CC BY
28УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10497
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С ДРУГИМИ СУБЪЕКТАМИ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Владимир Викторович КИРЮХИН, доцент кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научные специальности: 12.00.14 — административное право; административный процесс;
12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы взаимодействия полиции Российской империи с иными субъектами, выполнявшими функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Рассмотрены отдельные нормативные акты, регулировавшие формы, направления и методы взаимодействия полиции с судебными, образовательными, финансовыми и другими учреждениями.
Ключевые слова: полиция, полицейское законодательство, Министерство внутренних дел, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Annotation. The article deals with topical issues of interaction between the police of the Russian Empire in other entities that perform the functions of preventing neglect and juvenile delinquency. It examines individual regulations governing the forms, directions and methods of interaction between the police and judicial, educational, financial and other institutions.
Keywords: police, police legislation, Ministry of internal affairs, prevention of neglect and juvenile delinquency.
Исследование в исторической ретроспективе взаимодействия органов правозащиты (полиции, милиции) с иными субъектами по вопросам безнадзорности, призрения, правонарушений несовершеннолетних в различные периоды государственного развития поможет дать адекватную оценку пройденного пути, накопленного опыта и оценить перспективы развития, а также, по точному замечанию А.А. Беженцева, «не допускать исторических ошибок и преумножать положительный исторический опыт наших предшественников в рассматриваемой области»1.
В одной из работ нами была предложена периодизация административной деятельности полиции по профилактике правонарушений несовершеннолетних, состоящая из четырех крупных исторических этапов. Первый этап данной периодизации был отнесен к деятельности полиции в дореволюционный период2.
Основываясь на данной периодизации, рассмотрим взаимодействие полиции с различными учреждениями Российской империи по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
В начале XVIII в. в России была создана полиция.
В 1715 г. в Санкт-Петербурге открышась Главная полицейская канцелярия, а 25 мая 1718 г. была учреждена должность Санкт-Петербургского генерал-полицеймейстера3, что стало отправной точкой создания централизованных органов в сфере внутренних дел, воплощением которых стала полиция, принявшая на себя разнообразные административные функции, направленные на поддержание общественного порядка.
В именном указе от 20 июня 1718 г. был определен алгоритм действий полиции при выявлении нищих. «На первый раз бить батогами, отправлять домой, во второй и третий раз бить на площади кнутом, ссылать на каторжные работы.. а ребят, бив батогами, посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам»4.
В Регламенте Главного магистрата 1721 г. задача призрения больных, убогих и увечных, лиц престарелого возраста была возложена на полицию. Регламент предусматривал создание смирительных домов для принудительных работ здоровых нищих, а также госпиталей для помощи убогим, сирым, больным, изувеченным и старикам. Надзор за указанными учреждениями возлагался на полицию5.
Таким образом, в период утверждения абсолютизма деятельность по оказанию помощи (призрения) подросткам сосредоточивалась в руках полиции.
1 сентября 1763 г. императрица Екатерина II подписала Манифест о создании государственного учреждения «Императорского московского воспитательного дома с госпиталем для бедных родильниц», предназначенного «для сохранения жизни и воспитания в пользу общества в бедности рожденных младенцев»6.
В лексике русского языка последней четверти XVIII в. утверждается словосочетание «общественное призрение», ставшее терминологической оппозицией понятию «благотворительность», которое подразумевало инициативу частных лиц по оказанию помощи. Данная помощь основывалась на христианских нравственных началах, не была включена в обязанности государства. Это связано с тем, что в 1775 г. в рамках административно-территориальной реформы были изданы «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»7, по которым поэтапно в губерниях учреждались Приказы общественного призрения.
Приказы общественного призрения брали под свою юрисдикцию уже существующие учреждения и активно содействовали созданию народных школ, работных и сиротских домов. Чины полиции активно взаимодействовали с сотрудниками указанных учреждений с целью надзора и оказания социальной помощи несовершеннолетним нищим как потенциальным правонарушителям. Например, работный дом, открытый в Москве еще до начала деятельности Приказа общественного призрения, находился в ведении московской полиции и только в 1782 г. перешел под юрисдикцию Приказа.
