CC BY
45
УДК 342.942: 314.7
Е.П. Захарова
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫХ В СВЯЗИ С НАРУШЕНИЯМИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Введение: актуальность темы обусловлена несовершенством административно-деликтного законодательства, порождающим нарушение прав и свобод участников миграционных отношений. В статье анализируются некоторые проблемные аспекты применения отдельных мер административного принуждения в регулировании миграционных отношений. Цель: провести мониторинг действующего российского и международного законодательства, практики Конституционного и Верховного судов, а также теоретических разработок ученых-административистов по вопросам применения отдельных мер административного принуждения. Методологическая основа: анализ и синтез, аргументация, гипотеза, сравнительно-правовой метод исследования. Результаты: сформулирована авторская позиция о месте запрета въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в системе мер административного принуждения. Отмечаются трудности правоприменительной практики, в т.ч. по вопросам исчисления сроков нахождения в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению. Вывод: миграционное и административно-деликтное законодательство РФ требует совершенствования нормативно-правого регулирования.
Ключевые слова: административное принуждение, иностранные граждане, лица без гражданства, административное законодательство, административное выдворение.
Е.Р. Zakharova
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE COERCIVE MEASURES TO BE APPLIED IN CONNECTION WITH VIOLATIONS OF IMMIGRATION LAWS
Background: the urgency of the question is due to the imperfection of administrative-tort law leading to violation of rights and freedoms of the participants of migration processes. This article examines some problematic aspects of the use of certain measures of administrative coercion in the regulation of migration relations. Objective: the author of the article intends to conduct monitoring of the operating Russian and international legislation, the constitutional and Supreme court, as well as the theoretical developments of scientists studied administrative law on the application certain measures of administrative coercion. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: analysis and synthesis, argumentation, hypothesis, comparative legal research ones.
© Захарова Елена Петровна, 2018
Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Zakharova Elena Petrovna, 2018
Teacher of law, of The Administrative and Municipal Law department (Saratov State Law Academy) 57
Results: the article provides the author's position about the place of the ban on entry into the Russian Federation of foreign citizens and persons without citizenship in the system of measures of administrative coercion. Difficulties of law enforcement practice, including on the calculation of terms in special institutions of foreign citizens and stateless persons subject to administrative expulsion are noted. Conclusions: the author states the necessity of improving migration and administrative-tort legislation of the Russian Federation.
Key-words: administrative enforcement, foreign citizens, stateless persons, administrative law, administrative expulsion.
Существующий в России механизм регулирования отношений с иностранными гражданами свидетельствует о либеральном характере миграционной политики нашего государства, действием которой не обеспечиваются интересы всех участников миграционных отношений. Учитывая изменившиеся тенденции в сфере миграции, увеличение ее потока как в Российскую Федерацию, так и за ее пределы, становится необходимым решение проблем, связанных с реформированием миграционного законодательства, с совершенствованием и одновременно регулированием всех сторон правового статуса временно пребывающих иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Многочисленные коллизии, несовершенство законодательства, пробелы в правовом регулировании, противоречия в правовых актах различных уровней, а также реорганизация структуры органов исполнительной власти в этой сфере не добавляет стабильности происходящим в России миграционным процессам. В условиях отсутствия единого нормативно-правового акта, где были бы определены основы государственного регулирования в данной области, а также иные вопросы, разрешение многих проблем представляется затруднительным, а такой акт мог бы способствовать этому.
На сегодняшний день нерешенным остается ряд вопросов и задач применения мер административного принуждения, применяемых в связи с нарушениями миграционного законодательства.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. В.В. Путин указал на необходимость усиления контроля за целями въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию. При решении данного вопроса Президент поручил обратить особое внимание на иностранных лиц, въехавших в нашу страну в безвизовом порядке и пребывающих в ней длительное время без определенной цели1. В этой связи скорректирован запрет на въезд в Российскую Федерацию нарушителей миграционного законодательства. Соответствующие поправки внесены Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 524-ФЗ «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"», вступившие в силу 11 января 2015 г.2 Указанные изменения направлены на недопущение случаев незаконного нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также на исключение возможности их повторного въезда до истечения срока ограничения данного права. Срок запрета на въезд варьируется от 5 до 10 лет, в зависимости от времени незаконного пребывания мигрантов на
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Россйская
газета. 2013. № 282. 58 2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. 1, ст. 77.
