АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, ОБУСЛОВЛЕННЫЕ НАЛИЧИЕМ У НЕЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ СТАТУСА ИНОСТРАННОГО АГЕНТА Текст научной статьи по специальности «Право»

А.А. Дегтярева,

соискатель кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии

DOI:

A. A. Degtyareva,

Applicant of the Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy d.a.a.pnz@mail.ru

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, ОБУСЛОВЛЕННЫЕ НАЛИЧИЕМ

У НЕЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ £ |

ОБЪЕДИНЕНИЙ СТАТУСА ИНОСТРАННОГО АГЕНТА I |

2 О

§ I

Аннотация: актуальность статьи связана с введением в КоАП РФ новых | |

составов административных правонарушений, обусловленных наличием у незареги- | о

стрированного общественного объединения статуса иностранного агента, а также ¡я а

фактическим отсутствием практики его применения. Цель статьи - анализ данного § -н

законодательного нововведения, выявление его недостатков и возможных причин, й О

по которым оно не реализуется, для формулирования предложений по уточнению о* 3

содержащихся в соответствующих нормах формулировок. Поставленная цель была § о

достигнута на основе использования общенаучной методологии (анализ, синтез, 3 о

£

наказаний; о возможности выражения понятия должностного лица в примечании к ст. 19.7.5-3 КоАП РФ через лиц, входящих в состав руководящих и контрольно-ревизионного органов незарегистрированного общественного объединения.

системно-структурный метод, диалектический метод) и формально-юридического §

метода. В результате исследования автором сформулированы выводы о недоста- й *

точной определенности регулируемых административно-деликтных отношений, что о* —

особенно характерно для правил об установлении административной ответствен- ^ §

ности для участников незарегистрированных общественных объединений, а также 3

их «должностных лиц»; об отсутствии специального регулирования администра- | 3

тивной ответственности юридических лиц - общественных объединений, которые о |

могут выступать в качестве учредителей, членов и участников незарегистрирован- 2 'о

ных общественных объединений, что влияет на справедливость административных 2 §

§ °

-

О 1

I I

Ключевые слова: административная ответственность, общественные объ- о 1

единения, иностранный агент, административные правонарушения, некоммерческие организации.

Л

о

ÎS I I

I I

0 I

1 л

3 м

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR OFFENSES 207

CAUSED BY THE PRESENCE OF UNREGISTERED PUBLIC ~ ASSOCIATIONS WITH THE STATUS OF A FOREIGN AGENT *

¿1 №

Abstract: the relevance of the article is connected with the introduction of new ^ administrative offences in the Administrative Code of the Russian Federation, due to the presence of an unregistered public association with the status of a foreign agent, as well " as the actual lack ofpractice of its application. The purpo.se of the article is to analyze this legislative innovation, identify its shortcomings and possible reasons why it is not being implemented, in order to formulate proposals to clarify the formulations contained in the

relevant norms. The goal was achieved through the use of general .scientific methodology (analysis, synthesis, system-structural method, dialectical method) and formal legal method. As a result of the study, the author draws conclusions about the lack of certainty of regulated administrative-tort relations, which is especially characteristic of the rules on the establishment of administrative responsibility for participants of unregistered public associations, as well as their "officials"; on the absence of special regulation of administrative liability of legal entities - public associations that can act as founders, members and participants of unregistered public associations, which affects the fairness of administrative penalties; on the possibility of expressing the concept of an official in a note to Article 19.7.5-3 of the Administrative Code of the Russian Federation through persons who are members of the governing and control and auditing bodies of an unregistered public association.

Keywords: administrative responsibility, public associations, foreign agent, administrative offenses, non-profit organizations.

Административно-деликтная политика федерального за-„о конодателя, пытающегося успеть за всеми изменениями общественен ной жизни в целях должного реагирования на возникновение деструктивных явлений в функционировании социума, характеризуется а регулярной коррекцией норм об административной ответственности. § Коснулось это и общественных объединений, не имеющих регистра-§ ции в качестве юридического лица, но осуществляющих политиче-2 скую деятельность и получающих в связи с этим финансирование ^ из иностранных источников. Собственно, проблема состояла в том, что — на такие общественные объединения изначально не распространялись § правила, связанные с приобретением статуса иностранного агента. ^ Они такого статуса не имели, в связи с чем существовали различные § варианты функционирования вне действия правил об иностранных ^ агентах. При возникновении потребности осуществлять политическую деятельность за счет иностранного финансирования достаточно о было создать общественное объединение без государственной реги-^ страции. В случае же, когда некоммерческая организация уже полу-С чила статус иностранного агента, можно было пройти процедуру добровольной ликвидации с последующим учреждением общественного 208 объединения, осуществляющего деятельность без регистрации. Это позволяло избегать дополнительных правообременений, обусловлен-(V ных статусом иностранного агента.

