CC BY
9
основные тенденции государственно-правового развития
Научная статья
УДК 342.7
Отдельные аспекты правового регулирования персональных данных в Российской Федерации
Кожевников Олег Александрович1, Крысанов Антон Вячеславович2
1 ' 2 Уральский государственный юридический университет имени В. Ф. Яковлева, Екатеринбург,
Россия; Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург, Россия
1 jktu1976@yandex.ru
2 amK1984@e1.ru
Аннотация. В настоящей статье авторы с учетом сложившейся законодательной и подзаконной регламентации дают свою оценку качеству правового упорядочивания стремительно возрастающих количественно и изменяющихся по своему содержанию отношений в информационной сфере, и сфере оборота персональных данных в частности. Исследование сопровождается анализом мнения ученых и специалистов-практиков по вопросам, связанным с юридическим обеспечением режима охраны личных данных, а также приводятся отдельные примеры судебной практики по делам, связанным с их защитой. На основании проведенной работы авторами делается вывод о том, что складывающаяся в области законодательного регулирования категории «персональные данные», режима охраны и обращения с данной информацией ситуация позволяет говорить о присутствии правовой неопределенности нормативных предписаний не только федерального законодателя, но и иных уполномоченных на нормотворчество органов. Целый ряд правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации может свидетельствовать даже об их «сомнительной» конституционности. В связи с чем предлагается провести качественный пересмотр нормативного регулирования института персональных данных, который в равной степени с иными смежными правами (сведениям о частной жизни, свободой слова и информации и др.) должен быть конституционно защищен, что в полной мере невозможно с учетом сложившейся неопределенности как в законодательном регулировании, так и правоприменительной практике.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, информационные правоотношения, персональные данные, правовая неопределенность
Для цитирования: Кожевников О. А., Крысанов А. В. Отдельные аспекты правового регулирования персональных данных в Российской Федерации // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2023. № 3. С. 121-126.
Original article
Certain aspects of the legal regulation of personal data in the Russian Federation
Kozhevnikov Oleg A.1, Krysanov Anton V.2
1 2 Ural State Law University named after V. F. Yakovlev Yekaterinburg, Russia; Ural State University of
Economics, Yekaterinburg, Russia
1 jktu1976@yandex.ru
2 amK1984@e1.ru
© Кожевников О.А., Крысанов А.В., 2023
Abstract. In this article, the authors, taking into account the existing legislative and by-law regulations, give their assessment of the quality of legal regulation of rapidly increasing quantitatively and changing in content relations in the information sphere and the sphere of personal data circulation in particular. The study is accompanied by an analysis of the opinions of scientists and practitioners on issues related to the legal support of the regime for the protection of personal data, and also provides individual examples of judicial practice in cases related to their protection. Based on the work carried out, the authors conclude that the situation emerging in the field of legislative regulation of the category of «personal data», the regime of protection and handling of this information allows us to speak about the presence of legal uncertainty of regulatory requirements not only by the federal legislator, but also by other authorities authorized to set rules. A number of legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation may even indicate their "dubious" constitutionality. In this connection, it is proposed to carry out a qualitative review of the regulatory framework of the institution of personal data, which, equally with other related rights (information about private life, freedom of speech and information, etc.) must be constitutionally protected, which is completely impossible given the current uncertainty both in legislative regulation and law enforcement practice.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, Supreme Court of the Russian Federation, information legal relations, personal data, legal uncertainty
For citation: Kozhevnikov O. A., Krysanov A. V. Certain aspects of the legal regulation of personal data in the Russian Federation // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 3. Pp. 121-126.
Информация в современном российском обществе с каждым днем все чаще становится объектом правовых притязаний человека и гражданина и все более вовлекается в правовой оборот вне зависимости от отраслевой принадлежности. Государство в лице его органов практически постоянно вынуждено вырабатывать и принимать адекватные меры правового регулирования правоотношений в информационной сфере, в том числе в сфере защиты персональных данных.
