CC BY
174
УДК 343.132:35.081.73
I ОТДЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СЛЕДОВАТЕЛЯ | НА СТАДИИ ДОСУДЕБНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
И. В. Басистая
В статье раскрыта острая необходимость приведения Уголовного процессуального кодекса Украины 2012 г. в соответствие с европейскими стандартами. Обоснованы предложения относительно существенных изменений, необходимых для принятия своевременных и законных процессуальных решений следователя в целях минимизации проблем по их реализации.
Ключевые слова: процессуальное решение, досудебное расследование, следователь, деятельность следователя по принятию решений, взаимодействие, деятельность следователя по выполнению решений.
Залогом эффективной профессиональной деятельности следователя являются должным образом закрепленные в Уголовном процессуальном кодексе Украины (далее — УПК) его права, обязанности, функции. Процесс изменения уголовнопроцессуального законодательства длился около пятнадцати лет, несколько проектов УПК рассматривались Верховной Радой, но единого мнения так и не было выработано. В Уголовном процессуальном кодексе Украины, принятом Верховной Радой Украины
13 апреля 2012 г. и вступившем в действие 20 ноября 2012 г., лишь в отдельных нормах говорится о полномочиях следователя, т. е. фактически кардинальных позитивных изменений в сравнении с УПК 1960 г. в этом отношении не произошло. Однако эти положения должны быть прописаны четко и понятно. В зависимости от стадии уголовного судопроизводства, сущности решения, которое принимает следователь, процессуального положения лица, интересов которого оно касается, в различных нормах УПК закреплены процессуальные права, обязанности и ответственность следователя. Разрозненность однородных положений может стать причиной несвоевременных, ошибочных решений следователя. Такое положение вещей, учитывая реалии практической деятельности следователей, является недопустимым, ведь нормативные коллизии настолько затрудняют их повседневную деятельность, что приводят к оттоку профессионального ядра следственных аппаратов, способствуют уменьшению профессиональной компетентности сотрудников, которые продолжают работать в нелегких условиях.
Первопричиной такого положения вещей является уголовно-процессуальная политика, которая формирует общий законодательный взгляд на сложившуюся проблемную ситуацию и производит научно обоснованные пути выхода из нее. Очевидно, что в любом из приведенных выше взглядов уголовнопроцессуальная политика должна стать приоритетной на пути реформирования и совершенствования действующего уголовного процессуального законода-
тельства. Ведь любая реформа или изменение должны исходить из глубоких научных исследований и продуманных, обоснованных постепенных шагов законодателя, на что нами уже обращалось внимание в юридической литературе. Об этом также свидетельствуют результаты опроса 405 сотрудников следственных подразделений Министерства внутренних дел (МВД) Украины. Как отметили следователи, приоритетными направлениями уголовно-процессуальной политики Украины в современных условиях является создание отдельного Следственного департамента или комитета — 179 (43,4%) опрошенных; 101 (24,5%) респондент указал принятие Закона Украины «О статусе следователя», внесение необходимых изменений в действующий УПК поддержал 51 (12,4%) следователь. Эти взгляды частично нашли свою реализацию в УПК 2012 г. 1
Так, одним из направлений уголовно-процессуальной политики Украины в современных условиях должно стать совершенствование досудебного следствия, которое является одной из ведущих проблем правовой реформы. В целях активизации и улучшения деятельности следователей проводится работа по совершенствованию тактики и методики раскрытия и расследования уголовных преступлений. Внедряются положительный опыт, передовые формы и методы организации работы 2. Однако, на наш взгляд, этого недостаточно. Необходимо совершенствовать нормативные документы, регламентирующие эту деятельность, нужны глубокие преобразования: неоднократно упоминавшееся в юридической литературе «изменение объектива» в понимании задач и функций, требований объективного характера, процессуального статуса следователя.
Около 15 лет в украинском правовом поле велись дискуссии по поводу целесообразности существования стадии досудебного расследования с таким центральным субъектом, как следователь. Можно выделить три научных лагеря, которые отстаивали идеи усовершенствования уже существующей по УПК 1960 г. стадии досудебного расследования, с концентрацией всей подследственности в одном ведомстве; ликвидации такой стадии и введения института судебных следователей и нормирования проведения расследования только ими. Мы являемся сторонниками третьей группы ученых и считаем, что параллельное существование досудебного расследования и следователей-судей не исключается, оно будет способствовать совершенствованию судебного контроля над расследованием, которое проводят следователи.