® В настоящее время ситуация изменилась. Для таких общественных ^ объединений создан соответствующий реестр, и они признаются иностранными агентами в соответствии со ст. 29.1 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [1]. Одновременно возникла потребность в установлении административной ответственности за неисполнение обязанностей, возложен-

ных на общественное объединение. В этом отношении законодатель опередил разработчиков проекта нового КоАП РФ [2], которыми возможность модернизации законодательства в названном направлении не рассматривалась.

Вместе с тем одним из наиболее важных показателей качества закона является его эффективность. Данным понятием вряд ли можно охарактеризовать действующее нормативно-правовое регулирование административной ответственности в сфере деятельности незарегистрированных общественных объединений за правонарушения, | £ обусловленные наличием статуса иностранного агента. Очевидно, § | соответствующие дополнения были своевременными, соответствуют Ц> Ч

закономерностям развития социума, являются реакцией на объективно Ч Ч

"§3

вредоносную деятельность учредителей, членов и участников таких о §

объединений. Однако в первую очередь при установлении эффектив- | О

ности норм административно-деликтного законодательства необхо- | 3

димо ориентироваться на правоприменительную практику, которая ° |

может показать все дефекты законотворчества [3, с. 328]. 1 |

Содержание интернет-портала «Государственная автоматизиро- 3 Ч

ванная система "Правосудие"» показывает, что судьи ни разу не при- | §

меняли нормы об административной ответственности по ст. 19.7.5-3 2

КоАП РФ [4], вступившей в силу с 1 марта 2021 г. С одной стороны, £ |

эффективность правовой нормы не должна определяться количествен- | а

| 5

ными показателями ее применения, с другой - полное отсутствие прак- § 3

3 §

тики реализации нормы в условиях ее новизны является показателем Ч з

проблем в правоприменении, тем более что ее принятие обусловлено ^ §>

объективно существующими деструктивными явлениями. Причинами | 2

такой ситуации можно назвать различные факторы, среди которых - Ч|

возникновение затруднений у органов Министерства юстиции РФ | ?

в выявлении соответствующих общественных объединений. За время о §

действия новых правил об иностранных агентах в Реестр незареги- а> |

стрированных общественных объединений, выполняющих функции 4 | иностранного агента, было включено всего три таких объединения [5].

Очевидно, что эта цифра явно не соответствует их действительному 209

количеству. Вне поля зрения Минюста России могут оставаться те 3

незарегистрированные общественные объединения, которые возникли ь

после ликвидации некоммерческих организаций, состоявших в тот 'т или иной период времени в Реестре некоммерческих организаций,

выполняющих функции иностранного агента [6], а таких насчитыва- § ется несколько десятков.

Следует обратить внимание и на содержание норм об административной ответственности, от тщательной проработки которых

законодатель устранился. Содержание пояснительной записки к соответствующему законопроекту показывает, что цель его принятия состояла в том, чтобы обеспечить наказуемость действий (бездействия), выраженных в неисполнении предусмотренных законодательством об общественных объединениях обязанностей, которые вытекают из статуса иностранного агента [7]. Что касается содержания соответствующих норм, то в пояснительной записке какое-либо обоснование подходов к законодательному закреплению административной ответственности отсутствует. На первый взгляд, наблюдается единство административно-деликтной политики в части установления административной ответственности в сферах, связанных с функционированием иностранных агентов: ст. 19.34 КоАП РФ («Нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента») показывает наличие схожих составов адми-„о нистративных правонарушений. Однако следует обратить внимание го на особенности, которые характеризуют составы административных

деликтов по ст. 19.7.5-3 КоАП РФ. а 1. Не устанавливается административная ответственность юри-§ дических лиц. Такая позиция законодателя закономерна, поскольку § незарегистрированные общественные объединения не являются юри-2 дическими лицами. Здесь законодатель использует цивилистический ^ подход к юридическому лицу как к организации, обладающей обособ-— ленным имуществом, на которое может быть обращено взыскание [8]. § За счет этого имущества оплачивается и административный штраф. 5 Другие коллективные субъекты административных правоотношений, § включая незарегистрированные общественные объединения, обосо-^ бленного имущества, на которое могло бы быть обращено взыскание, иметь не могут. В Федеральном законе «Об общественных объедине-

99

о ниях» содержится множество связанных с имуществом положений, ^ одновременно рассчитанных на зарегистрированные и незарегистри-С рованные общественные объединения, но лишь первые обладают правом собственности на него, в то время как статус имущества 210 последних не определен. За административные правонарушения, связанные с их деятельностью, должны привлекаться к администра-(V тивной ответственности физические лица, виновные в совершении ® соответствующих деяний.