Конституция Российской Федерации не только провозгласила демократический и правовой характер нашего государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, но и обязала государство осуществлять деятельность по их признанию, обеспечению и защите. В этой связи представляется важным, что именно конституционное право в совокупности с иными отраслями и институтами российской правовой системы призвано своевременно находить правильные ответы на вызовы времени, предлагать надлежащие правовые средства, способные эффективно регулировать во многом принципиально новые публичные и частные информационные отношения, качественно охранять и защищать права и свободы личности. Присутствующие в настоящее время в Российской Федерации беспрецедентные масштабы утечки персональных данных (за 2022 год в России количество утекших записей персональных данных и платежной информации выросло в 2,67 раза по сравнению с предыдущим годом и составило более 667 млн. единиц) [1] обуславливают особую актуальность поиска доктринального и законодательного разрешения стоящих перед нашим обществом проблем в области безопасности информации и, прежде всего, личной информации, а также реализации государственно-правовых мероприятий по обеспечению прав граждан в обозначенной сфере жизнедеятельности.
Как отмечал неоднократно в своих решения Конституционный Суд Российской Федерации «вопросы обеспечения безопасности личности при применении информационных технологий, обороте цифровых данных относится к предметам ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные и федеральные законы» [2]. А фундаментальные права и свободы граждан в области информации, «будучи общепризнанными в правовых государствах, защищают одинаково значимые интересы частного лица в сохранении приватности, с одной стороны, и, с другой - интересы широкой общественности в доступе к информации, а потому не находятся в состоянии главенства и подчинения и не обладают безусловным приоритетом друг перед другом» [3, 4]. В этой связи особую роль приобретает качество федерального законодательства в рассматриваемой сфере оборота информации и, в частности, в области персональных данных, которое до настоящего времени не сформировано в полном объеме, что, несомненно, вызывает дискуссии и споры.
В Российской Федерации правовая категория «персональные данные» определяется федеральным законодательством как любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных) [5]. Этот подход не является уникальным, поскольку фактически идентичное определение содержится в Конвенции Совета Европы, требующей от государств, присоединившихся к ней, обеспечить на уровне национального законодательства реализацию основополагающих принципов защиты данных [6]. Таким образом, российский законодатель выполнил данное требование, приняв соответствующий федеральный закон, более того, он скопировал конвенционное определение персональных данных. Именно такой подход к определению персональных данных соотносится и с толкованием Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая действовала на территории России до 2022 года, а также практикой Европейского суда по правам человека, выраженной, например, в его постановлениях от 24 июня 2004 г. по делу «Фон Ганновер (Принцесса Ганноверская) (Von Hannover) против Германии» и от 17 октября 2019 г. по делу «Лопес Ри-бальда (Lopez Ribalda) и другие против Испании».
Вместе с тем, в научных дискуссиях отдельные исследователи отмечают, что коренная проблематика базового закона о персональных данных связана с тем, что он начал действовать как достаточно рамочный документ, создание которого было продиктовано мотивом, весьма далеким от желания обеспечить четкое регулирование сферы защиты персональных данных. Некоторые специалисты указывают на то, что истинные мотивы принятия закона о персональных данных связаны с формальным выполнением требований для вступления России в ВТО В связи с чем его положения выглядят непрактичными, ведь на момент их создания отсутствовала должная степень зрелости в описываемой сфере [7]. Возникновению различных казусов в правоприменительной практике способствуют и систематические изменения, дополнения текста закона о персональных данных, которых к настоящему времени набралось уже 29. Каждый раз отечественный законодатель обосновывает их необходимостью очередной адаптации законодательных положений к практическому применению, к сложившейся судебной и правоприменительной практике.
Одним из часто обсуждаемых в научной юридической литературе дефектов вышеназванного закона является отсутствие в его тексте исчерпывающего перечня сведений, относящихся к персональным данным. Так, профессор М. Б. Добробаба справедливо указывает на то, что в «российском законодательстве отсутствует нормативно закрепленный исчерпывающий перечень сведений, которые являются персональными данными, хотя ранее, в редакции от 4 июня 2011 г. закон содержал в себе ориентиры перечня персональных данных, в который входили: фамилия, имя, отчество субъекта персональных данных, год, месяц, дата и место его рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, а также другая информация» [8, с. 45]. Отсутствие закрытого списка предоставляет возможность представителям кадровых служб и иным заинтересованным лицам достаточно широко определять их содержание и не контролируют необходимость их предоставления соответствующими субъектами, что подтверждается и отдельными примерами судебной практики. Например, если совокупность данных необходима и достаточна для идентификации лица, то такие данные следует считать персональными данными, даже если они не включают в себя номера и серии документов, удостоверяющих личность. В частности, к числу идентификаторов, которые сами по себе однозначно определяют физическое лицо, могут быть отнесены банковские счета, номера банковских карт и т. д. [9].