Именно таким образом и подошел законодатель к решению этой проблемы в УПК 2012 г., что является весьма положительным моментом этого Кодекса. Хотя до настоящего времени положения действующе-
го законодательства о процессуальной независимости и самостоятельности в большей мере декларативные, чем такие, которые имеют реальное воплощение в данных условиях 3 . Так, это положение подтверждают результаты проведенного нами анкетирования 405 следователей органов внутренних дел (ОВД) Украины, из которых 294 (48%) указали на это обстоятельство как на одну из главных проблем досудебного производства. Такой же ответ дали 133 (53,2%) из 250 опрошенных нами курсантов следственных факультетов вузов системы МВД, которые имеют глубокое понимание этой проблематики.
Так, процессуальная независимость и самостоятельность, полномочия следователя — это такие элементы его процессуального статуса, которые, на наш взгляд, не могут быть регламентированы исключительно нормами УПК. Мы считаем, что в этом случае необходим отдельный закон, который будет содержать ответы на те болезненные вопросы, которые накапливались годами в ходе кропотливой ежедневной деятельности следователей в процессе досудебного расследования. Украинский законодатель на протяжении 15 лет пытался решить указанную проблему положительно, но пока эти попытки оказались безрезультатными. На рассмотрение Верховной Рады Украины выносились законопроекты «О статусе следователей» (от 27 августа 2001 г. № 7440), «О работниках органов досудебного следствия и их социальной защите» (от 17 июня 2002 г. № 1230), «О статусе, процессуальных и социальных гарантиях следователей в Украине» (от 8 сентября 2003 г. № 4125), «О системе досудебного следствия в Украине» (от 11 декабря 2006 г. № 2716), «О статусе следователей» (от 25 января 2008 г. № 1437). Законопроекты № 1230 и № 2716 были отозваны самими субъектами законодательной инициативы. Законопроекты № 7440 и № 4125 не были приняты по результатам рассмотрения в качестве закона 4.
15 июня 2011 г. МВД Украины издан приказ № 336 «О проведении эксперимента по апробации вертикальной системы подчинения следственных подразделений органов внутренних дел Украины» (с изменениями, внесенными приказом МВД Украины от 3 августа 2011 г. № 516). Согласно этому с 1 июля 2011 г. по 30 июня 2012 г. проводился эксперимент по апробации подчинения всех следственных подразделений милиции начальнику Главного следственного управления МВД Украины. В течение этого эксперимента указанным приказом были утверждены Временные положения о Главном следственном управлении и органах досудебного следствия МВД. Утверждены также Временные типовые положения о следственных управлениях и отделах. Разработана Временная инструкция по организации деятельности органов предварительного следствия в системе МВД Украины
и взаимодействия их с другими структурными подразделениями ОВД в раскрытии и расследовании преступлений 5. Анализ этого ведомственного документа свидетельствует, что новелл он не содержал, а одним из четырех силовых ведомств предпринята очередная, возможно и результативная, попытка в течение календарного года увеличить штатную численность службы, изменить ее вертикальное подчинение.
Автор статьи была членом наблюдательного совета по проведению эксперимента в соответствии с п. 5.7 указанного приказа и распоряжением УМВД Украины в Ивано-Франковской области от 9 июля
2011 г. № 1/8-267. Положительные ожидания, к сожалению, не оправдались, так как в июне 2012 г. не было констатировано качественных, существенных изменений в деятельности органов досудебного следствия МВД. В связи с вступлением в действие УПК 2012 г. Министерством внутренних дел Украины 9 августа
2012 г. издан приказ № 686 «Об организации деятельности органов досудебного расследования Министерства внутренних дел Украины». Им утверждено Положение об органах досудебного расследования Министерства внутренних дел Украины; Положение о Главном следственном управлении МВД Украины; Типовое положение о следственном управлении (отделе) Главного управления, Управления МВД Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киев и Севастополь, на транспорте — Типовое положение о следственном отделе (отделении) городского, районного, линейного управления (отдела) главного управления, Управления МВД Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киев и Севастополь на транспорте. Также утверждена Инструкция по организации деятельности органов досудебного расследования Министерства внутренних дел Украины 6. Однако практические работники столкнулись с рядом несовершенных норм УПК 2012 г., и, как результат, неадаптированное законодательство стало причиной увольнений из следственных подразделений квалифицированных работников, которые десятилетиями получали навыки и оттачивали мастерство работы. Организационноштатные изменения продолжаются на уровне МВД. Следует констатировать, что указанным приказом существенно ограничена процессуальная независимость следователя, и его положения об определении процессуального статуса следователя ОВД являются малооптимистичными. На наш взгляд, реформаторам и законодателям следует учесть 16-летний, к сожалению, часто негативный, опыт, и поставить себе риторический вопрос о том, что именно мы хотим изменить в современном уголовном процессуальном законодательстве, какие цели перед собой ставим, каких уже существующих негативных явлений стремимся избежать. Без концептуального определения
сути проблемы ее правильно и быстро решить невозможно, на что уже обращалось внимание в юридической литературе.