территории нашей страны. В связи с этим в теории административного права вполне закономерно возникает вопрос: к какому виду мер административного принуждения следует относить подобный запрет? Ответ на него необходимо искать исходя из детализации целей и оснований применения указанной меры.
Так, запрет на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства нельзя рассматривать в качестве меры пресечения, поскольку непосредственная ее цель — пресечение совершающегося правонарушения и, как следствие, предотвращение вредных последствий уже совершенного либо зарождающегося правонарушения [1, с. 169]. Фактическим основанием здесь выступает само виновное противоправное деяние. Запрет на въезд ставит своей целью сохранение безопасности государства и конституционного строя, нравственности и здоровья населения и в целом недопущения со стороны виновных лиц совершения новых правонарушений. Кроме того, характерным признаком административного пресечения является его внесудебный порядок. В случае с рассматриваемой мерой соответствующая отметка о запрете на въезд в Российскую Федерацию ставится судьей либо должностным лицом органа пограничного контроля после вынесения судебного решения об административном выдворении.
Ошибочной представляется позиция отождествления запрета на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства с мерами административной ответственности. На первый взгляд, данная мера принуждения подпадает под признаки административного наказания: влечет за собой причинение виновному лицу (незаконному мигранту) негативных последствий личного характера, временно ограничивает его права (право на въезд) и создает состояние наказан-ности, которое прекращается по истечении установленного законом срока [2, с. 38]. Однако анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет определить понятие «административная наказан-ность» как состояние, начинающее свое течение со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания и длящееся в течение одного года, тогда как максимальный срок запрета на въезд устанавливается в течение 10 лет. Кроме того, значимым признаком административного наказания выступает факт его установления государством, а именно, ст. 3.2 КоАП РФ, содержащей исчерпывающий перечень видов административных наказаний3. С учетом того, что запрет въезда не имеет закрепления в указанной норме КоАП РФ, соответственно в качестве меры административного наказания рассматриваться не может.
Наиболее обоснованной видится позиция, согласно которой запрет въезда в Российскую Федерацию следует отождествлять с мерами административно-предупредительного характера, поскольку применяется данная мера уже после назначения наказания в виде административного выдворения. Следует иметь в виду, что еще в советский период ученые-административисты к числу административно-предупредительных мер относили, в частности, «воспрещение отдельным лицам въезда и выезда» [3, с. 234-235]. Помимо юридических презумпций, свидетельствующих о возможности совершения конкретным субъектом административного правонарушения, основанием применения данных мер может быть и факт его привлечения к административной ответственности. Указанный
3 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 20 декабря 2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 20 октября 2017г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017. № 45, ст. 6584. 59
подход в достаточной мере соответствует европейским стандартам. Так, ст. 11 Директивы Европейского Союза от 16 декабря 2008 г. № 115/ЕС регламентирует, что срок запрета на въезд не может превышать 5 лет, за исключением случаев, когда иностранный гражданин представляет серьезную угрозу общественному порядку и национальной безопасности4. Таким образом, из смысла действующего законодательства прослеживается именно административно-предупредительный характер запрета на въезд в Российскую Федерацию, оправдывающий главную цель таких мер — предупреждение возможных правонарушений в сфере государственного управления.
Кроме того, потенциал мер административного принуждения в сфере нарушения миграционного законодательства позволяет говорить о расширении оснований для применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства запрета на въезд в нашу страну. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает право, а не обязанность установления ограничения на выезд из Российской Федерации, предоставляя компетентным органам исполнительной власти возможность действовать по своему усмотрению5! В частности, спорной видится позиция законодателя относительно уклонения иностранного гражданина от исполнения денежных обязательств перед государством, наложенных судом. В России иностранцы сталкиваются с десятками статей расходов, одна из которых — выплата в бюджет различных уровней пеней, штрафов, налоговых и таможенных платежей. На сегодняшний день четко регламентирован запрет на въезд в нашу страну лишь при наличии неоплаченных административных штрафов и налогов, а также расходов по выдворению и депортации. Однако, например, уклонение от уплаты таможенных пошлин, выступающих значимой частью статей дохода в бюджет, остается за пределами императивного законодательного регулирования. Аналогичная ситуация прослеживается и в отношении денежных обязательств иностранных граждан и лиц без гражданства перед третьими лицами.