Екатерина II ввела государственную централизацию призрения, в том числе подростков, включив его в сферу государственного управления. Учреждение Приказов общественного призрения свидетельствует о признании необходимости создания организационных структур по выполнению государством социальной функции. Приказы общественного призрения более ста лет выполняли эту миссию (вплоть до 1864 г. существовали в каждой губернии, а после 1864 г. и до советского времени в 16 губерниях, где отсутствовали органы земского самоуправления).
В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел, под юрисдикцию которого перешли Приказы общественного призрения.
6 июля 1837 г. высочайше утвержденным положением Комитета министров «Об искоренении нищенства в здешней столице» Санкт-Петербургскому «Комитету о разборе нищих», учрежденному в 1835 г., были даны правила, в основу которых лег проект президента попечительного о тюрьмах общества князя В.С. Трубецкого.
Комитет был наделен полномочиями по разбору людей, просящих подаяние и занимающихся бродяжничеством, задержанных полицией, определению категорий нищих (одним оказывалась благотворительная помощь, другие привлекались к полезному труду), обобщению опыта борьбы с нищенством и бродяжничеством.
В соответствии с данными правилами на полицию возлагались обязанности задержания «всякого замеченного в прошении милостыни» и доставления в Съезжие дома для получения показаний. На каждого доставленного составлялись особые алфавитные списки. Дети чиновников и канцелярских служащих, сироты или те, которых родители не в состоянии были содержать, помещались в гимназии и школы канцелярских служащих (лица мужского пола), в Че-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
ловеколюбивые заведения или в Воспитательные дома обеих столиц (лица женского пола)8.
12 января 1862 г. право учреждения (утверждения уставов) благотворительных и общеполезных обществ император передал Министерству внутренних дел9. Это привело к тому, что за первый месяц существования «упрощенной» процедуры регистрации было открыто девять новых обществ, а к 1901 г. их уже насчитывалось 626810.
Известны многочисленные примеры взаимодействия полиции с разными учреждениями и ведомствами в рассматриваемой сфере.
Так, совместная инструкция Минфина и МВД от 12 сентября 1862 г. предписывала полиции осуществление контроля за недопустимостью продажи алкогольных напитков малолетним11.
Циркулярами III отделения С.Е.И.В.К.12 от 11 ноября 1879 г. № 7349 и Департамента Государственной полиции от 29 сентября 1881 г. № 1615 12 декабря 1882 г. был определен порядок уведомления начальников (высших, средних и низших) учебных заведений о привлечении в качестве обвиняемого, аресте и освобождении из-под стражи воспитанников13.
В целях предупреждения государственных преступлений путем наблюдения за лицами сомнительной политической благонадежности Циркуляром Департамента государственной полиции МВД от 18 февраля 1882 г. № 228 предписывалось генерал-губернаторам, губернаторам и обер-полицмейстерам устанавливать в течение года негласное наблюдение за воспитанниками высших учебных заведений, исключенными за ненадлежащее поведение или невнесение учебной платы.
Изданием Положения «О полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей» от 12 марта 1882 г.14 и Циркуляра МВД «О введении в действие Положения «О негласном надзоре» от 9 апреля 1882 г. № 1365, предписывавшего устанавливать негласный полицейский надзор за воспитанниками, исключенными учебным начальством из высших учебных заведений за участие в беспорядках, оформляется единое нормативное регулирование гласного и негласного полицейского надзора, получает дальнейшее законодательное оформление порядок взаимодействия полиции с администрацией учебных заведений.
Циркуляром МВД по Департаменту полиции от 5 сентября 1884 г. был урегулирован процесс возбуждения дознания в отношении воспитанников и воспитанниц низших и средних учеб-
ных заведений, вступающих в «сношения с политическими агитаторами». При решении вопроса о производстве дознания полиция должна была получить согласие прокурора, при отрицательном разрешении ограничиваться только негласной проверкой, а публичное информирование о поступке могло осуществляться только с согласия администрации учебных заведений, в которых обучался подросток15.
В 1894 г. в Москве открылись городские участковые попечительства о бедных. Нуждающимся оказывалось два вида помощи: временная и постоянная; временная помощь заключалась в помещении в больницу, в помощи с жильем, обеспечении топливом, продуктами, одеждой; постоянная состояла в заботе о малолетних, стариках.
Во избежание наплыва в Москву безнадзорных детей, неимущих, родителей с детьми по циркуляру Министерства внутренних дел право выдачи пособий предоставлялось лишь родившимся в Москве и лицам, жившим в городе не менее двух лет. Учитывая опыт попечительств Москвы, указанное Министерство издало в марте 1899 г. циркуляр, рекомендовавший открывать подобные учреждения в городах Империи16.