Отсутствие единого подхода к объему сведений, составляющих персональные данные, привело к широчайшему усмотрению в виде различного рода подзаконных актов органов власти, регламентирующих не только этот вопрос, но и порядок обращения и защиты персональных данных. Так, исходя из содержания ведомственного акта Роскомнадзора установлены правила оформления согласия на обработку персональных данных, разрешенных субъектом для распространения, перечень которых включает в себя фамилию, имя, отчество (при наличии), год, месяц, дату рождения, место рождения, адрес, семейное положение, образование, профессию, социальное положение, доходы и др. [10]. А в приказе Минэкономразвития России определен круг данных (36 позиций), обрабатываемых в данном федеральном органе исполнительной власти в связи с реализацией служебных или трудовых отношений, включая иные сведения, которые субъект пожелал сообщить о себе [11].
Таким образом, отсутствие в законодательном акте исчерпывающего перечня информации, относящейся к личным данным, фактически компенсируется подзаконным нормативным правовым регулированием, давая при этом возможности дискреционного усмотрения для правоприменителя, что подтверждается и многочисленной судебной практикой [12, 13].
Другим проблемным вопросом законодательного регулирования и правоприменительной практики является взаимосвязь определения перечня и содержания сведений, относящихся к персональным данным, а также обработки персональных данных и учета требования законодателя об их конфиденциальности [5]. Здесь в разноуровневых нормативных правовых актах наблюдается несогласованность отдельных правовых предписаний, касающихся содержания персональных данных. Так, в законе они трактуются как любая информация, относящаяся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных). При этом в подзаконных актах, устанавливающих перечень сведений конфиденциального характера [14]. В связи с чем можно констатировать, что к персональным данным отнесены сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Таким образом, налицо необоснованное включение в число персональных данных, на которые распространяется режим конфиденциальности тех сведений, которые соотносятся с частной жизнью, а не с конкретным физическим лицом.
Еще одной проблемой законодательного регулирования института персональных данных является настойчивое желание на федеральном уровне расширить перечень видов персональных данных. Так, в закон были внесены изменения, в результате которых появилась категория персональных данных, разрешенных субъектом для распространения, а также в российской правовой системе появилась категория биометрических данных, их, несмотря на наличие
законе отдельной статьи, отнесли к категории специальных.
Наличие правовой определенности является важнейшим критерием оценки конституционности любой нормы российского законодательства. Об этом неоднократно в своих решениях указывал Конституционный суд Российской Федерации РФ (Постановления от 20 декабря 2011 г. № 29-П, от 2 июня 2015 г. № 12-П, от 19 июля 2017 г. № 22-П и др.). Также наличие неопределенности содержания правовой нормы, не будучи в состоянии обеспечить ее единообразное понимание, а значит и применение, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, что может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона [16].
Представляется, что складывающаяся с характером законодательного правового регулирования категории «персональные данные», режима охраны и обращения с данной информацией ситуация позволяет говорить об отсутствии учета вышеназванных позиций не только федеральным законодателем, но и иными уполномоченными на нормотворчество органами. В этой связи нельзя не вспомнить позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что «появление в печатных средствах массовой информации, и особенно в сети Интернет, публикаций, в которых гражданин идентифицируется посредством указания его персональных данных, высказываются, в том числе негативные, суждения о нем, о его деятельности является неизбежной издержкой свободы информации в демократическом обществе» [2]. Однако подобные негативные моменты должны быть уравновешены гарантиями защиты достоинства, чести, доброго имени и деловой репутации, а также запретом дискриминации и унижающего обращения по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и убеждений, принадлежности к общественным объединениям или состояния здоровья (ст. 19 и 23 Конституции Российской Федерации). Названные гарантии можно достичь только путем качественного и непротиворечивого законодательного и подзаконного нормотворчества, что, как было отмечено ранее в настоящем исследовании, не наблюдается. В этой связи полагаем, что назрела настоятельная необходимость качественного пересмотра нормативного регулирования института персональных данных. Они в равной степени с иными смежными правами - сведениям о его частной жизни, свободой слова и информации и др., должны быть конституционно защищены, что невозможно в ситуации сложившейся неопределенности как в законодательном регулировании, так и правоприменительной практике.