Таким образом, поскольку современное законодательство не позволяет принудить иностранных граждан к выплате всех денежных обязательств до того, как они покинут нашу страну, целесообразно ввести в отношении этих граждан запрет на въезд в Российскую Федерацию — до полного исполнения соответствующих обязательств.
Еще одним пробелом действующего административно-деликтного законодательства являются вопросы помещения и содержания в специальных учреждениях лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Так, в соответствии с Правилами содержания (пребывания) в специальных учреждениях МВД РФ или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, эти лица содержатся в специальном учреждении до исполнения соответствующего решения об административном
4 См.: Директива № 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах для возврата
незаконно пребывающих граждан третьих стран» (принята в г. Страсбурге 16 декабря 2008 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 60 5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4029; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4819.
выдворении6. Часть 4 ст. 27.19 КоАП РФ предусматривает, что помещение иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения назначается на основании постановления судьи либо решения соответствующего лица пограничного органа. Данный факт вступает в явное противоречие с ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, устанавливающей арест, заключение под стражу и содержание под стражей исключительно по решению суда7! В связи с этим целесообразным видится закрепление на законодательном уровне запрета на принятие решения о помещении лица, подлежащего административному выдворению в специальное учреждение, иными, чем суд, субъектами административной юрисдикции [4, с. 182-183].
Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует указание на конкретный и определенный срок содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях, что также является не вполне обоснованным. Более того, это вступает в противоречие с ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 26 июля 2017 г.), согласно которой содержащиеся в исполнительном документе требования должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в течение 2-х мес. со дня возбуждения исполнительного производства8.
Таким образом, представляется необходимым нормативно закрепить максимальный срок пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении, который не может превышать 2-х мес. с момента вынесения приставом-исполнителем постановления о препровождении указанных лиц до пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, с учетом процессуальных сроков возбуждения производства, рассмотрения дела и обжалования. Следовательно, содержание в специальном учреждении указанных лиц на не ограниченный законом срок повлечет за собой нарушение ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, а также ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность»9!Причем, срок нахождения в специальном учреждении иностранных граждан и лиц без гражданства не засчитывается в срок установленного запрета на въезд в Российскую Федерацию. Наличие неопределенности в указанном вопросе может повлечь за собой нарушение прав данных категорий граждан, а также возникновение коррупционной составляющей у сотрудников специальных учреждений.
Неразрешенной на сегодняшний день остается проблема привлечения к административной ответственности в виде административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих несовершеннолетних
6 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013г. № 1306 «Об утверждении 4 Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних 1 дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без ) гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федера- 2 ции в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или £3 реадмиссии» (в ред. от 17 июня 2016г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 2, ю ч. 1, ст. 130; 2016. № 26, ч. 2, ст. 4060.
7 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
8 См.: Российская газета. 2007. № 223; 2017. № 167.
9 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.)
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 2, ст. 163. 61
детей. Из смысла закона следует, что негативные последствия для родителей путем принудительного и контролируемого перемещения за пределы территории Российской Федерации автоматически распространяются и на их детей. Во-первых, несовершеннолетний не может быть субъектом административной ответственности в силу недостижения возраста административной ответственности и отсутствия фактического основания правонарушения (виновность, наказуемость). Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 9 Конвенции о правах ребенка 1989 г. несовершеннолетний не может быть разлучен со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда это необходимо в интересах самого ребенка и в рамках судебного решения10. Кроме того, рассмотрение дела о привлечении мигранта к административной ответственности в виде административного выдворения предполагает применение такой обеспечительной меры, как помещение лица в специальное учреждение. Необходимо учитывать, что данная мера реализуется исключительно в отношении правонарушителя, а не его несовершеннолетних детей, права и свободы которых в этом случае ущемляются.