Так, длительное время мы разделяли позицию А. И. Литвинчука о том, что следователь, по УПК 1960 г., практически полностью потерял процессуальную независимость и самостоятельность 7. Однако на сегодняшний день приходится констатировать, что УПК 2012 г. в решении этого вопроса уступает позиции УПК 1960 г. Данный нормативный правовой акт эту проблему вообще не решает, ведь согласно ч. 2 ст. 36 УПК прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального руководства предварительным расследованием, т. е., в буквальном толковании этой нормы, следователь полностью лишается процессуальной независимости и самостоятельности. Согласно положениям УПК 2012 г., следователь стал зависимым еще и от прокурора, который реализует функцию процессуального руководства всем процессом досудебного расследования. Ведомственными нормативными документами по организации деятельности органов досудебного расследования только подтверждены такие негативные, по нашему мнению, нововведения в разрезе закрепления процессуального статуса следователя. На этом вопросе мы остановим наше внимание в следующих публикациях.
Так, следователь, оценивая определенные фактические данные (доказательства), имеет право принимать решения: составляет постановления, которыми решает судьбы людей, в частности закрывает уголовные производства за отсутствием события или состава уголовного преступления в случаях, определенных в УПК, определяет меру пресечения, производит задержание 8. Проведенный нами анализ норм действующего УПК Украины свидетельствует о том, что в этом нормативном правовом акте полномочия следователя, по сравнению с УПК 1960 г., значительно ограничены. Такая тенденция четко прослеживается на стадии досудебного расследования, где значительное число процессуальных решений отнесено к полномочиям следственного судьи.
Кроме того, законодатель в УПК 2012 г. ликвидировал процедуру подготовки отказных материалов и в целом стадию возбуждения уголовного дела, со всеми процессуальными решениями следователя, которые на ней принимались. На практике это вызвало ряд недоразумений, ведь императивное указание законодателя о безотлагательном (не позднее 24 часов после подачи заявления, сообщения о совершенном уголовном преступлении или после самостоятельного выявления из любого источника обстоятельств, которые могут свидетельствовать о совершении уголовного преступления) внесении в Единый реестр до-
судебных расследований соответствующих сведений привело к хаотическому, без надлежащей квалификации, а порой и без какой-либо квалификации принятию следователем такого судьбоносного процессуального решения.
Следует обратить внимание, вопрос заключается также в том, что в ряде случаев законодатель не оставил для следователя другого выхода, как принятие формального решения, ведь для того чтобы верно квалифицировать, например, степень телесных повреждений потерпевшего, принадлежность оружия к огнестрельному или вещества к наркотическому, следует получить заключение эксперта. Эту экспертизу можно назначить исключительно в процессе досудебного расследования или судебного разбирательства.
Проведенный нами анализ основных показателей деятельности следственных подразделений за два месяца после вступления УПК 2012 г. в действие свидетельствует, что значительное количество информации вносится следователями в Единый реестр досудебных расследований без какой-либо квалификации. Это означает, что досудебное расследование и доказывание проводятся по неопределенному составу преступления.
Согласно изменениям в Положении о порядке ведения Единого реестра досудебных расследований, утвержденного приказом Генерального прокурора Украины от 17 августа 2012 г. № 69, и в соответствии с приказом Генерального прокурора Украины от
14 ноября 2012 г. № 113, в случае совершения уголовного преступления досудебное расследование начинается безотлагательно. Если в заявлении, сообщении, вопреки требованиям ч. 5 ст. 214 УПК Украины, не приведено достаточной информации о совершенном уголовном преступлении, то для ее установки производятся следующие действия: направление требования к учреждениям, предприятиям, организациям о предоставлении документов или соответствующих данных и т. д. Такие действия должны быть выполнены в срок, не превышающий 7 дней. При неподтвержде-нии в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о совершении уголовного преступления, в соответствии с п. 1 или п. 2 ч. 1 ст. 284 УПК Украины принимается постановление о закрытии уголовного производства. При установлении обстоятельств, свидетельствующих о совершении уголовного преступления, проводится досудебное расследование в соответствии с требованиями ст. 214 УПК Украины.