Список источников
1. URL: https://www.rbc.ru/technology_and_media/ 17/04/2023/643936229a7947134f0ce21c (дата обращения: 25.08.2023).
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 мая 2021 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности п. 8 ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О персональных данных" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "МедРейтинг"». URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision535809.pdf (дата обращения: 30.08.2023).
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб Безрукова Сергея Витальевича на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 1522 Гражданского кодекса Российской Федерации». URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision389037.pdf (дата обращения: 01.09.2023).
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 275-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб Безруко-вой Анны Олеговны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 1521 и п. 1 ст. 1522 Гражданского кодекса Российской Федерации». URL: http://doc.ksrf. ru/decision/KSRFDecision389038.pdf (дата обращения: 01.09.2023).
5. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 25.08.2023).
6. Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (заключена в г. Страсбурге 28 января 1981 г.). URL: https:// www.consultant.ru (дата обращения: 25.08.2023).
7. Проблемы и коллизии правового регулирования защиты персональных данных. URL: https://www. ec-rs.ru/blog/zashhita-personalnyh-dannyh/problemy-realizatsii-zakona-o-zashchite-personalnykh-dannykh/ (дата обращения: 02.09.2023).
8. Добробаба М. Б. Понятие персональных данных: проблема правовой определенности // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2023. № 2. С. 42-52.
9. Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 4 июля 2017 г. по делу № 336394/2017.
10. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 24 февраля 2021 г. № 18 «Об утверждении требований к содержанию согласия на обработку персональных данных, разрешенных субъектом персональных данных для распространения». URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 29.08.2023).
11. Приказ Минэкономразвития России от 21 октября 2019 г. № 685 «Об утверждении Перечня персональных данных, обрабатываемых в Министерстве экономического развития Российской Федерации в связи с реализацией служебных или трудовых отношений, Типовой формы согласия на обработку персональных данных федеральных государственных гражданских служащих Министерства экономического развития Российской Федерации и иных субъектов персональных данных, а также Типовой
формы разъяснения субъекту персональных данных юридических последствий отказа предоставить свои персональные данные». URL: https://legalacts.ru/doc/ prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-21102019-n-685-ob-utverzhdenii/ (дата обращения: 01.09.2023).
12. Приказ Минэкономразвития России от 21 октября 2019 г. № 685 «Об утверждении Перечня персональных данных, обрабатываемых в Министерстве экономического развития Российской Федерации в связи с реализацией служебных или трудовых отношений, Типовой формы согласия на обработку персональных данных федеральных государственных гражданских служащих Министерства экономического развития Российской Федерации и иных субъектов персональных данных, а также Типовой формы разъяснения субъекту персональных данных юридических последствий отказа предоставить свои персональные данные». URL: https://legalacts.ru/doc/ prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-21102019-n-685-ob-utverzhdenii/ (дата обращения: 01.09.2023).
13. Что относится к персональным данным? Являются ли государственный регистрационный знак и адрес владельца персональными данными? URL: https://www.garant.ru/consult/civil_law/1622422 (дата обращения: 02.09.2023).
14. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера». URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 25.08.2023).
15. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. № 29-П, от 2 июня 2015 г. № 12-П, от 19 июля 2017 г. № 22-П и др.
16. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 20 декабря 2011 г. № 29-П, от 14 января 2016 г. № 1-П.
17. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 20 декабря 2011 г. № 29-П, от 14 января 2016 г. № 1-П.
References
1. URL: https://www.rbc.ru/technology_and_media /17/04/2023/643936229a7947134f0ce21 c (access date: 08/25/2023).
2. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated May 25, 2021 No. 22-P "In the case of verifying the constitutionality of clause 8, part 1, art. 6 of the Federal Law «On Personal Data» in connection with the complaint of the limited liability company «MedRating». URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision535809.pdf (access date: 08/30/2023).
3. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated February 12, 2019 No. 274-O "On the refusal to accept for consideration the complaints of Sergei Vitalievich Bezrukov about the violation of his constitutional rights, paragraph 1 of Art. 1522 of the Civil Code of the Russian Federation." URL: http://doc. ksrf.ru/decision/KSRFDecision389037.pdf (access date: 09/01/2023).
4. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated February 12, 2019 No. 275-O "On the refusal to accept for consideration the complaints of Anna Olegovna Bezrukova regarding the violation of her constitutional rights, paragraph 1 of Art. 1521 and paragraph 1 of Art. 1522 of the Civil Code of the Russian Federation." URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision389038.pdf (access date: 09/01/2023).
5. Federal Law of July 27, 2006 No. 152-FZ "On Personal Data". URL: https://www.garant.ru (date of access: 08.25.2023).
6. Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (concluded in Strasbourg on January 28, 1981). URL: https://www.consultant.ru (date of access: 08.25.2023).
7. Problems and conflicts of legal regulation of personal data protection. URL: https://www.ec-rs. ru/blog/zashhita-personalnyh-dannyh/problemy-realizatsii-zakona-o-zashchite-personalnykh-dannykh/ (date of access: 09/02/2023).
8. Dobrobaba M. B. The concept of personal data: the problem of legal certainty // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin (MSAL). 2023. No. 2. pp. 42-52.
9. Appeal ruling of the Novosibirsk Regional Court dated July 4, 2017 in case No. 33-6394/2017.
10. Order of the Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology and Mass Communications dated February 24, 2021 No. 18 "On approval of requirements for the content of consent to the processing of personal data authorized by the subject of personal data for distribution." URL: https:// www.garant.ru (date of access: 08.29.2023).
11. Order of the Ministry of Economic Development of Russia dated October 21, 2019 No. 685 "On approval of the List of personal data processed by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation in connection with the implementation of official or labor relations, the Standard consent form for the processing of personal data of federal civil servants of the Ministry of Economic Development Russian Federation and other subjects of personal data, as well as the Standard Form for explaining to the subject of personal data the legal consequences of refusal to provide their personal data." URL: https://legalacts.ru/doc/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-21102019-n-685-ob-utverzhdenii/ (access date: 09/01/2023).
12. Order of the Ministry of Economic Development of Russia dated October 21, 2019 No. 685 "On approval of the List of personal data processed by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation in connection with the implementation of official or labor relations, the Standard consent form for the processing of personal data of federal civil servants of the Ministry of Economic Development Russian Federation and other subjects of personal data, as well as the Standard Form for explaining to the subject of personal data the legal consequences of refusal to provide their personal data." URL: https://legalacts.ru/doc/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-21102019-n-685-ob-utverzhdenii/ (access date: 09/01/2023).
13. What is personal data? Are the state registration plate and address of the owner personal data? URL: https://www.garant.ru/consult/civil_law/1622422/ (access date: 09/02/2023).
14. Decree of the President of the Russian Federation of March 6, 1997 No. 188 "On approval of the list of confidential information." URL: https://www.garant.ru (date of access: 08/25/2023).
15. Resolutions of the Constitutional Court of the Russian Federation of December 20, 2011 No. 29-P, of June 2, 2015 No. 12-P, of July 19, 2017 No. 22-P, etc.
16. Resolutions of the Constitutional Court of the Russian Federation dated April 25, 1995 No. 3-P, dated April 6, 2004 No. 7-P, dated December 20, 2011 No. 29-P, dated January 14, 2016 No. 1-P .
17. Resolutions of the Constitutional Court of the Russian Federation dated April 25, 1995 No. 3-P, dated April 6, 2004 No. 7-P, dated December 20, 2011 No. 29-P, dated January 14, 2016 No. 1-P .
Вклад авторов
Все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors
All authors have made an equivalent contribution to the preparation of the publication. The authors declare that there is no conflict of interest.
Информация об авторах
Кожевников Олег Александрович - доктор юридических наук, профессор
Крысанов Антон Вячеславович - кандидат юридических наук
Information about the authors
Kozhevnikov Oleg A. - Doctor of Law, Professor
Krysanov Anton V. - Candidate of Law
Статья поступила в редакцию 23.05.2023; одобрена после рецензирования 04.09.2023; принята к публикации 22.09.2023
The article was submitted 23.05.2023; approved after reviewing 04.09.2023; accepted for publication 22.09.2023