Конституционный Суд РФ признал, что установленные в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны учитывать не только характер правонарушения, опасность для охраняемых законом ценностей, личность виновного, его право на уважение семейной жизни, но и не допустить избыточное принуждение, обеспечив баланс основных прав. В противном случае прослеживается нарушение принципа индивидуализации ответственности.
Практика показывает, что в ряде случаев при полном и объективном рассмотрении дела возможно изменение установленного вида административного наказания только путем обжалования. При этом государство имеет определенные пределы усмотрения.
В частности, Постановлением Верховного Суда РФ от 25 июля 2016 г. № 69-АД-16-6 удовлетворены требования истца об исключении административного выдворения в качестве меры наказания. Суд признал, что установление гражданину Республики Молдова Цуркану В. административного наказания в виде выдворения противоречит требованиям ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в Российской Федерации у него имеется жена и несовершеннолетняя дочь. Кроме того, обстоятельств, отягчающих административную ответственность, судом не установлено11.
Совершенно противоположное решение Верховный Суд вынес по жалобе гражданина Республики Кыргызстан Дмитриева А.В., который также ходатайствовал об исключении в отношении него наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации. Доводы Дмитриева А.В. о том, что данное наказание влечет нарушение его права на уважение семейной жизни, поскольку он имеет несовершеннолетнюю дочь — гражданку Российской Федерации, суд не учел, ссылаясь на статью 8 Конвенции о правах человека. Указанная норма не исключает случаи, когда такое вмешательство необходимо в интересах национальной безопасности и общественного порядка (Дмитриев А.В. неоднократно привлекался к уголовной ответственности, что установлено по материалам дела)12.
10 См.: Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) // Сборник международных договоров СССР. 1993.
11 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
62 12Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Таким образом, современное состояние регулирования применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административной ответственности в виде административного выдворения едва ли отвечает принципам индивидуализации наказания. Такая ситуация нуждается в скорейшем исправлении на законодательном уровне.
В качестве одного из вариантов разрешения существующих противоречий М.А. Соколкова называет создание специализированных центров, отвечающих установленным требованиям для совместного содержания незаконных мигрантов и их несовершеннолетних детей. Однако в условиях качественных и количественных недоработок в вопросах содержания и функционирования общих специальных учреждений МВД РФ, о создании подобных специализированных центров говорить не приходится13. Поэтому наиболее рациональным и гуманным, с точки зрения действующего законодательства, видится применение административного выдворения к лицам, имеющим несовершеннолетних детей исключительно в форме самостоятельного выезда из Российской Федерации, без помещения указанных субъектов в специальные учреждения. С учетом этого представляется необходимым внести соответствующую поправку в ст. 3.10 КоАП РФ.
В целом проведенный анализ свидетельствует о наличии целого ряда проблем правового регулирования миграционных отношений, в т.ч. по вопросам применения разнородных мер административного принуждения. Однако решение этих проблем подвластно только законодателю, от слаженной деятельности которого зависят возможность, качество и упорядочение названных мер.
Библиографический список
1. Административное право: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: Инфра-М, 2016. 352 с.
2. Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учебное пособие. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2014. 148 с.
3. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. 576 с.
4. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М.: Норма, 2015. 320 с.
References
1. Administrative Law: Education for Bachelors / under the editorship of A. Yu. Sokolov. M.: Norma, Infra-M, 2016. 352 p.
2. Sokolov A.Yu. Administrative Liability in the Russian Federation: textbook . Saratov: Publishing house FGBOU VPO «Saratov State Law Academy, 2014. 148 p.
3. Administrative Law / under the editorship of Yu. M. Kozlov. M.: Legal literature, 1968.576 p.
4. Sokolov A.Yu. Measures of Maintenance of Manufacture on Affairs about Administrative Offenses. M.: Norma, 2015. 320 p.
13 См.: Соколкова М.А. Проблема частной превенции административного выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации. URL: http://studopedia.su/14_33655_ problema-chastnoy-preventsii-administrativnogo-vidvoreniya-inostrannih-grazhdan-za-predeli-rf. (дата обращения: 22.10.2017.) 63
