом от 29 декабря 2022 г. N° 622-ФЗ в КоАП РФ £ ё

[3] были внесены изменения, направленные на совершенствование | |

института административной ответственности в части составов ад- 1 0

0 "о

министративных правонарушений, посягающих на установленный 0 |

порядок деятельности иностранных агентов (ст. 19.34 КоАП РФ), что ,§ О

соответствует общей тенденции усиления контроля над их функци- | О'

онированием, отраженной в новом Федеральном законе от 14 июля | О

2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся £ д

под иностранным влиянием» (в ред. от 24 июля 2023 г.) [4]. Указанная а щ

£О

статья осталась единственной, устанавливающей административную £ | ответственность для иностранных агентов, что выглядит естественным результатом систематизации норм, определяющих их правовое 33

положение. ^

р >

В результате внесенных в ст. 19.34 КоАП РФ изменений и допол- £ з

нений трансформации был подвергнут перечень составов админи- 5? 0

1 О

стративных правонарушений иностранных агентов, которые должны д §

привлекаться к административной ответственности вне зависимости -ю от того, какой именно субъект получил такой статус (физическое лицо, коммерческая или некоммерческая организация, общественное объединение, не имеющее статуса юридического лица).

Вместе с тем имеет место существенный недостаток установления административной ответственности по ч. 5 ст. 19.34 КоАП РФ, в которой предусмотрена ответственность за производство и (или) распространение материалов учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, действующего без образования юридического лица, руководителем юридического лица, включенного в реестр иностранных агентов, или лицом, входящим в состав органа такого лица, при осуществлении видов деятельности, предусмотренных ст. 4 вышеназванного Федерального закона. Обязательным признаком объективной стороны данного административного правонарушения является отсутствие указания на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем юридического лица, включенного в реестр иностранных агентов, или лицом, „о входящим в состав такого лица.

го Однако если, например, соответствующие материалы распространяет участник общественного объединения, действующего без образования юридического лица, то он не может выполнить данное условие, поскольку указание о том, что материалы (информация) распространены участником юридического лица, не будет соответство-2 вать действительности. Одновременно отсутствие указания о том, что ^ материалы (информация) распространены участником общественного — объединения, действующего без образования юридического лица, § включенного в реестр иностранных агентов, не образует состав ад-^ министративного правонарушения по ч. 5 ст. 19.34 КоАП РФ. § Данный недостаток ч. 5 ст. 19.34 КоАП РФ является следствием ^ ненадлежащей проработки содержания ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным о влиянием», в которой также не предусмотрена обязанность учреди-^ теля, члена, участника, руководителя общественного объединения, С действующего без образования юридического лица, включенного в реестр иностранных агентов, делать указания о том, что матери-34 алы (информация) произведены или распространены участником ^ действующего без образования юридического лица общественного СЧ объединения, включенного в реестр иностранных агентов. ® В то же время отсутствие маркировки иностранного агента ^ на материалах (информации), распространяемых учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, действующего без образования юридического лица, включенного в реестр иностранных агентов, обладает такой же степенью общественной вредности, как и в случае с аналогичными субъектами,

действующими от имени юридических лиц, внесенных в реестр иностранных агентов.

Выход из данной ситуации видится в комплексном совершенствовании законодательства о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием, и КоАП РФ, в которых необходимо предусмотреть, соответственно, обязанность наносить маркировку иностранного агента на материалы, распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем действующего без образования юридического лица общественного объединения, включенного в ре- о естр иностранных агентов, и административную ответственность за § производство и распространение материалов (информации) без такой | маркировки. £О

Еще одна проблема касается нового подхода законодателя к субъ- -О ектам административной ответственности. Его можно рассматривать 3 в качестве инновационного, поскольку на примере ст. 19.34 КоАП РФ | впервые в качестве таковых определены общественные объединения, 8 £ не имеющие статуса юридического лица. В случае неисполнения 0 0 обязанностей, закрепленных за ними в Федеральном законе «О кон- | а> троле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влия- | нием», они привлекаются к административной ответственности как а; | юридические лица. То же самое касается и иных объединений лиц, 0 | а также иностранных структур без образования

(примечание 1 к ст. 19.34 КоАП РФ). В частности, на них возложена | щ

обязанность в течение одного месяца со дня приобретения ими статуса 1 0

о

иностранного агента зарегистрировать российское юридическое лицо 0 | и уведомить об

этом Минюст России в течение одного месяца со дня £ О

внесения соответствующей записи в единый государственный реестр | °

е £

юридических лиц. | 0

Необходимо отметить, что подобное законодательное решение £ £ лишено научной и какой бы то ни было иной проработки, будучи а щ

обусловленным стремлением законодателя усложнить деятельность £ | иностранных агентов и ужесточить для них ответственность в условиях беспрецедентного внешнеполитического давления на Российскую

35

Федерацию. Пояснительная записка к законопроекту [5], которым был о }

предложен новый формат ст. 19.34 КоАП РФ, не отличается инфор- £ 3

мативностью и не поясняет, каким образом должна обеспечиваться 11

эффективность привлечения к административной ответственности £ §

указанных субъектов, хотя именно такая цель в ней и поставлена. -ю

С одной стороны, позиция законодателя понятна. Федеральным законом «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» установлен максимально возможный перечень