^ В то же время, устанавливая ответственность учредителей, членов и участников общественного объединения в ч. 3 ст. 19.7.5-3 КоАП РФ, законодатель не учитывает, что в качестве таковых могут выступать не только физические лица, но и юридические лица - общественные объединения. Определяя санкцию, законодатель не разграничивает

ответственность физических и юридических лиц, устанавливая административный штраф единого размера для любых делинквентов, что не соответствует самой концепции административной ответственности юридических лиц, формула административного штрафа для которых заключается в многократном повышении его размера по сравнению с административным штрафом для граждан и должностных лиц. А.Ю. Соколов отмечает неэффективность установления административного штрафа для юридических лиц в таком же размере, что и для физических лиц, поскольку это не способствует достижению ч £ цели превенции административных правонарушений [9, с. 34]. Этот § | момент законодателю следует учитывать для целей последующего а> Ч совершенствования норм об административной ответственности Ч Ч в данной сфере. О § 2. Присутствие участников общественных объединений в чис- | О ле специальных субъектов административного правонарушения | 3 по ч. 3 ст. 19.7.5-3 КоАП РФ. Установление учредителей и членов ° | не должно вызывать затруднений, поскольку первые известны как 1 | лица, созвавшие общее собрание или конференцию (съезд), на кото- 3 Ч рых был принят устав и сформированы предусмотренные законом | § органы управления, а присутствие вторых в системе общественного ° объединения должно оформляться документально. Связь же участ- £ | ников с общественным объединением может носить ситуационный 3 Ц характер. Законодатель не требует их обязательного документального | | учета. Их участие может быть ограничено поддержкой отдельных Ч 3 акций или стоящих перед объединением целей. Формулирование ^ §> таким способом участия в деятельности общественного объединения | 2 обусловлено спецификой соответствующего конституционного права Ч | граждан, которые сами вправе определять степень своего участия, | ? ограничить его или вовсе прекратить участие, что показывает свободу О § использования своих возможностей по улучшению функционирования а> | социума через деятельность общественных объединений. Для целей Ч | же регулирования административной ответственности понятие «участник общественного объединения» малопригодно. При отсутствии 211 документально оформленной связи с общественным объединением а довольно сложным представляется доказывание соответствующего ь факта. Производство и распространение материалов политического 'т содержания может осуществляться и по собственной инициативе лица (вне связи с участием в деятельности общественного объединения - § иностранного агента), что не образует состава административного правонарушения по ч. 3 ст. 19.7.5-3 КоАП РФ. На свидетельские показания руководства общественного объединения вряд ли можно

рассчитывать по объективным (отсутствие информации о конкретном участнике) и субъективным (нежелание подвергать лицо административному преследованию) причинам.

3. Законодатель в числе специальных субъектов административной ответственности называет должностных лиц. При этом ему пришлось сделать уточнение в примечании к ст. 19.7.5-3 КоАП РФ, где для лиц, выполняющих в незарегистрированных общественных объединениях организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, предусмотрена формула привлечения к административной ответственности «как должностных лиц». Очевидно, что к данным лицам неприменим термин «должностные лица», но когда законодатель приравнивает тех или иных лиц к должностным для целей реализации административной ответственности, то он делает соответствующее дополнение к примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ. В данном случае он обошел установленный им же технико-юридический алгоритм. Основной вопрос состоит в том, можно ли их приравнивать к должностным лицам?

Единственное разъяснение содержания организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций дает Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 16 октября 2009 г. 2 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должност-^ ными полномочиями и о превышении должностных полномочий» — [10]. Организационно-распорядительные функции обеспечивают § осуществление кадровых полномочий, включая установление трудо-^ вых обязанностей членов трудового коллектива, управление данным § коллективом или со стоящими в должно стном подчинении отдельными

с

I

212

работниками, применение дисциплинарных взысканий, награждения или иных поощрительных мер, принятие имеющих правовое значение <5 и влекущих определенные юридические последствия решений и пр. ^ Все перечисленные полномочия выполняющих организационно-С распорядительные функции лиц имеют внутриорганизационное значение и связаны с выполнением служебных обязанностей, урегулированных должностной инструкцией, должностным регламентом и иной локальной документацией. По своему содержанию они, как правило, СЧ неактуальны для руководителей и иных лиц, состоящих в руководстве ® незарегистрированных общественных объединений. Указанные субъ-^ екты могут лишь принимать имеющие правовое значение и влекущие определенные юридические последствия решения, но эти решения не обусловлены внутриорганизационной деятельностью, а направлены на реализацию правового статуса общественного объединения во взаимоотношениях с органами публичной власти, т.е. в данном случае

речь не может идти о реализации организационно-распорядительных функций. По большому счету руководящая роль тех или иных лиц в незарегистрированном общественном объединении носит условный характер; в большей степени она направлена на координацию совместной деятельности лиц, имеющих общие цели и образующих состав общественного объединения. Такое объединение представляет собой некий микросоциум, где руководящие роли определяются на основе договоренностей состоящих в нем лиц.