Так, на досудебном расследовании в настоящее время фактически отсутствует такой участник, как обвиняемый, соответственно, не принимается процессуальное решение о привлечении в качестве обвиняемого и предъявлении обвинения. Обвиняемым (подсудимым), в соответствии с ч. 2 ст. 42 УПК, является лицо, обвинительный акт в отношении которого
передан в суд. Мы не в полном объеме поддерживаем законодательные новеллы, ведь сообщение лицу о подозрении имеет иные юридические последствия, чем привлечение в качестве обвиняемого.
В целом понятие «система досудебного следствия» не было законодательно определено по УПК 1960 г. и остается таким же. Если система органов досудебного следствия состояла из большого количества следственных подразделений, входивших в структуру органов прокуратуры, МВД, налоговой милиции и Службы безопасности Украины, то в УПК
2012 г., по нашему мнению, этот перечень еще более широк и неконкретен. В систему органов досудебного расследования входят следственные подразделения органов внутренних дел, органов безопасности, органов, осуществляющих контроль за соблюдением налогового законодательства, органов государственного бюро расследований, уполномоченных в пределах компетенции, предусмотренной УПК Украины, осуществлять досудебное расследование уголовных правонарушений. Однако многолетняя практика показывает, что ведомственная разобщенность следственных органов не способствует проведению единой политики в области досудебного следствия, что вызывает массу негативных последствий и в целом только сужает возможности следственного аппарата в раскрытии и расследовании уголовных преступлений 9.
Очевидно, что при таких условиях современная система досудебного расследования требует коренных изменений на основе сложившихся позитивных исторических достижений, доктринального определения досудебного расследования и статуса следователя, надлежащего нормирования основ для принятия им и реализации процессуальных решений, так как в ходе исторического развития уголовного процессуального законодательства оно приобрело не только положительные прогрессивные, но и негативные регрессивные признаки и характеристики.
1 Кримінальний процесуальний кодекс України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/4651-17 (дата обращения: 19.09.2012).
2 Чернега А. П. Реформування слідчого апарату міліції України: історичний аспект (1956-1974 рр.) та проблеми сьогодення // Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави : мат-ли міжнар. наук.-практ. конф. / за заг. ред. О. Ф. Долженкова. Одеса, 2004. Ч. 1. С. 211.
3 Басиста І. В. Деякі проблемні аспекти визначення процесуального статусу слідчого // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка. Спец. випуск. Луганськ, 2008. № 3. С. 67-71.
4 Довідка Верховного Суду України про розгляд проекту Закону України «Про статус слідчих». URL: : http://www.scourt. gov.ua/clients/vs.nsf/81b1cba59140111fc2256bf7004f9cd3/e97df00 d4c1d478ac225742c00459dd2?OpenDocument (дата обращения: 18.02.2013).
5 Про проведення експерименту що до апробації вертикальної системи підпорядкування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України : наказ № 336 (із змінами, внесеними наказом МВС України від 03.08.2011 № 516). Київ, 2011. 43 с.
6 Про організацію діяльності органів досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України : наказ МВС від 9.08.2012 р. № 686. 59 с.
7 Литвинчук О. І. Процесуальний статус слідчого в кримінальному процесі України : дис. ... канд. юрид. наук. Луганськ, 2007. С. 198.
8 Федченко В. М. Окремі проблеми кримінально-процесуального забезпечення досудового слідства // Слідча діяльність: проблеми теорії та практики : матер. наук.-практ. конф. та круглого столу, 22 і 26 травня 2008 р. Дніпроп., 2008. С. 125-126.
9 Якимовський М. М. Напрями реформування досудово-го слідства України // Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави : мат-ли міжнар. наук.-практ. конф. (Одеса, 14-15 жовтня 2004 р.) / за заг. ред. д-ра юрид. наук, професора О. Ф. Долженкова. Одеса, 2004. Ч. 1. С. 219.