субъектов, которые могут выступать в качестве иностранных агентов. Соответственно, должны быть предусмотрены правовые средства обеспечения законности в деятельности каждого из них, в том числе коллективных субъектов, не имеющих статуса юридического лица. С другой стороны, институт административной ответственности никогда не был приспособлен к наказанию подобных субъектов. Она имеет главным образом штрафной характер, затрагивая имущественную сферу делинквентов. При этом из числа коллективных субъектов только юридические лица, обладающие обособленным имуществом и отвечающие им по своим обязательствам [6], могут рассматриваться как субъекты, в отношении которых может быть реализована цель административного наказания - предупреждение совершения новых административных правонарушений - за счет реальной возможности взыскания с них суммы административного штрафа. „о Несмотря на то, что законодательство предполагает наличие у него зарегистрированных общественных объединений прав по управлению имуществом, оно не закрепляет его обособленности, не выводит ее в качестве признака общественного объединения, поскольку его правовое положение определяется наличием общественно полезной некоммерческой цели деятельности [7], что обуславливает второсте-2 пенный характер имущественной составляющей функционирования ^ подобных субъектов. Кроме того, новелла административно-деликт-— ного законодательства породила его противоречие Федеральному за-§ кону «Об общественных объединениях», ст. 41 которого, устанавливая ^ возможность привлечения незарегистрированных общественных § объединений к юридической ответственности, персонифицирует ее, ^ сужая круг субъектов, испытывающих неблагоприятные правовые последствия совершенных противоправных деяний, до лиц, которые

СО _

о входят в состав их руководящих органов. Данное универсальное ^ правило, будучи сформулированным предельно широко, касается С и административной ответственности.

Из вышеперечисленных субъектов только иностранные структуры 36 без образования юридического лица, правовое положение которых в качестве разновидности налогоплательщиков закреплено в нало-(V говом законодательстве [8], обладают признаками, позволяющими ® привлекать их к административной ответственности как юридических ^ лиц. Что касается формулировки «иные объединения лиц», то она представляется неопределенной, предельно размытой, не имеющей каких-либо контуров ни в имущественном, ни в организационном отношении и в связи с этим совершенно не приспособленной для применения к ним административной ответственности.

Если обратиться к статистическим данным по применению ст. 19.34 КоАП РФ, то за первое полугодие 2023 г. юридические лица подвергались по ней административному наказанию 7 раз [9]. Изучение соответствующих судебных постановлений показало, что это были именно юридические лица, а не субъекты, привлекаемые к административной ответственности «как юридические лица», в частности Межрегиональная общественная правозащитная организация «Человек и закон» [10], Автономная некоммерческая организация «Центр антикоррупционных исследований и инициатив 0 "Трансперенси Интернешнл - Р"» [11]. § Действующее законодательство не содержит норм, которые гаран- | тируют уплату суммы административного штрафа незарегистрирован- О ными общественными объединениями. Это касается как положений

О

главы 32 КоАП РФ, определяющей порядок исполнения администра- ?

тивных наказаний, так и правил законодательства об исполнительном |

производстве [12], в которое не введен механизм принудительного 8 £

взыскания с соответствующих субъектов сумм административных 0 °

штрафов. Данное обстоятельство заведомо создает возможность воз- |

никновения ситуации вынесения судебным приставом-исполнителем |

постановления о прекращении исполнительного производства и воз- ; |

вращения взыскателю исполнительного документа в связи с невоз- 0 |

можностью взыскания, поскольку у должника отсутствует имущество, £ ё

на которое оно может быть обращено. | |

Показательным является отсутствие правоприменительной прак- 1 0

тики по ч. 7 ст. 19.34 КоАП РФ, устанавливающей административную 0 |

ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение ,§ О

иностранным агентом обязанности по учреждению российского | °

г е £

юридического лица или нарушение порядка уведомления об этом | 0

Минюста России. Под упоминаемыми в санкции соответствующей £ £

нормы юридическими лицами как раз и понимаются незарегистри- а |

рованные общественные объединения, несущие административную £ |

ответственность «как юридические лица». Вместе с тем общественные

объединения, нарушившие данные правила, объективно существуют. 3

В частности, речь идет об Общероссийском общественном движении о }

в защиту прав избирателей «Голос», которое включено в реестр ино- £ 3

странных агентов [13] еще 18 августа 2021 г. Вместе с тем сведения 1 О

1 О

о создании им юридического лица для распространения предназна- £ О

ченных для неограниченного круга лиц аудио-, аудиовизуальных, -ю печатных и других материалов и сообщений отсутствуют, в то время как указанная деятельность названным объединением осуществляется, в том числе через информационный канал в одном из мессен-

джеров. Одновременно не имеется информации и о привлечении его к административной ответственности по ч. 7 ст. 19.34 КоАП РФ. Данное обстоятельство вкупе с законодательным пробелом в части непредусмотренности административной ответственности для лиц, входящих в состав незарегистрированных общественных объединений, за непринятие мер по нанесению маркировки иностранного агента на производимые и распространяемые ими информационные материалы снижает эффективность института административной ответственности, не способствуя формированию такого порядка управления, который в полной мере отвечал бы современным вызовам и угрозам национальной безопасности.