В качестве вывода следует отметить, что с момента создания полицейских подразделений в Санкт-Петербурге в начале XVIII в. на них были возложены функции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.
В XIX — начале XX вв. Министерство внутренних дел, объединив усилия как публичных органов власти, так и частой благотворительности, выполняло функции центрального органа в зарождающейся государственной системе профилактики правонарушений несовершеннолетних. При этом Министерство внутренних дел стало ключевым звеном взаимодействия с государственными учреждениями, частными организациями и заинтересованными лицами по вопросам контроля и надзора за несовершеннолетними, преступившими закон или находящимися в одном шаге от его нарушения.
1 Беженцев A.A. Ретроспектива профилактики правонарушений несовершеннолетних: Киевская Русь, Московское государство, Российская империя // Вестник Сибирского юрид. ин-та МВД России. 2019. № 1 (34). С. 74.
2 Кирюхин В.В. О периодизации административной деятельности органов внутренних дел в сфере профилак-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
тики правонарушений несовершеннолетних // Гос. служба и кадры. 2016. № 3. С. 86—87.
3 Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицеймейстеру. 25 мая 1718 г. // ПСЗРИ. Собр. I. Т. V. № 3203.
4 О поимке нищих и об отсышке их по наказанию в прежние места. 20 июня 1718 г. // ПСЗРИ. Собр. I. Т. V. № 3213.
5 Регламент или Устав Главного Магистрата. 16 января 1721 г. // ПСЗРИ. Собр. I. Т. VI. № 3708.
6 См.: Материалы для истории Императорского московского воспитательного дома, изданные ко дню столетнего юбилея Воспитательного дома 1 сентября 1863 г. Вып. 1-й (3-й). М., 1914. С. 6;
Соколовский М.Н. Екатерина Великая как благотворительница // Вестник благотворительности. 1902. № 2. С. 45.
7 Учреждения для управления губерний Всероссийской империи. 7 ноября 1775 г. // ПСЗРИ. Собр. I. Т. XX. № 14392.
8 Об искоренении нищенства в здешней столице. 6 июля 1837 г. // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XII. Отд. 1. № 10425.
9 Высочайше утвержденный Устав Оренбургского общества вспомоществования бедным. 12 января 1862 г. // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXVII. Отд. 1. № 37852.
10 Ульянова Т.Н. Благотворительность и общественное призрение в России XIX — начала XX века. Институци-
ональное развитие в контексте формирования гражданского общества // Тр. Ин-та рос. истории РАН. 1997 — 1998 гг. Вып. 2. М., 2000. С. 184.
11 Попов В.М. Алфавит полицейских законов, разъяснений и циркуляров. СПб., 1914. С. 241—243.
12 Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии — высший орган политической полиции Российской империи с 1826 по 1880 гг.
13 Систематический сборник циркуляров Департамента Полиции и Штаба отдельного корпуса жандармов, относящихся к обязанностям чинов Корпуса по производству дознаний / Сост. коллежский советник С.В. Савицкий. СПб., 1908. С. 39.
14 О полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей. 12 марта 1882 г. // ПСЗРИ. Собр. III. Т. II. Ст. 730.
15 Циркуляр МВД по Департаменту полиции. 5 сентября 1884 г. № 1200 // Систематический сборник циркуляров Департамента Полиции и Штаба отдельного корпуса жандармов, относящихся к обязанностям чинов Корпуса по производству дознаний / Сост. коллежский советник С.В. Савицкий. СПб., 1908. С. 31.
16 Туманова A.C. Опыт деятельности обществ социальной защиты в дореволюционной России в решении социальных проблем // URL: http:// www.civisbook. ru/ files/File/Tumanova.pdf. (Дата обращения: 24.07.2019)
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Актуальные проблемы конституционного права России
Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (квалификация «магистр») / Под ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. - 495 с. - (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-03220-7
Рассмотрены проблемные вопросы, относящиеся к предмету науки конституционного права. Цель учебника — раскрыть теоретическое содержание актуальных проблем основных разделов предмета, основы конституционного законодательства и правоприменительной практики по важнейшим проблемам государственного строительства в России.
Для студентов, магистрантов, адъюнктов и аспирантов юридических вузов.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