Если обратиться к содержанию административно-хозяйственных § £

функций, то они в большей степени (по сравнению с организаци- | §

онно-распорядительными) относимы к лицам, осуществляющим 2> О

деятельность в незарегистрированных общественных объединениях, о О

||

поскольку в них возможна деятельность по управлению и распоря- ■§ »

жению денежными средствами и иным имуществом, а также совер- § *

шение таких действий, как определение порядка учета и хранения | 3

материальных ценностей, контроль за их расходованием и движением. о —

Предоставленная законом возможность аккумулирования ими иму- О §

щества предполагает и дозволенность осуществления перечисленных 3 О

действий. В то же время в незарегистрированных общественных | 2

объединениях отсутствует бухгалтер, начальник финансового отдела * I

и тому подобные, а названные полномочия могут осуществлять ру- 5 §

ководящий и контрольно-ревизионный органы, которые могут быть § а

§ е

как единоличными, так и коллегиальными. | §

В целом следует отметить отсутствие должного эффекта от вве- ° й

дения рассматриваемого состава административного правонару- ^ §>

шения. Перечисленные особенности обусловливают размытость 1 *

регулируемых административно-деликтных отношений, что осо- О §

бенно характерно для правил об установлении административной § ?

ответственности для участников незарегистрированных обще- * 2

ственных объединений, а также их «должностных лиц». Обращает а |

на себя внимание и отсутствие специального регулирования адми- ° | нистративной ответственности юридических лиц - общественных

объединений, которые могут выступать в качестве учредителей, 213

членов и участников незарегистрированных общественных объеди- 3

нений, что влияет на справедливость административных наказаний. ь

Оставление законодателем норм ст. 19.7.5-3 КоАП РФ в текущем т

состоянии, по всей видимости, приведет к дальнейшему отсутствию |

практики их применения, в связи с чем целесообразна их коррекция. | Представляется возможным, в частности, оптимизировать понятие «должностное лицо» в примечании к этой статье, выразив его не через традиционные организационно-распорядительные и админи-

стративно-хозяйственные функции, а несколько иначе - через лиц, входящих в состав руководящих и контрольно-ревизионного органов незарегистрированного общественного объединения, которые в соответствии с его уставом обязаны направлять в уполномоченный орган (Минюст России) сведения, что предусмотрено законом и необходимо для осуществления им законной деятельности, а также ответственны за указание на произведенных, распространяемых или направляемых в органы публичной власти материалах информации о том, что они исходят от незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента.

Список литературы:

1. Об общественных объединениях : федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 21, ст. 1930; 2021. - № 1, ч. 1, ст. 20. ЭС 2. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL:

§ https://regulation.gov.ru/projects#npa=102447 (дата обращения: 11.12.2021).

3. Рогачёва, О. С. Эффективность норм административно-деликтного О; права : монография / О. С. Рогачёва. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-§ та, 2011. - 356 с.

§ 4. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-

g ниях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 июля С 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1; S 2021. - № 24, ч. 1, ст. 4222.

g 5. Официальный сайт Министерства юстиции РФ. - URL: https://

jS mmjustgov.m/m/pages/reestr-nezaregistrirovannyh-obshestvennyh-obedmenij jj -vypolnyayushih-funkcii-mostrannogo-agenta/ (дата обращения: 12.12.2021). § 6. Официальный сайт Министерства юстиции РФ. - URL: http://unro. С minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx(датаобращения: 12.12.2021). 5 7. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

g - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1060950-7 (дата обращения: 12.12.2021). cq 8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федераль-

2 ный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28 июня 2021 г.) // Собр.

С

214

законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 32, ст. 3301; 2021. - № 27, ч. 1, ст. 5053.

9. Соколов, А.Ю. Административная ответственность в Российской " Федерации : учебное пособие / А.Ю. Соколов. - 2-е изд., перераб. и доп. -^ Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2014. - 148 с. О 10. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными

полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 (в ред. от 11 июня 2020 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 12; Рос. газ. - 2020. - 26 июня.

«V