Представляется, что использование административного штрафа как инструмента обеспечения законности в деятельности незарегистрированных общественных объединений является бесперспектив-„о ным. Законотворческая практика показывает наличие и иных мер го административного принуждения, которые применяются в качестве реакции государства на совершение тех или иных нарушений зако-№ нодательства, но не рассматриваются в качестве административных § наказаний (приостановление деятельности на срок до шести месяцев, § ликвидация или запрещение деятельности). Они предусмотрены за-2 конодательством об общественных объединениях, противодействии ^ экстремистской деятельности и контроле за лицами, находящимися — под иностранным влиянием. Если законодатель пришел к идее о воз-

§ можности привлечения указанных субъектов к административной с

§ ответственности «как юридических лиц», то указанные меры впол-§ не могли бы быть включены в перечень применяемых в судебном ^ порядке административных наказаний. Возможно, их назначение в качестве таковых возымеет меньший карательный эффект, нежели о административный штраф, минимальный размер которого по ч. 7 ^ ст. 19.34 КоАП РФ составляет 300 тысяч рублей, однако в отличие С от последнего, их реализация не выглядит проблематичной, поскольку они прошли длительный период апробации в правоприменительной 38 деятельности.

На основе изложенного можно сделать вывод о наличии по-^ „

(V спешных законодательных решений при подготовке новой редак-® ции ст. 19.34 КоАП РФ в связи с принятием Федерального закона ^ «О контроле за лицами, находящимися под иностранным влиянием», собственно, как и самого этого Закона. Этим обстоятельством определяется невозможность привлечения к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.34 КоАП РФ лиц, входящих в состав незарегистрированных общественных объединений, за непринятие

мер по нанесению маркировки иностранного агента на производимые и распространяемые ими информационные материалы, а также отсутствие практики назначения административных наказаний незарегистрированным общественным объединениям ввиду затруднительности исполнения в отношении них штрафных санкций. В связи с этим представляется целесообразной коррекция соответствующих формулировок применительно к лицам, входящим в состав незарегистрированных общественных объединений, и системы административных наказаний, с установлением возможности о применения к незарегистрированным общественным объединениям g вместо административного штрафа карательных мер организацион- | ного характера. £

о

Список литературы: Л

1. Официальный сайт политической партии «Единая Россия». - URL: Л https://er.ru/activity/news/dmitrij-medvedev-na-zakonodatelnom-urovne-sleduet- § westi-bolee-tochnuyu-klassifikaciyu-i-bolee-stroguyu-otvetstvennost-inoagentov § о (дата обращения: 06.03.2024)

■3 е

2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : | Q

2 Л

указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.

о

I I

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени- о |

Л 3

ю За

§ II

2024. - № 1, ч. 1, ст. 49. о!

ях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1;

4. О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным вли-

янием : федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ (в ред. от 24 июля О £ 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. - № 29, ч. 2,

ст. 5222; 2023. - № 31, ч. 3, ст. 5784. I 0'

£

5. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении | 0 изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правона- £ £ рушениях» // Система обеспечения законодательной деятельности. - ЦКЬ: а | https://sozd.duma.gov.ru/bill/195145-8 (дата обращения: 11.03.2024). £ 0

6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: федераль- £ 3 ный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 32, ст. 3301; 2023. - № 31. ч. 3, ст. 5777.

7. Об общественных объединениях : федеральный закон от 19 мая £ 3 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. ^ о Федерации. - 1995. - № 21, ст. 1930; 2024. - № 1, ч. 1, ст. 52. £ §

8. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая : федеральный ю закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 19 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 31, ст. 3824; 2023. - № 52, ст. 9524.

39

. А

9. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 6 месяцев 2023 г. // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ. - URL: http://cdep.ru/index. php?id=79&item=7041 (дата обращения: 11.03.2024).

10. Постановление судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 28 марта 2023 г. по делу № 5-44/2023 // Официальный сайт Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл. - URL: https:// yoshkarolinsky--mari.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_ op=doc&number=6064477&delo_id=1500001&new=0&text_number=1 (дата обращения: 11.03.2024).

11. Постановление судьи Басманного районного суда от 19 мая 2023 г. по делу № 5-896/2023 // Официальный сайт Басманного районного суда. - URL: https://mos-gorsud.ru/rs/basmannyj/services/cases/admin/ details/0bb6a600-dcee-11ed-9a77-910d704bce3b?codex=19.34&formType=full Form (дата обращения: 11.03.2024).

12. Об исполнительном производстве : федеральный закон от 2 октября „q 2007 г. № 229-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. ^ Федерации. - 2007. - № 41, ст. 4849; 2024. - № 1, ч. 1, ст. 20.

§ 13. Реестр иностранных агентов // Официальный сайт Минюста

* России. - URL: https://minjust.gov.ru/uploaded/ffles/reestr-inostrannyih-^ agentov-01032024.pdf (дата обращения: 11.03.2024). 8